預(yù)算制度變遷、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境與政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制
——基于商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開的案例研究

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預(yù)算制度變遷、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境與政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制
——基于商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開的案例研究

張 琦 張 娟 呂敏康

一、引 言

人類社會的任何改革都需要動力，這些動力會打破改革對象已有制度安排的均衡狀態(tài)，在市場中形成供需沖突，引致改革實(shí)施，并最終形成新的制度均衡（林毅夫，1996）。資本市場中企業(yè)會計標(biāo)準(zhǔn)的多次演化能夠充分再現(xiàn)上述改革的動力機(jī)制。我國過去20年的企業(yè)會計改革重復(fù)經(jīng)歷著“資本市場宏觀制度變遷”導(dǎo)致“企業(yè)財務(wù)信息供求沖突”再導(dǎo)致“企業(yè)會計標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化”這一循環(huán)進(jìn)程。隨著資本市場的逐步成熟與完善，市場參與者對會計信息的數(shù)量與質(zhì)量產(chǎn)生更高的要求。已有的會計標(biāo)準(zhǔn)體系作為規(guī)范信息供求舊的制度安排，難以滿足市場參與者日益提升的信息需求，導(dǎo)致新的制度安排出現(xiàn)。

與企業(yè)會計改革類似，政府會計改革也由宏觀層面的制度變遷提供動力。Zimmerman（1977）的研究表明，如果制度安排未發(fā)生變化，政治市場中的各種利益主體都缺乏動機(jī)自發(fā)地推動政府會計改革的實(shí)施。Evans and Patton （1983）進(jìn)一步闡述了制度安排、利益主體動機(jī)與政府會計改革之間的關(guān)系。他們認(rèn)為，城市的負(fù)債是否較高、是否加入過“市政財務(wù)官協(xié)會認(rèn)證方案”（CCP）、市政官員是否具有職業(yè)進(jìn)取心、政府治理結(jié)構(gòu)中是否實(shí)行議會經(jīng)理制，都將對利益主體的動機(jī)產(chǎn)生影響，并最終導(dǎo)致該城市實(shí)施或者放棄政府會計改革。Ingram（1984）則認(rèn)為不同州由于制度安排的差異（包括選民聯(lián)盟、政治任命權(quán)、媒體的力量、市政債券市場的利率決定因素等），在遵循公認(rèn)會計原則（GAAP）時，存在不同的實(shí)踐選擇。Lüder（1992）在上述研究的基礎(chǔ)上，更加直接地分析了制度安排與政府會計改革的關(guān)系，提出了的公共部門會計改革權(quán)變模型（Contingency Model）。Yamamoto（1997，2000）還區(qū)分了不同類型的政治系統(tǒng)變量與管理系統(tǒng)變量，并認(rèn)為，如果新的政府會計系統(tǒng)不能與現(xiàn)有的政治系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等制度安排相匹配，政府會計改革就難以滿足利益相關(guān)者的需求。近年來，我國學(xué)者也借助制度變遷理論，對政府會計改革的驅(qū)動機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)研究，支持了上述研究的結(jié)論（陳志斌，2009；路軍偉和殷紅，2012；成小云，2012；張琦和張娟，2012等）。

然而，宏觀制度的變遷具體通過何種機(jī)制作用于微觀層面的政府會計改革，仍是未解的“黑箱之謎”。本文將選擇國家商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開案例，剖析我國政府財務(wù)信息在供給方與需求方之間的傳導(dǎo)機(jī)制，并試圖解釋宏觀預(yù)算制度對微觀政府財務(wù)信息供求關(guān)系的影響機(jī)理。發(fā)現(xiàn)：（1）在政府預(yù)算公開已成為全社會共識，且信息技術(shù)已普遍應(yīng)用的前提下，我國公共領(lǐng)域的政府財務(wù)信息在網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下已初步呈現(xiàn)出類似資本市場的活躍供求關(guān)系；（2）媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介能夠有效地通過議程設(shè)置功能引導(dǎo)公眾的信息需求。但在我國現(xiàn)階段，由于專業(yè)知識的欠缺，信息中介引導(dǎo)信息需求的能力較弱，無法對政府會計制度安排的優(yōu)化提出要求。培育具備專業(yè)知識的信息中介對于優(yōu)化我國政府會計制度而言至關(guān)重要。

二、預(yù)算制度變遷對政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制的影響：研究問題的提出

（一）我國政府財務(wù)信息供求關(guān)系的演化：信息定制轉(zhuǎn)向信息市場。

我國預(yù)算體制改革經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。受預(yù)算制度變遷的影響，政府財務(wù)信息的供求關(guān)系與政府會計系統(tǒng)的設(shè)計目標(biāo)都發(fā)生了顯著性變化，詳見表1。

