建立以司法公正為核心目標的司法體制

文 姚國建

建立以司法公正為核心目標的司法體制

文 姚國建

黨的十八屆四中全會強調(diào)，為了全面推進依法治國，必須建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。根據(jù)全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）精神，社會主義法治包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

在社會主義法治體系中，公正的司法制度是法治監(jiān)督體系中的重要一環(huán)。英國思想家洛克曾說，司法公正是社會公正的最后一道防線?！稕Q定》也指出，“公正是法治的生命線?！?/p>

實現(xiàn)司法公正需要一系列的制度保障，如司法體制的科學(xué)配置、訴訟法律規(guī)范的科學(xué)與完善、司法人員的專業(yè)化等。這其中一個最重要的條件，是在司法體制和配置上要保障司法機關(guān)能夠獨立行使審判權(quán)。因為司法機關(guān)及其司法人員只有在不受外來不當干預(yù)的情況下，獨立地運用自己的專業(yè)知識，根據(jù)法律對案件的事實及法律問題作出判斷并自主地進行裁判，案件的判決才可能是公正的。同時，保障司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)也是憲法的基本要求。《決定》強調(diào)，依法治國首先是依憲治國，并強調(diào)要加強憲法實施?？梢钥闯?，推進以司法公正為核心目標的司法體制改革，也是加強憲法實施、實現(xiàn)依憲治國和依憲執(zhí)政的基本要求。

新中國成立以來，我國建立了與國情相適應(yīng)的社會主義司法制度。這一制度在保障法律實施、化解社會爭議、實現(xiàn)公民權(quán)利方面起到了重要作用。但近年來，我國司法制度的運行出現(xiàn)了一些問題，司法公正難以得到保障，人民對司法的信心在下降，司法機關(guān)未能很好地履行自己在化解社會爭議及公民權(quán)利保障方面的職能，致使社會矛盾累積，給社會管理帶來諸多挑戰(zhàn)和困難。

鑒于此，《決定》提出，要進行以“保證司法公正，提高司法公信力”為目標的司法改革。這其中最為重要的任務(wù)就是要建立保障司法機關(guān)能夠獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的司法體制。

那么，實踐中影響司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的體制障礙主要在什么方面呢？筆者認為，主要在兩個方面：一是司法機關(guān)的地方化，二是司法機關(guān)的行政化。

在司法機關(guān)的地方化方面，根據(jù)人民代表大會制度，我國各級國家機關(guān)設(shè)置按照各級人大及其常委會產(chǎn)生“一府兩院”的模式，人民法院和人民檢察院基本按行政區(qū)域設(shè)置，與地方權(quán)力機關(guān)及行政機關(guān)實行管轄區(qū)域上的重疊，其人員由地方人大及其常委會選舉或任命產(chǎn)生，其經(jīng)費由地方財政予以保障。這種司法體制的有利之處在于明確管轄，便利公民進行訴訟，也容易得到地方黨政部門對司法工作的支持。但其弊端也是明顯的，最突出的問題有兩點：一是由于在人、財、物等方面受制于地方，地方司法機關(guān)自覺或不自覺地在行使權(quán)力過程中以維護本地方當事人利益為己任，甚至承擔(dān)促進地方經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，所以在司法過程中地方保護主義色彩明顯。二是地方黨委、人大甚至行政機關(guān)都有可能對案件施加自己的影響，導(dǎo)致司法的獨立性受到損害。

在法院的行政化方面，我國目前對司法人員實行行政化管理模式，納入國家公務(wù)員系列，實行上命下從式的管理方式，法官在行使審判權(quán)時要聽命于庭長、院長或?qū)徟形瘑T會的決定，這樣就使案件的審理名義上是合議庭的法官在進行，但實際上在很多時候是由領(lǐng)導(dǎo)決定案件審理結(jié)果的。

法院的地方化和行政化嚴重影響了法院的獨立審判，帶來的結(jié)果是多方面的：首先，地方保護主義可能導(dǎo)致案件審理的不公正；其次，司法權(quán)的運行模式偏向于行政權(quán)，其權(quán)利保障功能喪失，變成治理社會甚至是維穩(wěn)的工具；第三，司法人員職業(yè)尊嚴感缺乏，司法人才流失嚴重，對高素質(zhì)和穩(wěn)定的司法隊伍建設(shè)不利；第四，造成司法公信力下降，當事人不相信司法機關(guān)能夠依法審理案件，破壞司法機關(guān)在人民群眾心目中的形象。

對于司法機關(guān)中存在的體制問題及其不良影響，黨中央有清醒的認識。去年召開的黨的十八屆三中全會已經(jīng)對司法改革作了重要部署。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要實行省以下司法機關(guān)的人財物統(tǒng)一管理，探索建立司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分離的制度。黨的十八屆四中全會《決定》在此基礎(chǔ)上進一步提出了深化司法體制改革的任務(wù)與目標，基本內(nèi)容包括：

一是最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。黨的十八屆三中全會提出實行省以下司法機關(guān)人財物統(tǒng)一管理之后，人們對跨省之間的民商事案件和省級范圍內(nèi)影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮?！稕Q定》指出，設(shè)立最高人民法院巡回法庭，是對黨的十八屆三中全會內(nèi)容的進一步深化，有利于確保法律統(tǒng)一適用。

二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件。這是對十八屆三中全會精神的繼續(xù)強調(diào)，也表明這一問題的重要性。通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，集中審理跨區(qū)域的重大案件，可以彌補省級統(tǒng)管未能完全解決的遺留問題，從體制上徹底排除地方因素對公正司法的干擾。

三是推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。執(zhí)行難直接影響法院判決的權(quán)威性和司法機關(guān)的公信力。在人民法院內(nèi)部將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，建立相對獨立的強制執(zhí)行機構(gòu)，既可以充分發(fā)揮執(zhí)行實施權(quán)作為行政權(quán)的制度優(yōu)勢，形成上下統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行體制，又可以避免執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)簡單分割而影響執(zhí)行效率、損害司法公信。

四是改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)相分離。審判工作是法院的核心工作，但法院內(nèi)部仍有管理及服務(wù)工作。過去未能界定法院內(nèi)部這兩種權(quán)力的不同屬性，導(dǎo)致管理與服務(wù)的界限不明、法官與行政管理人員的身份混同，最終導(dǎo)致法官數(shù)量不少，但從事一線審判工作的人員不足。《決定》提出探索實行司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)相分離，可以更好地推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保法官的獨立性。

五是完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，防止地方保護主義和行政機關(guān)干預(yù)，從制度上解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。在我國的三大訴訟中，行政訴訟受司法機關(guān)的地方化和行政化影響最為嚴重，這也是行政訴訟制度運行艱難的重要原因。改革行政訴訟機制，發(fā)揮行政訴訟制度功能，對于實現(xiàn)司法改革的目標至關(guān)重要。

當然，真正實現(xiàn)司法體制改革的重點在落實。十八屆三中全會召開以后，中央迅速部署，開啟了司法體制改革的大幕。2014年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議通過了《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。

上述改革措施在全國引起了強烈反響，讓全社會認識到中央進行司法體制改革的決心，也正在重新喚起人民對我國司法制度的信心。相信通過全面貫徹落實十八屆三中全會和四中全會有關(guān)司法體制改革的重大決策部署，我國將真正建立起適應(yīng)法治中國建設(shè)要求的司法體制，使司法機關(guān)在化解社會矛盾、保障公民權(quán)利方面起到應(yīng)有的作用。

作者：中國政法大學(xué)教授、憲法研究所所長

（責(zé)編/傅建芬）