衡水市桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制的形成與應(yīng)用

□衡水市水務(wù)局局長(zhǎng) 邢榮利

衡水市桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制的形成與應(yīng)用

□衡水市水務(wù)局局長(zhǎng) 邢榮利

編者按河北實(shí)施地下水超采綜合治理，是全省水利改革發(fā)展的重點(diǎn)工作，對(duì)實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，水資源可持續(xù)利用，改善城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。目前，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查摸底和多次修改完善，《河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)方案（2014年度）》已編制完成并經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)審議通過(guò)，各項(xiàng)前期工作正在有序開(kāi)展。為了系統(tǒng)報(bào)道我省地下水超采綜合治理工作，宣傳我省的工作思路、主要途徑、任務(wù)目標(biāo)、重要舉措，追蹤各地地下水超采綜合治理最新動(dòng)態(tài)，推廣各地典型經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，本刊從第5期開(kāi)始，開(kāi)設(shè)“地下水壓采傳真”專欄，首期推出《衡水市桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制的形成與應(yīng)用》，敬請(qǐng)廣大讀者關(guān)注。

“一提一補(bǔ)”就是“提價(jià)+補(bǔ)貼”，“提”就是根據(jù)各種水源的重要程度將水價(jià)不同幅度地提高，提價(jià)多收的資金作為節(jié)水調(diào)節(jié)資金，“補(bǔ)”就是將節(jié)水調(diào)節(jié)基金按用水單位平均補(bǔ)貼。這項(xiàng)節(jié)水機(jī)制，不僅發(fā)揮了水價(jià)對(duì)用水量的調(diào)節(jié)作用，而且未增加農(nóng)戶負(fù)擔(dān)；節(jié)水效果明顯，易于推廣，引起了國(guó)務(wù)院、水利部、省水利廳等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)內(nèi)諸多專家學(xué)者的廣泛關(guān)注和高度評(píng)價(jià)。汪洋副總理在衡水考察時(shí)指出：“一提一補(bǔ)”，最后形成用水越多掏錢越多，用水越少掏錢越少，不用水甚至還能得到補(bǔ)貼的機(jī)制，這樣群眾的節(jié)水意識(shí)就會(huì)大大增強(qiáng)，這是一個(gè)很好的機(jī)制。全國(guó)人大常委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、水利部原部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)評(píng)價(jià)：“提補(bǔ)水價(jià)”機(jī)制，充分利用價(jià)格杠桿的作用，與農(nóng)民群眾的利益緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了用水的節(jié)獎(jiǎng)超罰，操作方法簡(jiǎn)便易行，是創(chuàng)造出的一種奇跡，是很漂亮的一朵浪花。2009年，“一提一補(bǔ)”機(jī)制作為主要經(jīng)驗(yàn)被收錄到《全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)集萃》；2013年，“一提一補(bǔ)農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制研究與應(yīng)用”獲得第三屆農(nóng)業(yè)節(jié)水科技獎(jiǎng)。

1.“一提一補(bǔ)”制度簡(jiǎn)介

1.1 形成背景

衡水市多年平均自產(chǎn)水資源總量為6.13億m3，人均水資源量148 m3,僅為河北省人均水平的48%，全國(guó)人均水平的6.6%；畝均水資源量76 m3/畝，遠(yuǎn)低于農(nóng)灌需水量，是河北省乃至全國(guó)最嚴(yán)重的缺水地區(qū)之一。本世紀(jì)初，波及華北地區(qū)乃至全國(guó)的沙塵暴吹開(kāi)了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的序幕。2004年，我市桃城區(qū)被河北省確定為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)；2008年10月，又被水利部確定為國(guó)家級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)。針對(duì)水資源嚴(yán)重匱乏、地下水嚴(yán)重超采的狀況，我們提出了制定一套富有成效的節(jié)水制度，完成這一目標(biāo)的核心任務(wù)就是：如何科學(xué)、合理、公平的在用水戶之間實(shí)行節(jié)獎(jiǎng)超罰制度。歷時(shí)一年多，經(jīng)過(guò)理論與實(shí)踐的反復(fù)完善和創(chuàng)新，2005年8月，衡水市桃城區(qū)首創(chuàng)并在農(nóng)業(yè)用水中實(shí)踐了“一提一補(bǔ)”機(jī)制，圍繞節(jié)水制度建設(shè)走出了一條別具特色的以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)之路。