從表1看，近年來，隨著社會公眾的民主意識進(jìn)一步提升，社會公眾對政府財務(wù)信息的需求程度顯著提高。我國現(xiàn)階段的預(yù)算管理改革以“預(yù)（決）算信息公開”為關(guān)鍵詞，逐步提升社會公眾參與政府預(yù)算的程度，凸顯公眾對政府的社會問責(zé)機(jī)制。在微博、博客以及電子政務(wù)等信息媒介的支持下，社會公眾與政府之間形成了良好的信息互動關(guān)系，政府財務(wù)信息供求市場初步形成（Zhang and Chan，2013）。政府期望通過披露財務(wù)信息，提升執(zhí)政公信力，獲取信息供給收益。社會公眾通過獲取并分析財務(wù)信息，判斷政府公共政策的執(zhí)行效果，實(shí)現(xiàn)對政府的治理，獲取信息需求收益。社會公眾、立法機(jī)構(gòu)代表等信息需求者與政府及其部門等信息供應(yīng)者共同決定著財務(wù)信息的均衡狀態(tài)，并對政府財務(wù)信息的內(nèi)容、數(shù)量與披露方式等進(jìn)行博弈。我國公共領(lǐng)域的政府財務(wù)信息供求關(guān)系已實(shí)現(xiàn)信息定制向信息市場形成的轉(zhuǎn)化?；谏鲜龇治?，本文提出待檢驗(yàn)的問題1與問題2。

表1　預(yù)算改革對財務(wù)信息供求關(guān)系及會計系統(tǒng)的影響

問題1：在我國目前的制度環(huán)境下，公眾對政府財務(wù)信息具有較強(qiáng)的需求嗎？

問題2：公眾對政府財務(wù)信息的需求存在明確的指向性與專業(yè)性嗎（如主要關(guān)注政府資產(chǎn)、負(fù)債、成本或者預(yù)算收支等方面的信息）？

（二）政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵因素：信息技術(shù)與信息中介。

在公共領(lǐng)域中，政府財務(wù)信息供求機(jī)制并非基于類似資本市場的投融資動機(jī)，而是以利益相關(guān)者對政府的問責(zé)（Accountability）動機(jī)為基礎(chǔ)。利益相關(guān)者通過獲取并分析政府財務(wù)信息，了解公共政策的執(zhí)行過程與結(jié)果（Ingram and Copeland，1981），實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)。然而，西方學(xué)者對政治問責(zé)的研究往往基于選舉民主的前置假定，認(rèn)為離開選舉民主，任何關(guān)于政治問責(zé)的討論都是毫無意義的（Ma，2009）。按照這一邏輯，當(dāng)缺乏活躍的選舉市場時，政府財務(wù)信息供給者與需求者的供求行為就喪失了動機(jī)。其次，即使在西方選舉民主的制度環(huán)境下，社會公眾等政府利益相關(guān)者的信息需求仍舊較低，他們對政府會計數(shù)據(jù)的依賴程度，遠(yuǎn)不及資本市場中的投資者。公眾缺乏動機(jī)購買政府財務(wù)信息（Zimmerman，1977）。其中可能的解釋是，社會公眾投票的效用難以對象化于特定的個體（資本市場的投資者能夠獲得投資活動的收益）。再加之，社會公眾缺乏資本市場投資者所具備的專業(yè)知識，信息分析能力不強(qiáng)，分析成本較高，基于成本效益的權(quán)衡，社會公眾對政府財務(wù)信息表現(xiàn)出較弱的需求。

基于上述分析，政府財務(wù)信息供求關(guān)系的優(yōu)化必須依靠市場中某些關(guān)鍵因素的介入。信息技術(shù)是其中一個關(guān)鍵因素。政府財務(wù)官協(xié)會（GFOA，2010）近年來的多項研究表明，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用能夠有效降低政府財務(wù)信息市場的交易費(fèi)用。利用網(wǎng)絡(luò)披露政府財務(wù)信息的邊際成本較低，甚至不需要額外成本。網(wǎng)絡(luò)可以作為政府與公民之間信息交流的重要機(jī)制（Justice，Melitski and Smith，2006）。信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用能提升政府的響應(yīng)度并使單個公民問責(zé)政府成為可能，在降低公眾信息獲取成本的同時，也提高了公眾通過財務(wù)信息問責(zé)政府的效用。政府財務(wù)信息供給與公眾財務(wù)信息需求的良性互動有利于政府財務(wù)問責(zé)機(jī)制的履行，形成類似投票市場的“電子民主（E-democracy）”機(jī)制（Rodríguez，Caba and López，2007）。在這種特殊的民主機(jī)制下，政府通過網(wǎng)絡(luò)向社會公眾傳遞公共資金的分配與使用信息并提高財政透明度，公眾通過政府網(wǎng)站上的各種財務(wù)信息，參與政府預(yù)算的決策過程，并監(jiān)督執(zhí)行結(jié)果，實(shí)現(xiàn)對政府的財務(wù)問責(zé)。然而，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身無法解決，政府財務(wù)信息披露的充分性與非專業(yè)使用者在時間及專業(yè)局限性方面的矛盾（Justice，Melitski and Smith，2006）。因此，第二個關(guān)鍵因素“信息中介”的介入對于優(yōu)化政府財務(wù)信息供求機(jī)制就顯得尤為重要了。

