環(huán)境法制建設(shè)的里程碑

本刊記者

4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過了《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案。新修訂的《環(huán)保法》貫徹中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，最大限度地凝聚和吸納了各方面共識(shí)，在環(huán)境管理的基本理念、監(jiān)管制度、法律責(zé)任等方面均取得了新的突破，體現(xiàn)了今后一段時(shí)期環(huán)保工作的實(shí)際需要，被譽(yù)為現(xiàn)階段最有力度的《環(huán)保法》。

修訂過程：四年磨一劍

◎ 記 者：請(qǐng)您簡(jiǎn)單介紹一下此次《環(huán)保法》修訂的背景？

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人：我國(guó)當(dāng)代環(huán)境保護(hù)立法的起步與黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的推動(dòng)密不可分。1978年12月13日，鄧小平同志在十一屆三中全會(huì)所作的重要講話中明確指出：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如……環(huán)境保護(hù)法，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！?/p>

鄧小平同志的要求，直接推進(jìn)了環(huán)境立法工作，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室隨即開展了起草工作。國(guó)務(wù)院于1979年9月11日向第五屆全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議《環(huán)境保護(hù)法試行草案》。關(guān)于草案的說明指出：立法思路是將《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，主要規(guī)定國(guó)家環(huán)保方面的基本方針和基本政策；而具體的規(guī)定，則在大氣保護(hù)法、水質(zhì)保護(hù)法等具體法規(guī)和實(shí)施細(xì)則解決。全國(guó)人大常委會(huì)于1979年9月13日原則通過，當(dāng)日公布試行。

該法的頒布，極大地帶動(dòng)了中國(guó)的環(huán)保領(lǐng)域各專項(xiàng)法律的立法進(jìn)程。1989年，該法首次修改。25年過去了，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，它已顯現(xiàn)出諸多不適應(yīng)，其修改先后被列入十一屆、十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。

2011年初，全國(guó)人大環(huán)資委正式委托環(huán)保部研究修改；環(huán)保部于2011年7月向環(huán)資委提交了修改草案的建議稿。2012年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)環(huán)資委提交的《環(huán)境保護(hù)法》部分條文的修正案草案進(jìn)行了一審。此后，人大法工委根據(jù)常委委員的意見和社會(huì)各界的呼聲，對(duì)草案反復(fù)修改，于2013年6月、10月分別提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了二審和三審，并于二審后將“部分條文修正”調(diào)整為“全面修訂”。

今年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案進(jìn)行四審，并于4月24日高票表決通過。同日，習(xí)近平主席簽署第九號(hào)主席令正式公布，自2015年1月1日起施行。

新法亮點(diǎn)：八項(xiàng)重大突破

◎ 記 者：新《環(huán)保法》在定位、理念、制度、保障措施等方面都有哪些重大突破和創(chuàng)新？

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人：主要有八個(gè)方面：

合理定位。通過修訂《環(huán)保法》，立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確該法在環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律地位，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地設(shè)計(jì)其基本內(nèi)容，主要規(guī)定環(huán)境領(lǐng)域的基本原則、基本制度等綜合性的措施，同時(shí)規(guī)定若干通用法律規(guī)則。這樣使該法與水、大氣、土壤等專項(xiàng)環(huán)保法律既各有側(cè)重，又互相銜接，共同為解決中國(guó)的環(huán)境問題提供法律保障。

創(chuàng)新環(huán)保理念。新法將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的，將保護(hù)環(huán)境作為國(guó)家的基本國(guó)策，提出了促進(jìn)人與自然和諧的理念，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、公眾參與的基本原則；并科學(xué)調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系作出全新表述，明確要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

明確政府責(zé)任。新《環(huán)保法》不僅在總則部分突出地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并增加對(duì)政府實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，要求各級(jí)地方政府制訂限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，同時(shí)授權(quán)環(huán)保部門對(duì)未達(dá)標(biāo)地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批。還要求考核結(jié)果向社會(huì)公開，政府應(yīng)每年向本級(jí)人大報(bào)告環(huán)保目標(biāo)完成情況，接受人大監(jiān)督。

完善監(jiān)管制度。新《環(huán)保法》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，要求制定經(jīng)濟(jì)政策充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，建立跨區(qū)聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，實(shí)行總量控制和排污許可管理制度，建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

社會(huì)多元參與。新《環(huán)保法》不僅明確了政府的環(huán)境責(zé)任，同時(shí)還提出了公眾參與的基本原則。它新增專章規(guī)定信息公開和公眾參與，賦予公民的環(huán)境信息等知情權(quán)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等參與權(quán)和舉報(bào)違法等監(jiān)督權(quán)。鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、環(huán)保志愿者組織、新聞媒體參與環(huán)境監(jiān)督，并明確了可以提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織范圍。還明確規(guī)定了財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)，公安機(jī)關(guān)、人民法院等司法機(jī)關(guān)，以及各級(jí)人大、干部任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督職責(zé)。