1.2 創(chuàng)新過(guò)程

2004年8月：在河沿鎮(zhèn)種高村試行了“階梯水價(jià)+微調(diào)”灌溉節(jié)水制度；主要內(nèi)容是對(duì)全村耕地按每畝規(guī)定一個(gè)定額，超過(guò)定額給予一定的處罰。由于只有罰款沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，制度欠公平，實(shí)施很困難。

2004年10月：在河沿鎮(zhèn)種高村又試行了“浮動(dòng)定額”灌溉節(jié)水制度；主要內(nèi)容是先規(guī)定每種作物生長(zhǎng)各階段的定額，超過(guò)定額給予罰款，節(jié)約的給予獎(jiǎng)勵(lì)。該制度較公平但操作很復(fù)雜。

2005年1月：在河沿鎮(zhèn)種高村又試行了“浮動(dòng)總量”灌溉節(jié)水制度；主要內(nèi)容是對(duì)每畝地規(guī)定一個(gè)定額，超過(guò)定額給予罰款，節(jié)約的給予獎(jiǎng)勵(lì)。該制度較公平，操作也相對(duì)簡(jiǎn)化，但罰款兌現(xiàn)很困難。

2005年4月：在鄧莊鄉(xiāng)北蘇村試行了“浮動(dòng)總量+罰款預(yù)備金”灌溉節(jié)水制度；主要內(nèi)容是在實(shí)行浮動(dòng)總量制度之前，先一定幅度地提高水價(jià)做為罰款預(yù)備金，在制度實(shí)施后多退少補(bǔ)。該制度有效地解決了罰款難兌現(xiàn)的問(wèn)題。

2005年8月：在河沿鎮(zhèn)國(guó)家莊、鹽堤口村試行了“一提一補(bǔ)”灌溉節(jié)水制度；該制度主要內(nèi)容是先提高一定幅度的水價(jià)，政府再補(bǔ)貼一定的資金，共同做為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，按耕地面積平均補(bǔ)貼。該制度是在總結(jié)前面多種制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)新的一種制度，解決了其他制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，具有實(shí)施簡(jiǎn)單、操作方便、節(jié)水效果好的特點(diǎn)。

2008年10月：在鄧莊鄉(xiāng)整體推進(jìn)“一提一補(bǔ)”灌溉節(jié)水制度；2010年4月：在麻森鄉(xiāng)肖家村試行“一提一補(bǔ)”生活用水管理制度；2012年11月：在養(yǎng)元核桃乳集團(tuán)和鄧莊鄉(xiāng)試行了“水權(quán)流轉(zhuǎn)”。主要內(nèi)容是將通過(guò)“一提一補(bǔ)”制度節(jié)約的水資源有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)，工業(yè)按“一提一補(bǔ)”制度實(shí)施成本進(jìn)行補(bǔ)償。目前全區(qū)已建成農(nóng)業(yè)灌溉“一提一補(bǔ)”試點(diǎn)42個(gè)，生活用水試點(diǎn)3個(gè)。

1.3 主要內(nèi)容

“一提一補(bǔ)”機(jī)制包括“提價(jià)”和“補(bǔ)貼”兩方面?！疤醿r(jià)”是將水價(jià)提高，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，提高幅度依水源重要程度不同而有所不同；“補(bǔ)貼”就是將補(bǔ)貼資金與價(jià)格提高部分作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，按承包地面積平均補(bǔ)貼給農(nóng)民。用水單位是指人口或土地面積。通俗地講就是一方面提價(jià)，一方面補(bǔ)貼，也可以說(shuō)一方面征收調(diào)節(jié)基金，一方面補(bǔ)貼。

根據(jù)“一提一補(bǔ)”理論的定義可以推算出一種水源的水費(fèi)公式：

依據(jù)上式可以推出下式：

式中：F—某用水戶實(shí)際用水費(fèi)用；

j2—提價(jià)后的水價(jià)；

j1—提價(jià)前水價(jià)；

x—某用水戶用水量；

X平均—區(qū)域內(nèi)平均用水量。

j2×x是用水戶預(yù)先付的水費(fèi)，(j2-j1) ×X平均是用水戶得到的補(bǔ)貼。

j1×x是用水戶在改制前應(yīng)付的費(fèi)用，而(j2-j1)×（x-X平均）則是節(jié)獎(jiǎng)超罰的費(fèi)用，節(jié)獎(jiǎng)超罰的基數(shù)是X平均，節(jié)獎(jiǎng)超罰的標(biāo)準(zhǔn)就是(j2-j1)，也就是提價(jià)的幅度。

