我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)

梁鵬 戴文楠 楊常青 劉敏 周炯 王海麗 盧力

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)

梁鵬 戴文楠 楊常青 劉敏 周炯 王海麗 盧力

回顧了我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)導(dǎo)則體系存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度體系與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系，設(shè)計(jì)了我國(guó)一段時(shí)期內(nèi)環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系的發(fā)展框架，提出了技術(shù)支持與保障建議。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；導(dǎo)則體系；頂層設(shè)計(jì)

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力在得到極大解放和發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了環(huán)境質(zhì)量惡化和生態(tài)系統(tǒng)功能退化[1]。2010年12月21日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，對(duì)我國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高要求。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是科學(xué)實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的重要手段[2]，是銜接排放達(dá)標(biāo)和質(zhì)量達(dá)標(biāo)的重要環(huán)保制度；環(huán)評(píng)導(dǎo)則是指導(dǎo)環(huán)評(píng)工作的科學(xué)指南；環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)是保障環(huán)評(píng)事業(yè)健康發(fā)展的重要綱領(lǐng)。通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，梳理和評(píng)估我國(guó)現(xiàn)行環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系存在的問(wèn)題，結(jié)合環(huán)評(píng)工作需求，設(shè)計(jì)了環(huán)評(píng)及相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系框架，編制了環(huán)評(píng)導(dǎo)則發(fā)展制修訂計(jì)劃。

現(xiàn)行導(dǎo)則體系問(wèn)題與不足

我國(guó)自1979年初步建立環(huán)評(píng)制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，環(huán)評(píng)、驗(yàn)收導(dǎo)則體系初步形成，在針對(duì)預(yù)防和減輕環(huán)境污染、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴(yán)控宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境準(zhǔn)入方面發(fā)揮了重要作用[3-4]。在獲得一系列發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)評(píng)及其相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系還存在幾個(gè)突出問(wèn)題[4]：一是對(duì)生態(tài)文明先進(jìn)理念未能及時(shí)有效跟進(jìn)和深入貫徹；二是導(dǎo)則體系缺少頂層設(shè)計(jì)；三是導(dǎo)則體系尚不夠完善；四是現(xiàn)行部分導(dǎo)則落后于當(dāng)前管理需求和科技水平；五是導(dǎo)則制修訂工作進(jìn)展緩慢；六是導(dǎo)則名稱未按體系結(jié)構(gòu)命名。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，也還存在著一定差距，主要表現(xiàn)在：首先，導(dǎo)則內(nèi)容和形式單一。目前，我國(guó)的環(huán)評(píng)技術(shù)指導(dǎo)性文件主要是以導(dǎo)則、部分是以標(biāo)準(zhǔn)的形式由環(huán)保部發(fā)布，內(nèi)容主要包括一般規(guī)定和預(yù)測(cè)模型，缺乏模型應(yīng)用手冊(cè)、應(yīng)用案例、軟件操作指南等方面的指導(dǎo)或?qū)W習(xí)類(lèi)文件，內(nèi)容和形式比較單一，使得導(dǎo)則應(yīng)用與實(shí)際工作存在一定的脫節(jié)[3]。其次，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)法律缺位。我國(guó)目前的環(huán)評(píng)導(dǎo)則仍然集中于建設(shè)項(xiàng)目和行業(yè)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)層面，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)政策層面尚未制定相關(guān)法律法規(guī)。再次，導(dǎo)則體系不夠完善。環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則仍集中于個(gè)體、短期的影響等內(nèi)容，由于研究不足等原因，對(duì)環(huán)境、人體產(chǎn)生持久影響和整體系統(tǒng)影響的累積影響評(píng)價(jià)、健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則仍然處于空白[3]。最后，管理機(jī)制有待加強(qiáng)。目前，我國(guó)環(huán)評(píng)導(dǎo)則的修訂一般是由用戶發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題，反饋到主管部門(mén)，主管部門(mén)根據(jù)輕重緩急制定修訂計(jì)劃。未設(shè)置專門(mén)的研究機(jī)構(gòu)或技術(shù)支撐中心，對(duì)導(dǎo)則體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。

