國外腐敗防治體系分析及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

文 閆國興 齊經(jīng)民

國外腐敗防治體系分析及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

文 閆國興 齊經(jīng)民

中共中央總書記習(xí)近平在中共中央政治局反腐倡廉集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，需要積極借鑒世界各國反腐倡廉的有益做法，要更加科學(xué)有效地防治腐敗，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。分析國外腐敗防治體系中的關(guān)鍵要素，吸取其腐敗防治體系構(gòu)建過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，有益于完善我國腐敗防治體系建設(shè)。

一、國外典型國家腐敗防治體系的要點(diǎn)

美國作為現(xiàn)代化法治國家，在防治腐敗方面擁有較為完善的體制設(shè)施；芬蘭作為北歐高福利國家的代表，其防治腐敗措施可體現(xiàn)出北歐廉政國家的共性；新加坡在文化傳統(tǒng)方面具有東方特性，防治腐敗短短幾十年成效顯著，在東方國家中可稱作典范。

（一）美國的腐敗防治體系

美國不同時(shí)期腐敗的不同文化觀念與控制方法一覽表

美國社會(huì)在不同歷史時(shí)期對(duì)于腐敗有著不同的文化觀念和控制方法，從通過政治與行政相分離來抑制政黨分肥帶來的腐敗，到完善行政組織結(jié)構(gòu)、建立健全法制，最后到加強(qiáng)信息公開與利用現(xiàn)代科技手段全方位反腐，經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的不斷探索，美國已經(jīng)形成比較完備的腐敗防治體系。

系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)。美國建立了系統(tǒng)全面的反貪腐機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門包括監(jiān)察長辦公室、政府道德署、總審計(jì)署、廉政署、聯(lián)邦調(diào)查局和獨(dú)立檢察官在內(nèi)的諸多部門，各部門既具有相對(duì)的獨(dú)立性，又在反腐方面合作緊密。

健全的防治腐敗法律。防治腐敗法律的建立是一個(gè)不斷完善的過程，在近一百多年的時(shí)間里，美國針對(duì)不同的腐敗現(xiàn)象，制定不同的防治腐敗法律，從單一懲治腐敗到懲治與預(yù)防相結(jié)合，反腐敗立法經(jīng)歷了一個(gè)由被動(dòng)到主動(dòng)的過程并逐步完備，對(duì)防治腐敗發(fā)揮了重大作用。

有效的新聞媒體監(jiān)督。美國十分重視新聞媒體的監(jiān)督作用。在美國，新聞媒體被稱為除行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)”，擁有較大的言論自由權(quán)利，而且新聞媒體的行為具有主動(dòng)性。如20世紀(jì)初的“黑幕揭發(fā)運(yùn)動(dòng)”和1974年的“水門事件”等，都是新聞界自主地對(duì)政治腐敗丑聞進(jìn)行深刻揭露，其在美國腐敗防治過程中的作用十分突出。

網(wǎng)絡(luò)科技反腐的充分應(yīng)用。新信息交流技術(shù)的發(fā)展引領(lǐng)許多國家的電子政務(wù)建設(shè)，美國利用其回應(yīng)性快和信息收集成本低的特點(diǎn)進(jìn)行腐敗防治工作，主要有加強(qiáng)信息公開、提升透明度、緩解信息不對(duì)稱、增強(qiáng)公眾與行政部門雇員之間的信任和強(qiáng)化政府問責(zé)等，網(wǎng)絡(luò)科技增加了政府與公眾之間的互動(dòng)，有效遏制腐敗發(fā)生。

（二）芬蘭的腐敗防治體系

芬蘭腐敗防治體系中，政府與公眾之間的平等關(guān)系是反腐敗工作得以進(jìn)行的重要前提，主要體現(xiàn)在政府透明化與公眾良好的反腐觀念等。通過政府與公民在反腐過程中的良性互動(dòng)，芬蘭成功有效地遏制了腐敗的滋生與蔓延。

透明化的政府。芬蘭在防治腐敗方面努力建設(shè)透明政府，通過透明政治、透明行政來防治腐敗。如芬蘭政府的所有檔案材料都對(duì)公眾開放，接受公眾和媒體監(jiān)督。公眾在需要時(shí)可以通過資料查閱、借閱等方式了解政府部門的有關(guān)情況。芬蘭政府實(shí)行信息公開和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，金融實(shí)名的存款制度和官員財(cái)產(chǎn)信息公開制度，任何人都不能開設(shè)匿名賬戶，稅收當(dāng)局有權(quán)了解全國所有賬戶的情況。每個(gè)公民和團(tuán)體的收入及財(cái)產(chǎn)情況，包括所有公職人員所代表的利益團(tuán)體，每年都要在納稅表上公布，任何人都可以到稅務(wù)部門查詢。