按“一提一補(bǔ)”理論對(duì)這個(gè)例子有兩種解釋方法：一是可以理解為單純提高了價(jià)格，在提價(jià)的同時(shí)給予一定的補(bǔ)貼,這種補(bǔ)貼與提價(jià)沒(méi)有直接關(guān)系。二是可以理解為節(jié)獎(jiǎng)超罰。以平均數(shù)為基數(shù)，實(shí)行節(jié)獎(jiǎng)超罰，節(jié)獎(jiǎng)超罰的標(biāo)準(zhǔn)就是提價(jià)的幅度。

1.4 主要特點(diǎn)

一是用區(qū)域單位平均用水量來(lái)代替定額（浮動(dòng)定額機(jī)制）。定額的制訂有特殊條件限制，因此定額是特定條件下的產(chǎn)物，其適用具有局限性。用區(qū)域平均用水量來(lái)代替定額，這種方法剔除了一些客觀因素的影響，實(shí)用性很強(qiáng)。

二是用區(qū)域單位面積平均用水量和耕地面積乘積代替總量分配（浮動(dòng)總量機(jī)制）?？偭糠峙涞挠绊懸蛩睾芏?，不容易控制到位，將區(qū)域單位面積平均水量×面積代替總量，不但剔除了各種因素的影響，而且符合實(shí)際用水情況，對(duì)于用水戶來(lái)講更加公平合理。

三是用提高水價(jià)作為罰款預(yù)備金。節(jié)獎(jiǎng)超罰是最有效的節(jié)水方法，但是節(jié)獎(jiǎng)超罰的兌現(xiàn)卻非常困難，通過(guò)提高水價(jià)將多收的水費(fèi)作為罰款預(yù)備金，保證了節(jié)獎(jiǎng)超罰的順利實(shí)施。

四是用“一提一補(bǔ)”代替了節(jié)獎(jiǎng)超罰。這是最有意義、最具質(zhì)變的創(chuàng)新，用水價(jià)管理解決了水量管理的問(wèn)題，大大簡(jiǎn)化了節(jié)獎(jiǎng)超罰的操作，是高級(jí)的節(jié)獎(jiǎng)超罰機(jī)制。

2.主要舉措及取得成效

考慮到試點(diǎn)階段，通過(guò)用水戶協(xié)會(huì)實(shí)施公平原則，實(shí)際操作中政府給予一定補(bǔ)貼資金，形成政府引導(dǎo)的鼓勵(lì)型節(jié)水制度。在農(nóng)業(yè)用水管理中試行的“一提一補(bǔ)”制度是：深層地下水大幅度提價(jià)，每立方米由0.35元提高到0.5元，淺層地下水小幅度提價(jià)，每立方米由0.2元提高到0.25元，地表水每立方米0.14元價(jià)格不變，提價(jià)多收的資金由村協(xié)會(huì)保管，水務(wù)局對(duì)深層地下水每立方米補(bǔ)貼0.05元，多收的錢和補(bǔ)貼的錢作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，每半年按公示的承包地面積平均發(fā)放。在生活用水中試行的“一提一補(bǔ)”制度是：生活用水從每立方米2元提高到6元，提價(jià)多收的資金交水務(wù)局，水務(wù)局對(duì)試點(diǎn)村每人每月補(bǔ)貼5元。“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制的實(shí)施與推廣收到了良好效果。

一是節(jié)水制度促使群眾轉(zhuǎn)變用水觀念。在試點(diǎn)示范區(qū)開(kāi)展“一提一補(bǔ)”制度建設(shè)，通過(guò)制度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用極大地調(diào)動(dòng)了群眾的節(jié)水積極性，群眾的節(jié)水觀念有了根本性轉(zhuǎn)變，節(jié)水成為自覺(jué)、自發(fā)的行為。

二是結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化。在農(nóng)業(yè)方面，通過(guò)實(shí)施“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)手段促使用水戶自覺(jué)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，高耗水作物種植面積得到了一定程度減少，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化。

三是節(jié)水效果顯著。“一提一補(bǔ)”機(jī)制經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，取得了顯著的節(jié)水效果。通過(guò)水利部《一提一補(bǔ)制度節(jié)水效果研究》課題和實(shí)踐證明，“一提一補(bǔ)”制度試點(diǎn)村節(jié)水率均在20%以上，畝均節(jié)水40m3，節(jié)電25kW·h，節(jié)約資金20元。