導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)我國(guó)環(huán)保和環(huán)評(píng)法律法規(guī)要求，以及環(huán)評(píng)學(xué)科特點(diǎn)，提出具備科學(xué)性、系統(tǒng)性、適用性的環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系框架和近中期環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則制修訂發(fā)展計(jì)劃，以便明確體系發(fā)展方向和有計(jì)劃有步驟地完善體系，更好地為環(huán)評(píng)工作服務(wù)。

設(shè)計(jì)原則

環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系框架設(shè)計(jì)主要遵循以下原則。

依法性原則：環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系框架必須符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，特別是環(huán)評(píng)及相關(guān)法律法規(guī)的要求。

完整性原則：環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系框架應(yīng)包含環(huán)評(píng)涉及的所有類(lèi)型的技術(shù)工作。

適應(yīng)性原則：給出的制修訂計(jì)劃表應(yīng)適應(yīng)當(dāng)時(shí)環(huán)評(píng)工作的需要。

前瞻性原則：著眼環(huán)評(píng)工作的發(fā)展，為前沿環(huán)評(píng)領(lǐng)域預(yù)留發(fā)展空間。

有限目標(biāo)原則：制修訂導(dǎo)則開(kāi)展工作的時(shí)間安排不僅要考慮需求，還要兼顧相關(guān)成熟的研究成果，使制修訂的導(dǎo)則既有科學(xué)性，又有可操作性。

框架設(shè)計(jì)

我國(guó)以《環(huán)境保護(hù)法》[5]、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[6]、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》[7]、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》[8]等法律法規(guī)為支撐，建立了環(huán)評(píng)制度體系，包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度體系和規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系。環(huán)評(píng)制度體系由法定程序與法律法規(guī)要求組成。

對(duì)我國(guó)目前環(huán)評(píng)制度體系構(gòu)成進(jìn)行梳理，在構(gòu)建我國(guó)環(huán)評(píng)制度體系框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)環(huán)評(píng)技術(shù)已有成果，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)際上先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行環(huán)評(píng)及相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則框架設(shè)計(jì)。

按照依法性、完整性、適應(yīng)性、前瞻性、有限目標(biāo)原則，將當(dāng)前正在開(kāi)展，卻缺失導(dǎo)則規(guī)范的環(huán)評(píng)及其相關(guān)工作類(lèi)別納入框架，如戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)評(píng)后評(píng)價(jià)、規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)等，從而適應(yīng)并滿足現(xiàn)階段工作需要。設(shè)計(jì)中還考慮到剛起步的政策環(huán)評(píng)等前沿領(lǐng)域，以便設(shè)計(jì)框架在一段時(shí)期內(nèi)能適應(yīng)環(huán)評(píng)工作的發(fā)展。

環(huán)評(píng)制度體系由建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度體系和規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系構(gòu)成。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度體系框架圖與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系框架圖分別如圖1、圖2所示。

圖1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系框架圖

圖2 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系框圖

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度的法定程序，不僅包括環(huán)評(píng)有關(guān)文件編制、技術(shù)評(píng)估、審批程序，還應(yīng)包括按照“三同時(shí)”制度的要求，落實(shí)環(huán)評(píng)文件和審批部門(mén)審批意見(jiàn)中提出的環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施及環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收程序，還須包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)程序。

規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，包括規(guī)劃環(huán)評(píng)文件編制、規(guī)劃環(huán)評(píng)文件審查和規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)3個(gè)法定程序。

我國(guó)尚未制定政策環(huán)評(píng)的法律法規(guī)，更未形成政策環(huán)評(píng)制度。但是，《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出“對(duì)環(huán)境有重大影響的決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證”的要求。為了推進(jìn)我國(guó)政策的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，需要在總結(jié)《中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》和五大區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)科研成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)科學(xué)研究，盡早出臺(tái)政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則或指南。