信息中介的介入能夠幫助終端信息使用者篩選、分析復(fù)雜的財務(wù)信息，有效降低信息使用者的信息獲取與分析成本。Smulovitz and Peruzzotti（2000）在界定社會問責(zé)機(jī)制時，專門強(qiáng)調(diào)了媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介在公眾與政府的問責(zé)關(guān)系中發(fā)揮的重要作用。這種作用在傳播學(xué)中被稱為“議程設(shè)置功能”（Agenda-setting Function）。媒體與意見領(lǐng)袖通過新聞報道和信息傳達(dá)活動，以賦予各種“議題”不同程度顯著性的方式，影響著公眾對周圍世界的各種事件重要性的判斷（McCombs and Shaw，1972）。媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介幫助公眾篩選并分析相對重要的信息，節(jié)約公眾獲取與理解信息的成本，并通過追求“關(guān)注度”與“娛樂效應(yīng)”，使信息“可讀性”更強(qiáng)，提升了公眾閱讀信息的效用。在政府財務(wù)信息市場中，信息中介能夠起到對政府與公眾的雙向議程設(shè)置功能。政府將專業(yè)性強(qiáng)的財務(wù)信息對外發(fā)布，信息中介捕獲具有新聞效應(yīng)的信息，并進(jìn)行加工與分析，增強(qiáng)財務(wù)信息的可讀性，引導(dǎo)公眾了解政府的相關(guān)財務(wù)狀況與運(yùn)營業(yè)績。公眾閱讀媒體或意見領(lǐng)袖設(shè)置的“議題”后，通過網(wǎng)絡(luò)方式（如微博）發(fā)表意見與質(zhì)疑。媒體或意見領(lǐng)袖再次作為信息中介捕獲公眾的意見與質(zhì)疑，經(jīng)過加工后以特定的“議題”對外發(fā)布，引起相關(guān)橫向機(jī)構(gòu)（監(jiān)督或立法機(jī)構(gòu)）或者上級政府的關(guān)注，或直接對發(fā)布財務(wù)信息的政府施加輿論壓力，最終迫使其修正或優(yōu)化公共政策。當(dāng)信息中介的介入與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用相結(jié)合，公眾在網(wǎng)絡(luò)中的高參與度，以及信息在網(wǎng)絡(luò)中的高傳播速度將共同發(fā)揮作用，在公共領(lǐng)域形成類似資本市場中的財務(wù)信息供求市場，詳見圖1。基于此，本文提出待檢驗(yàn)的問題3與問題4。

問題3：在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，社會公眾在財務(wù)信息的獲取與分析方面是否受到媒體與專家等信息中介議程設(shè)置功能的影響？

問題4：媒體與專家能否有效發(fā)揮議程設(shè)置功能，引導(dǎo)社會公眾的信息需求，優(yōu)化政府的財務(wù)信息供給？

圖1：網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府財務(wù)信息供求機(jī)制

三、商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開案例研究

（一）案例選擇與研究設(shè)計。

1．案例選擇。

2．研究設(shè)計。

我國的互聯(lián)網(wǎng)普及程度在近年來得到了顯著提升。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2012年1月發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2011年12月底，中國網(wǎng)民規(guī)模突破5億，達(dá)到5.13億，其中48.7%的網(wǎng)民成為微博用戶?；ヂ?lián)網(wǎng)與微博已逐步替代傳統(tǒng)渠道成為網(wǎng)民們獲取信息的重要渠道。在本文研究的政府財務(wù)信息公開案例中，政府部門依靠官方網(wǎng)站公開財務(wù)信息，公眾通過網(wǎng)絡(luò)對政府公開的財務(wù)信息發(fā)表意見，整個政府財務(wù)信息市場都以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)構(gòu)建。因此，本文依托網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)開展案例研究。研究變量及其數(shù)據(jù)來源見表2。