3.啟示及經(jīng)驗(yàn)

3.1 在農(nóng)業(yè)用水管理中宜以實(shí)際用水平均數(shù)來(lái)代替水權(quán)

在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，水權(quán)（或定額）的確定是一個(gè)非常難以解決的問(wèn)題。影響因素很多，如水資源量、用水習(xí)慣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國(guó)家政策、市場(chǎng)因素、土壤、氣候等。由于這些因素的不確定性，造成水權(quán)的確定很麻煩，即使通過(guò)大量工作制定出了詳細(xì)的總量、定額，在實(shí)際工作中由于邊界條件的不確定性，也很難成功應(yīng)用。我們通過(guò)多次實(shí)踐提出了用實(shí)際用水平均數(shù)做為水權(quán)，符合實(shí)際情況，也便于群眾接受。

3.2 節(jié)水最有效的方法是節(jié)獎(jiǎng)超罰

“全獎(jiǎng)”機(jī)制是指低于成本價(jià)供水或?qū)τ盟畱艚o予水價(jià)補(bǔ)貼，這種機(jī)制造成了浪費(fèi)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更不符合建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求。水價(jià)和補(bǔ)貼不能混淆，水價(jià)必須反映其成本，補(bǔ)貼不能從水價(jià)補(bǔ)貼，要按用水單位補(bǔ)貼，就是按人補(bǔ)或按灌溉面積補(bǔ)。慎用“超罰”機(jī)制，階梯水價(jià)就是超罰機(jī)制，雖然超罰機(jī)制在國(guó)內(nèi)外都有使用，但其缺乏合理性和公平性，節(jié)約的效果也不理想。相對(duì)來(lái)說(shuō)“節(jié)獎(jiǎng)超罰”機(jī)制節(jié)約效果好，公平公正。近些年的探索主要是圍繞“節(jié)獎(jiǎng)超罰”機(jī)制而開(kāi)展的，如何最佳實(shí)現(xiàn)“節(jié)獎(jiǎng)超罰”是研究重點(diǎn)。

3.3 水價(jià)管理優(yōu)于水量管理

我們習(xí)慣于水量控制，但實(shí)際上水量管理很復(fù)雜，很難操作，在過(guò)低的水價(jià)時(shí)談節(jié)水不切實(shí)際。在節(jié)水工作中，水價(jià)管理與水量管理是統(tǒng)一的，是節(jié)水管理的兩個(gè)方面，水價(jià)高自然節(jié)水，水價(jià)低當(dāng)然就會(huì)浪費(fèi)。節(jié)水工作中水價(jià)管理相對(duì)水量管理更簡(jiǎn)單。從水量控制到水價(jià)控制的轉(zhuǎn)變，這是觀念和思路的根本性轉(zhuǎn)變。

3.4 農(nóng)民相對(duì)于節(jié)水更重視利益或便利

通過(guò)宣傳等措施提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，部分農(nóng)民會(huì)重視節(jié)水，但要求廣大農(nóng)民都重視節(jié)水是不可能的，農(nóng)民在用水過(guò)程中，考慮更多的是其利益和便利，而不是節(jié)水。

3.5 節(jié)水必須做到公平

每一個(gè)制度的核心就是公平性，不公平的制度肯定缺乏科學(xué)性和合理性，也很難操作?！耙惶嵋谎a(bǔ)”制度的公平性主要體現(xiàn)在政府、集體、用水者、供水者對(duì)制度都比較滿意。從現(xiàn)狀看，“一提一補(bǔ)”制度明顯優(yōu)于階梯水價(jià)制度。

3.6 節(jié)水工作必須考慮用水戶層面的水資源配置

在許多情況下，水源都是兩種以上，因此在用水戶層面進(jìn)行水資源配置也是節(jié)水的重要措施。通過(guò)“一提一補(bǔ)”節(jié)水機(jī)制有效解決了這個(gè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置。

3.7 市場(chǎng)化節(jié)水改革是根本途徑

黨的十八屆三中全會(huì)提出，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用?！耙惶嵋谎a(bǔ)”制度在節(jié)水工作中摒棄了行政化、強(qiáng)制化的觀念，提出了政府通過(guò)稅費(fèi)(節(jié)水調(diào)節(jié)基金)改革發(fā)揮市場(chǎng)在節(jié)水工作中的決定性作用，取得了成功。□

2014-05-22