導(dǎo)則制修訂計(jì)劃編制

首先，廣泛收集資料。收集內(nèi)容包括國(guó)家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)家“十二五”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃、現(xiàn)行環(huán)評(píng)相關(guān)導(dǎo)則、正在制修訂的導(dǎo)則清單、國(guó)外環(huán)評(píng)相關(guān)導(dǎo)則情況、行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃、近幾年全國(guó)環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)和環(huán)保部項(xiàng)目審批數(shù)量、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)類(lèi)型情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄等。

其次，開(kāi)展調(diào)研。調(diào)研方式以咨詢和書(shū)面征求意見(jiàn)為主，并多次召開(kāi)會(huì)議征求行業(yè)和環(huán)評(píng)專家意見(jiàn)。書(shū)面征求意見(jiàn)共兩次，第一次主要針對(duì)現(xiàn)有導(dǎo)則體系、導(dǎo)則合理性及需求，征求了全國(guó)各省級(jí)評(píng)估中心、行業(yè)協(xié)會(huì)、大型企業(yè)集團(tuán)和部分評(píng)價(jià)單位等共59家單位的意見(jiàn)；第二次主要針對(duì)設(shè)計(jì)體系框架、導(dǎo)則發(fā)展計(jì)劃的研究成果，征求了全國(guó)各省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和評(píng)估機(jī)構(gòu)、主要行業(yè)主管部門(mén)、大型企業(yè)集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及全國(guó)192家甲級(jí)評(píng)價(jià)單位的需求和意見(jiàn)。

最后，歸納分析。運(yùn)用團(tuán)體列名法、魚(yú)骨圖法、四副眼鏡分析法對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、宏觀發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃進(jìn)行歸納分析，找出鼓勵(lì)類(lèi)或重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)；篩選行業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范、排放標(biāo)準(zhǔn)比較完備的行業(yè)類(lèi)型；通過(guò)對(duì)2005—2013年環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)的分析，對(duì)數(shù)量占優(yōu)和數(shù)量增長(zhǎng)的行業(yè)加以關(guān)注。用四副眼鏡分析法總結(jié)現(xiàn)行體系存在的問(wèn)題，管理部門(mén)、行業(yè)部門(mén)和環(huán)評(píng)單位對(duì)環(huán)評(píng)工作亟需制修訂的導(dǎo)則，以及前沿環(huán)評(píng)領(lǐng)域方向和需求。編制導(dǎo)則制修訂計(jì)劃時(shí)，以SMART原則考察導(dǎo)則制修訂的時(shí)間安排，即目標(biāo)清晰、目標(biāo)可量化、目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)、與環(huán)評(píng)工作相關(guān)、能在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成。

設(shè)計(jì)成果

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的分析評(píng)估，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，參照我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度體系與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系，一是設(shè)計(jì)了我國(guó)一段時(shí)期內(nèi)環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系的發(fā)展框架如圖3所示。二是針對(duì)需求分析，按照環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系的發(fā)展框架，編制了2014—2020年的各類(lèi)導(dǎo)則制修訂計(jì)劃（因篇幅有限，制修訂計(jì)劃未登）。三是提出了需要科研支撐的導(dǎo)則目錄。

框架設(shè)計(jì)中增加了政策環(huán)評(píng)、環(huán)境監(jiān)理、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)的導(dǎo)則規(guī)范系列；補(bǔ)充了環(huán)評(píng)工作亟需的源強(qiáng)、工程分析、土壤、振動(dòng)等導(dǎo)則；專項(xiàng)環(huán)評(píng)導(dǎo)則從目前僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)支撐，改為既指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，又指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)。

編制的導(dǎo)則制修訂計(jì)劃對(duì)亟需導(dǎo)則提出了立項(xiàng)時(shí)間表；對(duì)正在制修訂中的不合理導(dǎo)則提出了修改意見(jiàn)，如導(dǎo)則包含行業(yè)或產(chǎn)品過(guò)多、不易歸納等，并提出拆分建議；對(duì)由于缺少科研支撐難以開(kāi)展下去的導(dǎo)則，提出暫停建議，同時(shí)建議開(kāi)展相關(guān)科研支撐工作；對(duì)導(dǎo)則名稱脫離體系的，提出了更名建議。