公眾良好的反腐觀念。在芬蘭，公民的集會(huì)、請(qǐng)?jiān)?、示威游行等，是群體性表達(dá)意愿的方式。芬蘭官員的行為都在公眾監(jiān)督之下，任何公民都有權(quán)自由檢舉和揭發(fā)違法的政府官員。芬蘭十分重視腐敗防治教育，在公眾內(nèi)心中，行賄是對(duì)官員人格的侮辱；芬蘭重視道德教育，奉行社會(huì)民主主義，主張公平、平等；民眾大多培養(yǎng)了自覺遵紀(jì)守法的良好理念，強(qiáng)調(diào)誠實(shí)守信；以權(quán)謀私被視為令人唾棄的行為。

（三）新加坡的腐敗防治體系

成功的腐敗防治體系需要考慮所有可能的要素，有時(shí)候用“胡蘿卜”（高工資、高養(yǎng)老金等）來消除腐敗比起“大棒”（高處罰、高審計(jì)技術(shù)等）更有效，新加坡則是采用“胡蘿卜”加“大棒”來抑制腐敗，一方面增加腐敗的風(fēng)險(xiǎn)成本，另一方面提高廉政的收益。加之政府良好的反腐敗形象增強(qiáng)了公眾對(duì)政府的信任，在社會(huì)中形成了反腐敗的風(fēng)氣。

新加坡是通過高薪養(yǎng)廉來防治腐敗的典范，這一模式之所以能夠?qū)嵤?，就在于新加坡較小的地域面積，較少的人口與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平。新加坡通過公積金制度來保障公職人員的生活待遇問題，無論是公務(wù)員，還是企業(yè)職業(yè)，都要依法繳納公積金，公職人員可將公積金用于醫(yī)療、教育、住房等，并可以在退休后獲得一筆豐厚的養(yǎng)老金。較高的薪酬和福利，使得公務(wù)員階層能夠不用貪腐就可以體面地生活。

新加坡懲治腐敗的法律法規(guī)較為完善，貪污調(diào)查局是新加坡防治腐敗的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)腐敗行為有著廣泛的調(diào)查權(quán)，擁有較大的獨(dú)立運(yùn)行權(quán)力，能夠有效地開展反腐敗工作。貪污行為一旦被發(fā)現(xiàn)，不但失去公職，喪失一大筆養(yǎng)老金和其他收益，而且還會(huì)遭受一連串的罰款、罰金及沒收財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)處罰，貪污成本十分高昂，公務(wù)員都不敢以身試法。

新加坡人民行動(dòng)黨建立后，時(shí)任新加坡共和國總理的李光耀提出“廉，是立國之本；清，為黨政之根”，致力于建立“一個(gè)廉潔清白的政府”。實(shí)行現(xiàn)代公務(wù)員制度，重視公職人員的自律，嚴(yán)厲治理腐敗。領(lǐng)導(dǎo)人作出反腐敗的承諾并以身作則，為政府樹立了良好的反腐敗形象，促進(jìn)了公眾對(duì)腐敗防治工作的積極參與，最終在全國形成全體民眾共同抵制腐敗的良好社會(huì)風(fēng)氣。

二、國外腐敗防治體系特點(diǎn)分析

腐敗防治體系涉及實(shí)體層面、制度層面和價(jià)值層面的諸多要素（如圖所示）。其中，實(shí)體層面要素包括具體的多方腐敗防治機(jī)構(gòu)及其成員、新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、公眾等；制度層面要素包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)范圍內(nèi)的立法制度、審計(jì)制度、監(jiān)察制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、公務(wù)員制度等；價(jià)值層面要素則包括行政倫理、廉政文化、公民反腐意識(shí)等。從國外腐敗防治體系構(gòu)成的三個(gè)層次看，一般具有以下特點(diǎn)：

（一）獨(dú)立而又具有權(quán)威性的反貪腐機(jī)構(gòu)

反腐敗機(jī)構(gòu)是腐敗防治體系的實(shí)體，即防治腐敗行為的具體執(zhí)行者。由領(lǐng)導(dǎo)者直接負(fù)責(zé)的專門反腐敗機(jī)構(gòu)是有效控制公共腐敗的重要組成部分，獨(dú)立性保證在腐敗行為調(diào)查過程中免于來自其他權(quán)力的制約，權(quán)威性則要求上至政府高官，下至普通民眾，對(duì)于一切腐敗案件，都具有調(diào)查取證、傳訊、起訴的權(quán)力。作為反腐敗機(jī)構(gòu)成員，能做到秉公辦事，有較強(qiáng)的原則性，對(duì)腐敗行為不姑息、不妥協(xié)，能夠自主地深入調(diào)查揭發(fā)腐敗行為。此外，腐敗防治不只是專門反腐敗機(jī)構(gòu)一個(gè)部門的事情，其他相關(guān)部門機(jī)構(gòu)在涉及腐敗行為調(diào)查的過程中應(yīng)提供技術(shù)支持，這些機(jī)構(gòu)共同形成一個(gè)腐敗防治的有機(jī)系統(tǒng)。