表2　研究變量與數(shù)據(jù)來源

（二）案例描述。

2011年7月14日20點(diǎn)41分，商務(wù)部在其官方網(wǎng)站上主動公開了2010年“三公經(jīng)費(fèi)”財政撥款支出情況，以及2011年“三公經(jīng)費(fèi)”財政撥款預(yù)算情況。2011年7月15日開始，新浪網(wǎng)、和訊網(wǎng)、網(wǎng)易、鳳凰網(wǎng)與新華網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)媒體開始轉(zhuǎn)載商務(wù)部公開的“三公經(jīng)費(fèi)”信息，并對商務(wù)部的出國（境）費(fèi)、公車購置及運(yùn)行費(fèi)，以及公務(wù)接待費(fèi)提出質(zhì)疑，特別對商務(wù)部出國（境）費(fèi)占“三公經(jīng)費(fèi)”總額的94%表示不滿。媒體的報道引起了網(wǎng)民對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”披露的大討論。7月15日，商務(wù)部舉行例行的新聞發(fā)布會，新聞發(fā)言人姚堅就此作出回應(yīng)，稱出國費(fèi)用偏高與商務(wù)部的工作性質(zhì)有關(guān)，也與我國在國際格局中不斷演變的地位有關(guān)。“出國經(jīng)費(fèi)與國家地位有關(guān)”成為網(wǎng)民熱議的熱門話題，同時，網(wǎng)絡(luò)媒體繼續(xù)跟進(jìn)討論商務(wù)部新聞發(fā)言人的回應(yīng)。商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開事件在網(wǎng)絡(luò)中持續(xù)發(fā)酵。2011年8月5日，在媒體與網(wǎng)民的強(qiáng)烈關(guān)注下，國家審計署介入商務(wù)部出國（境）費(fèi)較高的調(diào)查。商務(wù)部承認(rèn)其因超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)及替他人“埋單”等原因?qū)е?010年出國經(jīng)費(fèi)超支10%。在審計署提出整改意見后，商務(wù)部在針對壓縮出國經(jīng)費(fèi)的通知中明確要求，各部屬單位合理確定出訪國別及線路，選擇優(yōu)惠機(jī)票和酒店，嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)，壓縮國際旅費(fèi)和住宿費(fèi)等。

（三）數(shù)據(jù)分析與討論。

1．政府財務(wù)信息的傳導(dǎo)機(jī)制：媒體、意見領(lǐng)袖與公眾之間的關(guān)系。

本部分需要首先驗(yàn)證的問題是政府財務(wù)信息市場中的傳導(dǎo)機(jī)制，即政府財務(wù)信息如何在政府部門、媒體、意見領(lǐng)袖與公眾之間進(jìn)行傳遞。按照案例發(fā)生的時間安排，2011年7月14日20點(diǎn)41分商務(wù)部開始公開“三公經(jīng)費(fèi)”信息。選擇2011年7月14日至2011年7月24日共11天作為研究窗口。媒體關(guān)注度與公眾關(guān)注度如表3所示。

表3　媒體、公眾與意見領(lǐng)袖的關(guān)注程度

圖2：媒體（合計數(shù)）與公眾關(guān)注度

圖3：意見領(lǐng)袖（新浪微博數(shù)據(jù)）與公眾關(guān)注度（新浪微博數(shù)據(jù)）

根據(jù)表3數(shù)據(jù)，作出圖2與圖3，分別研究媒體關(guān)注度對公眾的影響，以及意見領(lǐng)袖關(guān)注度對公眾的影響。

根據(jù)上述圖表與案例中事件發(fā)展的情況，得到以下初步結(jié)論：

第一，就商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”披露事件而言，媒體與公眾的關(guān)注程度之間呈現(xiàn)出較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，且媒體關(guān)注度影響著普通社會公眾的關(guān)注度。在表3中，商務(wù)部披露“三公經(jīng)費(fèi)”的當(dāng)天，媒體已經(jīng)出現(xiàn)了61條相關(guān)新聞，但三大微博平臺中僅6條微博關(guān)注該事件。隨后的10天中，公眾關(guān)注度隨著新聞媒體對該事件關(guān)注度的增加不斷提升。媒體關(guān)注度在第2天達(dá)到峰值，而公眾關(guān)注度則在第3天達(dá)到峰值。媒體關(guān)注度在第6天減少至0，而公眾關(guān)注度則一直持續(xù)至第11天。從圖2中媒體關(guān)注度與公眾關(guān)注度的曲線對比，我們發(fā)現(xiàn)，公眾對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”披露的關(guān)注度滯后于媒體。