此外，環(huán)評(píng)及相關(guān)導(dǎo)則體系框架和制修訂計(jì)劃將隨環(huán)保部職責(zé)變化做適時(shí)調(diào)整完善，持續(xù)改進(jìn)。

技術(shù)支撐與保障建議

在開(kāi)展環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系設(shè)計(jì)的同時(shí)，對(duì)于該導(dǎo)則體系在完善過(guò)程中的技術(shù)支撐與保障，建議從以下五個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)。

加強(qiáng)環(huán)評(píng)導(dǎo)則科研支持力度

推進(jìn)現(xiàn)有部分導(dǎo)則制訂或修訂的最大障礙是缺乏系統(tǒng)的理論和實(shí)踐研究，僅有的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)難以形成系統(tǒng)的理論方法來(lái)指導(dǎo)實(shí)際工作，急需科研支撐。因此，需要科技、規(guī)劃財(cái)務(wù)等部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)導(dǎo)則科學(xué)研究的支持力度，重點(diǎn)支持如戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指南、建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)、累積環(huán)境影響、人體健康環(huán)評(píng)等。

建立環(huán)評(píng)導(dǎo)則長(zhǎng)期完善機(jī)制

目前環(huán)評(píng)導(dǎo)則的制修訂管理隸屬于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理。但是環(huán)評(píng)導(dǎo)則不同于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)評(píng)導(dǎo)則的主要服務(wù)領(lǐng)域與國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)息息相關(guān)，環(huán)評(píng)的重點(diǎn)和方向是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展的。因此，環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系應(yīng)建立起長(zhǎng)期、持續(xù)的完善、更新與維護(hù)機(jī)制，建立導(dǎo)則動(dòng)態(tài)研究部門(mén)，及時(shí)做好和修正頂層設(shè)計(jì)，使得科技標(biāo)準(zhǔn)管理部門(mén)和環(huán)評(píng)管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)有機(jī)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的動(dòng)態(tài)管理常態(tài)化。

充分借鑒國(guó)際先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)

圖3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)及相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系構(gòu)成框架圖

目前，美國(guó)及相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際組織的環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系具有較強(qiáng)的科學(xué)性和實(shí)用性，并已經(jīng)涉及戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、人體健康、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、累積影響等宏觀、持久影響等層面，我國(guó)應(yīng)長(zhǎng)期研究并跟進(jìn)，及時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在導(dǎo)則制定和修訂中予以吸納。

加強(qiáng)與其他環(huán)境管理體系銜接

環(huán)評(píng)制度是環(huán)境保護(hù)大系統(tǒng)中的一個(gè)分支，如何與其他管理體系無(wú)縫對(duì)接、有機(jī)結(jié)合，是今后需要研究的課題。只有將各種環(huán)保制度銜接好，各項(xiàng)制度才可以充分發(fā)揮作用，如排污許可證制度、總量控制制度、清潔生產(chǎn)管理體系等。

擴(kuò)大宣傳培訓(xùn)范圍和影響力

按照本研究提出的環(huán)評(píng)導(dǎo)則制修訂工作計(jì)劃安排，環(huán)評(píng)導(dǎo)則的數(shù)量、門(mén)類(lèi)將有大幅度增加，因此，下一步需加強(qiáng)導(dǎo)則體系和導(dǎo)則制修訂的宣傳培訓(xùn)工作，使得環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系設(shè)計(jì)、導(dǎo)則制修訂工作與環(huán)評(píng)各級(jí)管理人員、相關(guān)從業(yè)人員的實(shí)際工作緊密結(jié)合起來(lái)，更好地指導(dǎo)環(huán)評(píng)工作有序、健康發(fā)展。

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X828

A

2095-6444(2014)06-0024-04

2014-10-13

梁鵬，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心黨委書(shū)記，副主任，高級(jí)工程師；戴文楠、劉敏，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心副研究員；楊常青，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心高級(jí)工程師；周炯、盧力，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，高級(jí)工程師；王海麗，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心。