（二）嚴(yán)密的制度網(wǎng)絡(luò)

制度即規(guī)范，從制定反腐制度到監(jiān)督制度執(zhí)行再到對(duì)違反制度的行為人做出懲處，嚴(yán)密的制度網(wǎng)絡(luò)是腐敗防治體系的關(guān)鍵。在國外腐敗防治取得成功的典型國家中，專門的反腐敗法律為腐敗與否劃定了一條邊界，這條邊界是清晰可見的，而不是模棱兩可的。監(jiān)督制度涉及面廣泛，審計(jì)、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等制度增強(qiáng)了行政行為的透明性，網(wǎng)絡(luò)與科技機(jī)制也在防治腐敗過程中發(fā)揮了重要作用。腐敗行為懲處制度更是嚴(yán)厲，強(qiáng)有力的懲處涉及政治名望、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位等方面的損失，能夠?qū)Ω瘮⌒袨槿说男睦順?gòu)成約束。

（三）反腐觀念深入人心

國外腐敗防治體系中，反腐不僅僅是政府和社會(huì)的一種行為，更作為一種價(jià)值觀深入民眾的內(nèi)心。公職人員擁有預(yù)防腐敗的觀念，反腐教育是公職人員入職工作前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，并且在工作過程中不斷開展相關(guān)方面的教育活動(dòng)。公職人員能夠認(rèn)識(shí)到腐敗不僅是一種違法行為，更是一種道德低下的表現(xiàn)；反腐敗機(jī)構(gòu)擁有打擊腐敗的決心，建立廉潔的行政環(huán)境是反腐敗機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，肅清行政組織中的腐敗行為是反腐敗機(jī)構(gòu)的使命；民眾具有監(jiān)督腐敗的意識(shí)，能清醒地認(rèn)識(shí)到腐敗不僅是個(gè)人行為，而且危害公眾利益，腐蝕社會(huì)風(fēng)氣。

三、國外腐敗防治體系的經(jīng)驗(yàn)借鑒

盡管世界各國在意識(shí)形態(tài)、文化背景、政治制度和民族性等方面有所不同，但在全球化日益發(fā)展的今天，充分借鑒國外腐敗防治體系構(gòu)建過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國防治腐敗體系的健全和反腐工作的深入十分必要，結(jié)合我國腐敗防治中出現(xiàn)的問題，這些經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：

（一）實(shí)體層面的經(jīng)驗(yàn)借鑒

一方面，要選拔能力素質(zhì)高的人員組成專業(yè)反腐隊(duì)伍，增強(qiáng)腐敗防治機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其做到中央紀(jì)委全會(huì)中強(qiáng)調(diào)的那樣，“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題；另一方面，隨著我國公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，公眾對(duì)于社會(huì)腐敗現(xiàn)象監(jiān)督的要求越來越強(qiáng)烈，這就需要增加公民的知情權(quán)，完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，加大政府信息公開力度，如各級(jí)官員的公車使用情況、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等相關(guān)信息。同時(shí)，要妥善處理公眾舉報(bào)的腐敗案件，保障公眾的監(jiān)督參與過程，保護(hù)公眾合法權(quán)益，使公眾監(jiān)督常態(tài)化。

（二）制度層面的經(jīng)驗(yàn)借鑒

規(guī)范權(quán)力的正常使用是腐敗防治的根本，在反腐敗國家立法過程中應(yīng)注意對(duì)腐敗行為的界定要明確，范圍要全面，使其具有真實(shí)可操作性；要建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，合理調(diào)整不同地區(qū)、不同崗位、不同級(jí)別的公務(wù)員薪酬，加大腐敗的懲治力度；要善于借助科技、網(wǎng)絡(luò)等高新技術(shù)創(chuàng)新防治腐敗機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力，以責(zé)任制約權(quán)力，以監(jiān)督制約權(quán)力，以市場(chǎng)制約權(quán)力，以規(guī)則制約權(quán)力，以透明度制約權(quán)力，最終把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（三）價(jià)值層面的經(jīng)驗(yàn)借鑒

行政倫理與廉政文化為防治腐敗提供良好的文化環(huán)境，是腐敗行為的軟約束。要注重公職人員的反腐教育，培養(yǎng)公職人員樹立正確的權(quán)力觀和利益觀，形成廉政文化，使公職人員奉公守法，廉潔自愛。要培養(yǎng)公民反腐意識(shí)，對(duì)腐敗防治的教育要從小抓起，積極挖掘廉政文化資源，倡導(dǎo)與中華民族優(yōu)秀文化相承接、與時(shí)代精神相統(tǒng)一的廉政文化，讓廉政理念深入社區(qū)、家庭、學(xué)校、企業(yè)和農(nóng)村，充分發(fā)揮思想道德教育、職業(yè)道德教育、社會(huì)公德教育、家庭美德教育的整體效能，形成良好的全民防腐觀念。

（責(zé)編/彭瀾）