強(qiáng)化行政執(zhí)法。首次在國(guó)家環(huán)保法律中明確了“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的法律地位，并賦予其環(huán)境行政執(zhí)法職能；針對(duì)基層環(huán)保力量薄弱的現(xiàn)狀，專門規(guī)定“鄉(xiāng)級(jí)人民政府”應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)保公共服務(wù)水平；首次明確授權(quán)上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)政府及其有關(guān)部門環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督。這是環(huán)保部門大力推進(jìn)的“環(huán)境監(jiān)察機(jī)制”首次入法，將對(duì)推動(dòng)地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

完善經(jīng)濟(jì)政策。特別注重運(yùn)用市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)政策，明確提出了財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)保稅、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、重污染企業(yè)退出激勵(lì)機(jī)制，以及作為綠色信貸基礎(chǔ)的企業(yè)環(huán)境守法信息記錄制度。

加大處罰力度。新《環(huán)保法》在責(zé)任追究方面規(guī)定了一系列強(qiáng)有力的措施。一方面授予各級(jí)政府、環(huán)保部門新的監(jiān)管權(quán)力，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，環(huán)保部門可以對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的設(shè)施設(shè)備查封扣押，對(duì)超標(biāo)超總量的排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治。針對(duì)違法成本低的問題，設(shè)計(jì)了罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則；針對(duì)未批先建又拒不改正、通過暗管排污逃避監(jiān)管等違法企業(yè)責(zé)任人，移送公安機(jī)關(guān)予以拘留，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。另一方面，規(guī)定了對(duì)環(huán)保部門自身的嚴(yán)厲行政問責(zé)措施。違規(guī)審批、包庇違法、發(fā)現(xiàn)或接到舉報(bào)違法未及時(shí)查處、違法查封扣押，篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、未依法公開政府環(huán)境信息的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、降級(jí)、撤職、開除等處分。

總體來看，新修訂的《環(huán)保法》，具有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是對(duì)現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性。目前環(huán)保領(lǐng)域行政執(zhí)法不到位、政府責(zé)任不落實(shí)、企業(yè)違法成本低等問題十分突出。新修訂的《環(huán)保法》針對(duì)這些問題，規(guī)定了許多措施，表現(xiàn)出很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。二是對(duì)未來的前瞻性。新法基于我國(guó)目前面臨的嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)，根據(jù)十八大提出的長(zhǎng)遠(yuǎn)奮斗目標(biāo)，特別是三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的部署對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的新要求，提出了許多新的理念和指導(dǎo)原則，規(guī)定了許多新的制度和管理措施，具有很強(qiáng)的前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)性。三是權(quán)利義務(wù)的均衡性。新法一方面規(guī)定了各方主體的基本職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，另一方面也規(guī)定了相應(yīng)的保障、制約和處罰措施，充分體現(xiàn)了公正性、均衡性。

◎ 記 者：下一步，根據(jù)新《環(huán)保法》的要求和執(zhí)行工作的實(shí)際需要，環(huán)保部將開展哪些工作以確保新法貫徹落實(shí)？

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人：我部將根據(jù)立法機(jī)關(guān)的要求和總體部署，組織開展對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善工作。一是在制（修）訂大氣、水、土壤等專項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)過程中，充分發(fā)揮新《環(huán)保法》的龍頭作用，全面落實(shí)其理念和精神。二是通過制定專項(xiàng)法律法規(guī)，增加完善新《環(huán)保法》中未能充分體現(xiàn)的內(nèi)容。三是及時(shí)總結(jié)新《環(huán)保法》實(shí)施過程中的突出問題，廣泛聽取各方意見，組織制定相關(guān)執(zhí)法解釋、指導(dǎo)意見等配套規(guī)定。

為保障新《環(huán)保法》順利實(shí)施，我部還將做好五方面工作：加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法能力；研究制定按日計(jì)罰、查封扣押等新措施的執(zhí)法規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政；配合組織人事部門制定完善環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的具體規(guī)定，將政府責(zé)任落到實(shí)處；加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等司法部門的溝通和交流，做好公益訴訟、行政拘留、環(huán)境刑事案件辦理等工作的協(xié)調(diào)和銜接工作；配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好行政追責(zé)的有關(guān)工作，明確環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任范圍和形式，確保環(huán)保工作正常有效開展。endprint