此外，在表3中，按照公眾簡單轉(zhuǎn)引信息中介觀點(diǎn)（包括媒體新聞與意見領(lǐng)袖觀點(diǎn)）或發(fā)表新觀點(diǎn)，將新浪微博中的數(shù)據(jù)分為了“簡單關(guān)注”與“深度關(guān)注”兩類。我們發(fā)現(xiàn)，在商務(wù)部公布“三公經(jīng)費(fèi)”信息后的前3天，新浪微博中的“簡單關(guān)注”微博數(shù)量持續(xù)大于“深度關(guān)注”微博數(shù)量（第三天為“簡單關(guān)注”與“深度關(guān)注”微博數(shù)量對比的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，該天也是公眾關(guān)注度的峰值）。但從第4天起，“深度關(guān)注”的微博數(shù)量開始大于“簡單關(guān)注”的微博數(shù)量。且從第8天起，“簡單關(guān)注”的微博數(shù)量減少至0，而“深度關(guān)注”的微博則一直持續(xù)至第11天。這一數(shù)據(jù)說明，當(dāng)公眾關(guān)注達(dá)到峰值前，公眾對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”信息的關(guān)注主要以引用媒體報道為主，而達(dá)到峰值后，公眾對該事件的觀點(diǎn)逐步形成，公眾關(guān)注度以評價與分析為主。

結(jié)合圖2的曲線（公眾關(guān)注度滯后于媒體關(guān)注度），我們推測，公眾對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”關(guān)注受到媒體的影響。在政府財務(wù)信息市場中，政府向公眾的信息傳遞呈現(xiàn)出以下路徑：第一步，政府（商務(wù)部）公開財務(wù)信息；第二步，媒體報道或評價政府財務(wù)信息（商務(wù)部的“三公經(jīng)費(fèi)”信息）；第三步，其他媒體轉(zhuǎn)載；第四步，公眾轉(zhuǎn)引媒體報道，并逐漸形成自己的觀點(diǎn)，獨(dú)立評價政府財務(wù)信息?？梢?，媒體的“議程設(shè)置”功能在商務(wù)部財務(wù)信息公開案例中得以證實(shí)。

第二，就商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”披露案例而言，意見領(lǐng)袖的關(guān)注度與公眾關(guān)注度之間也呈現(xiàn)出較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，且意見領(lǐng)袖關(guān)注度影響著普通公眾的關(guān)注度。意見領(lǐng)袖關(guān)注度在第2天達(dá)到峰值，而公眾關(guān)注度則在第3天達(dá)到峰值。意見領(lǐng)袖關(guān)注度在第8天起減少至1，第10天起減少至0，而公眾關(guān)注度則一直持續(xù)至第11天。從圖3中意見領(lǐng)袖關(guān)注度與公眾關(guān)注度的曲線對比，我們發(fā)現(xiàn)，公眾對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”披露的關(guān)注度滯后于意見領(lǐng)袖。此外，通過對新浪微博的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)：（1）絕大部分認(rèn)證用戶的微博都屬于“深度關(guān)注”范疇；（2）屬于“簡單關(guān)注”的微博中，一部分微博直接轉(zhuǎn)引了媒體報道，而剩余的“簡單關(guān)注”微博則引用認(rèn)證用戶發(fā)表的“深度關(guān)注”微博。綜合上述分析，推測意見領(lǐng)袖（認(rèn)證用戶）的意見的確影響著普通公眾的關(guān)注度。意見領(lǐng)袖作為信息中介，也發(fā)揮著“議程設(shè)置”功能。

第三，媒體、意見領(lǐng)袖與公眾對政府財務(wù)信息的關(guān)注，最終導(dǎo)致政府的回應(yīng)，或引發(fā)其他橫向機(jī)構(gòu)的介入。在商務(wù)部公開“三公經(jīng)費(fèi)”案例中，商務(wù)部在2011年7月15日曾對媒體與公眾質(zhì)疑的“出國經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行了回應(yīng)與說明。但該回應(yīng)引發(fā)了媒體與公眾更大程度的質(zhì)疑，媒體與公眾對該事件的關(guān)注度分別在7月15日與7月16日達(dá)到了峰值，且公眾的關(guān)注度一直持續(xù)了11天。8月5日，國家審計署介入商務(wù)部出國（境）費(fèi)較高的調(diào)查。商務(wù)部被迫承認(rèn)其因超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)及替他人“埋單”等原因?qū)е?010年出國經(jīng)費(fèi)超支10%。

綜合上述三點(diǎn)結(jié)論，認(rèn)為，就商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開案例而言，我國基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的政府財務(wù)信息供求市場已基本形成。在政府部門公開財務(wù)信息后，這些信息將會首先被媒體或者意見領(lǐng)袖等信息中介捕獲、分析并傳播。信息中介將加工后的信息低成本地傳遞至社會公眾，并引發(fā)公眾討論。公眾的討論被信息中介放大，對政府部門形成強(qiáng)大的輿論壓力，最終導(dǎo)致政府部門的回應(yīng)或者引起其他橫向機(jī)構(gòu)介入。上文提出的問題1與問題3得以證實(shí)。

2．政府財務(wù)信息的內(nèi)容：公眾關(guān)注對象。

在明確政府財務(wù)信息市場的信息傳導(dǎo)機(jī)制后，需要繼續(xù)驗(yàn)證，信息中介能否通過影響社會公眾的信息需求，從而有效引導(dǎo)政府的財務(wù)信息供給，最終優(yōu)化政府會計制度安排。為了驗(yàn)證該問題，分析了新浪微博平臺中用戶對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”信息發(fā)布的微博留言，對新浪微博用戶最關(guān)心的內(nèi)容進(jìn)行了排序，詳見表4。

表4　新浪微博用戶對商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”信息的關(guān)注內(nèi)容

從表4中，發(fā)現(xiàn)，盡管在我國目前的政府財務(wù)信息市場中，信息中介（媒體與意見領(lǐng)袖）已經(jīng)在信息傳導(dǎo)過程中發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用，但公眾對政府財務(wù)信息的關(guān)注點(diǎn)仍舊缺乏信息中介專業(yè)的引導(dǎo)。公眾關(guān)注的內(nèi)容與政府資產(chǎn)、負(fù)債、成本或者預(yù)算收支等方面的信息缺乏關(guān)聯(lián)。

在新浪微博用戶留言中并未發(fā)現(xiàn)針對“三公經(jīng)費(fèi)”核算與披露過程的評價或意見。所有留言都未涉及到商務(wù)部的“三公經(jīng)費(fèi)”數(shù)據(jù)本身。進(jìn)一步分析了媒體的新聞報道與意見領(lǐng)袖的發(fā)言，它們涉及的內(nèi)容一部分援引商務(wù)部官方網(wǎng)站上的原始數(shù)據(jù)，另一部分內(nèi)容基本與表4中的關(guān)注內(nèi)容相吻合。在此案例中，媒體與意見領(lǐng)袖顯示出強(qiáng)大的“議程設(shè)置”功能。但表4的數(shù)據(jù)表明，僅就商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開案例而言，我國的政府財務(wù)信息供求機(jī)制仍不夠完善。盡管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)為政府財務(wù)信息市場搭建了一個基于互聯(lián)網(wǎng)的信息平臺，且媒體與網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖也介入了政府財務(wù)信息市場中的信息供求過程，但信息中介與信息的終端外部需求者（普通的社會公眾）仍無法正確地引導(dǎo)市場中的政府財務(wù)信息供給，難以通過政府財務(wù)信息市場的供求機(jī)制實(shí)現(xiàn)上文所述的政府會計制度安排優(yōu)化的預(yù)期。猜測，這可能是因?yàn)槲覈F(xiàn)階段媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介缺乏完備的專業(yè)知識背景，無法有效地對終端信息需求者實(shí)施正確的信息引導(dǎo)。

結(jié)合上文提出的問題2，認(rèn)為，在我國目前階段，即使媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介介入政府財務(wù)信息的傳導(dǎo)機(jī)制，社會公眾對政府財務(wù)信息的需求仍缺乏專業(yè)的指向性，無法有效地引導(dǎo)政府財務(wù)信息的供給。

3．信息中介的背景：媒體與意見領(lǐng)袖的專業(yè)程度。

信息中介在政府財務(wù)信息市場中發(fā)揮著重要的信息供求引導(dǎo)作用。信息中介是否具備專業(yè)的財務(wù)知識背景，成為其能否實(shí)現(xiàn)信息供求引導(dǎo)功能的前提。為了進(jìn)一步驗(yàn)證本案例中信息中介的專業(yè)背景，列出了同行新聞轉(zhuǎn)載率前10的媒體，以及微博轉(zhuǎn)載率前10的新浪認(rèn)證用戶。詳見表5。

表5　前10大轉(zhuǎn)載率的媒體與意見領(lǐng)袖

從表5的數(shù)據(jù)來看，發(fā)現(xiàn)，同行新聞轉(zhuǎn)載率前10位的專業(yè)媒體幾乎全是綜合性的新聞門戶網(wǎng)站。即使是設(shè)有財經(jīng)頻道的網(wǎng)站，如新浪財經(jīng)或鳳凰財經(jīng)等，報道本案例的新聞仍舊由綜合新聞版塊發(fā)布，而非由專業(yè)的財經(jīng)頻道發(fā)布。微博轉(zhuǎn)載率前10的意見領(lǐng)袖中，大部分仍是媒體的官方微博，如新浪財經(jīng)與財經(jīng)網(wǎng)等。以個人微博形式出現(xiàn)的意見領(lǐng)袖僅“鄭克強(qiáng)”、“胡錫進(jìn)”、“舟亦洲”與“袁岳”等4位。從這4位個人意見領(lǐng)袖的微博認(rèn)證資料，我們發(fā)現(xiàn)，“鄭克強(qiáng)”為管理科學(xué)與工程教授，“胡錫進(jìn)”為《環(huán)球時報》總編輯，“舟亦洲”為財經(jīng)評論員，“袁岳”為零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)董事長（該公司是專業(yè)的指標(biāo)數(shù)據(jù)與政策咨詢公司）。這4位個人意見領(lǐng)袖的專業(yè)背景都與廣義的經(jīng)濟(jì)與管理有聯(lián)系，其中“袁岳”甚至是專業(yè)指標(biāo)分析公司的管理者，他們對政府財務(wù)信息具備一定的識別與分析能力。但也必須指出，政府財務(wù)信息不是一般意義上的經(jīng)濟(jì)與管理信息，它是經(jīng)過憑證、賬簿層層加工、整理與匯總而形成的報表數(shù)據(jù)。上述個人意見領(lǐng)袖無一人具備專業(yè)的會計學(xué)背景，很難就政府財務(wù)信息的細(xì)節(jié)內(nèi)容、質(zhì)量等發(fā)表專業(yè)意見。由此可見，無論是新聞轉(zhuǎn)載率前列的媒體，還是微博轉(zhuǎn)載率前列的意見領(lǐng)袖，都難以從政府財務(wù)信息的產(chǎn)生過程、信息的內(nèi)容與質(zhì)量等方面進(jìn)行分析或提出質(zhì)疑，無法有效地幫助普通社會公眾閱讀、分析政府財務(wù)信息。就本案例而言，我國現(xiàn)階段信息中介的信息需求引導(dǎo)能力較弱，難以實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化政府財務(wù)信息市場供求機(jī)制的功能，更無法對政府的會計制度安排實(shí)施正向且有效影響?；谏鲜龇治霾⒔Y(jié)合問題4，本文認(rèn)為，在我國現(xiàn)階段，信息中介（媒體與意見領(lǐng)袖）缺乏會計學(xué)、財政學(xué)等用于分析政府財務(wù)信息的專業(yè)知識與教育背景，可能是導(dǎo)致其無法有效發(fā)揮議程設(shè)置功能的主要原因。

四、本文的研究結(jié)論與局限

（一）研究結(jié)論。

本文通過理論研究與國家商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開的案例研究，得到以下主要結(jié)論：

第一，我國預(yù)算制度變遷影響了政府財務(wù)信息的供求關(guān)系與傳導(dǎo)機(jī)制。政府會計信息的供求關(guān)系由為特定信息需求者定制信息，逐步轉(zhuǎn)化為由信息市場決定信息的供應(yīng)水平與質(zhì)量。在我國預(yù)算改革前兩個的階段，政府財務(wù)信息被視為國家秘密。隨著政府問責(zé)由強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的官僚問責(zé)，轉(zhuǎn)為兼顧政府外部立法機(jī)構(gòu)的橫向問責(zé)，政府財政部門也由最初僅按照上級政府的需求定制財務(wù)信息，轉(zhuǎn)向兼顧立法機(jī)構(gòu)的要求定制財務(wù)信息。在預(yù)算改革的第三階段，社會問責(zé)的需求提升，政府財務(wù)信息公開逐步成為全社會的共識。社會公眾成為了政府財務(wù)信息的需求者之一，政府財務(wù)信息市場初步形成。政府財務(wù)信息市場的供求關(guān)系成為決定政府會計制度安排的重要因素。

第二，政府財務(wù)信息市場能夠通過供求機(jī)制的調(diào)節(jié)，決定政府財務(wù)信息供給的數(shù)量、質(zhì)量與內(nèi)容，從而影響政府的會計制度安排。信息技術(shù)的發(fā)展與信息中介的介入能夠通過降低市場參與者的信息供求成本，提高信息供求收益，優(yōu)化需求并引導(dǎo)供給，從而提升政府財務(wù)信息市場對信息供求的調(diào)節(jié)能力。我們通過商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開的案例研究發(fā)現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介的確能夠引導(dǎo)普通社會公眾的信息需求，幫助公眾分析、解釋政府公開的財務(wù)信息；社會公眾也樂于獲取經(jīng)過信息中介加工后的新聞報道或者微博留言，以便節(jié)約直接分析政府財務(wù)信息的成本。此外，社會公眾、信息中介與政府部門形成的政府財務(wù)信息市場已初步發(fā)揮出影響信息供給的調(diào)節(jié)功能。在政府財務(wù)信息市場的干預(yù)下，國家審計署最終介入商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開案例，商務(wù)部最終承認(rèn)出國經(jīng)費(fèi)過高，并決定采取措施節(jié)約相關(guān)經(jīng)費(fèi)。

第三，在我國現(xiàn)階段的政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制中，信息中介通過議程設(shè)置功能發(fā)揮的作用仍然有限，難以就政府財務(wù)信息披露中深層次、專業(yè)性的問題發(fā)表意見并設(shè)置議程，無法有效地引導(dǎo)社會公眾的信息需求，尚無能力對政府財務(wù)信息的供給提出具體要求。通過案例研究，發(fā)現(xiàn)，我國的政府財務(wù)信息市場仍處于發(fā)展初期，信息供求機(jī)制的調(diào)節(jié)功能尚未完全顯現(xiàn)。盡管近年來，我國公共領(lǐng)域的宏觀制度環(huán)境得到了較大程度的優(yōu)化，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及程度迅速提高，政府“三公經(jīng)費(fèi)”等財務(wù)信息的公開也成為全社會的共識，但由于專業(yè)知識的缺乏，媒體與意見領(lǐng)袖等信息中介難以有效地引導(dǎo)普通社會公眾的信息需求，更難以通過供求機(jī)制的調(diào)整，對我國現(xiàn)有的政府會計制度安排實(shí)施正向的影響。認(rèn)為，政府財務(wù)信息公開將是我國未來政府會計改革的重要驅(qū)動因素，但如何通過發(fā)揮政府財務(wù)信息市場的供求調(diào)節(jié)功能，值得深入研究與思考。此外，培育專業(yè)的財經(jīng)媒體，鼓勵更多具有會計、財務(wù)知識背景的專業(yè)人士對政府公開的財務(wù)信息進(jìn)行評論與分析，將有可能提升我國政府財務(wù)信息市場的供求調(diào)節(jié)功能。

（二）研究局限與未來研究的方向。

本文受研究范式與研究樣本的限制，存在以下局限：（1）在政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制的分析方面，缺乏大樣本數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，僅通過商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開的單一案例進(jìn)行研究，研究結(jié)論可能存在一定的偏差；（2）本文以互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)作為研究基礎(chǔ)，但微博數(shù)據(jù)能否視為普通社會公眾關(guān)注的最優(yōu)代理變量尚待證實(shí)。對于那些未使用微博平臺，但同樣在網(wǎng)絡(luò)中關(guān)注政府財務(wù)信息的社會公眾而言，無法納入本文案例研究的范圍。這將可能影響本文研究結(jié)論的可靠性；（3）本文案例研究中絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)為手工收集。手工收集數(shù)據(jù)導(dǎo)致的數(shù)據(jù)缺失等問題，同樣可能對研究結(jié)論造成影響。針對上述研究局限，我們未來將通過分析我國政府預(yù)（決）算信息公開以來的所有樣本，通過大樣本實(shí)證研究的方式，更加精確地檢驗(yàn)我國政府財務(wù)信息市場中的供求機(jī)制。

（《會計研究》2013年第12期 略有刪節(jié)）

本部分研究的問題包括：在我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到廣泛運(yùn)用的環(huán)境下，政府財務(wù)信息市場中的外部信息需求者（社會公眾）對供給者（政府）披露的財務(wù)信息是否具有強(qiáng)烈的需求；社會公眾的信息需求是否受到信息中介（如媒體與網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖等）“議程設(shè)置”功能的影響；政府外部的信息需求者（包括社會公眾與信息中介）對政府財務(wù)信息存在哪些需求等。為了驗(yàn)證上述問題，本文確定了案例選擇的標(biāo)準(zhǔn)：一是政府在其官方網(wǎng)站上公開披露其預(yù)（決）算與“三公經(jīng)費(fèi)”等財務(wù)信息；二是披露財務(wù)信息的政府部門應(yīng)該是社會關(guān)注度較高的機(jī)構(gòu)，如中央部委；三是政府利益相關(guān)者對政府公開的財務(wù)信息產(chǎn)生質(zhì)疑，并展開討論，甚至有可能導(dǎo)致其他橫向機(jī)構(gòu)介入該質(zhì)疑的調(diào)查；四是政府部門對利益相關(guān)者的質(zhì)疑進(jìn)行了回應(yīng)。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，本文對2009年（我國政府網(wǎng)上公開財務(wù)信息的元年）至2012年中央部委網(wǎng)上公開財務(wù)信息并引起媒體與公眾討論的事件進(jìn)行篩選，最終確定將國家商務(wù)部2011年在其官方網(wǎng)站上公開 “三公經(jīng)費(fèi)”財政撥款支出情況作為本文案例研究的對象。