“國家秘密”的秘密

孔令鈺

土壤污染數(shù)據(jù)、高考試卷、計生部門統(tǒng)計的引產(chǎn)數(shù)……這些乍看毫不相干的名詞，都有一個共同屬性國家秘密。

新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》將于3月1日起施行，取代1990年版的《保密法實施辦法》。該條例對2010年施行的新保密法做出補充解釋，再次引發(fā)媒體對“國家秘密”的熱議。

從公開媒體報道可整理出，計時停車位規(guī)劃案、因災死亡人數(shù)、財政預算等這些與普通人密切相關的信息，都曾是不予公開的國家“秘密”。還有些曾經(jīng)的“秘密”則讓人費解，比如早已被新華社全文刊發(fā)過的中央一號文件，甚至刑事案件中作為證據(jù)的死人頭骨。

這些“秘密”背后是一個繁雜的“國家秘密”生產(chǎn)機制。

先給“國家秘密”下個定義。根據(jù)2010年施行的《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）第二條：國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。

在接下來的七項具體范圍劃定中，“國家秘密”被分為，如國家事務重大決策中的秘密事項；國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；科學技術中的秘密事項……

不過北京大學法學院教授王錫鋅曾對“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”提出質(zhì)疑：“畢竟政府的工作主要圍繞‘國民經(jīng)濟和社會發(fā)展而展開，若將這一領域內(nèi)的事項輕易歸為國家秘密，那么政府信息公開的空間還有多大？”

法學學者通常從比較法學的角度出發(fā)，認為美國法律對“國家秘密”的定義描述更細致，如具體指向“外國政府信息”， “與大規(guī)模殺傷性武器相關的信息”等。

那么在中國，一項事務從變成國家秘密，到最終解密讓所有人知道，中間要經(jīng)歷哪些環(huán)節(jié)？

綜合公開信息資料顯示，大致有四個環(huán)節(jié)：比照—定密—備案—解密。但在實際操作中，可能要復雜得多。

誰主宰定密規(guī)則

簡單來說，這個過程類似于“抓娃娃”游戲：如果躺在陳列箱里的娃娃當中，有的是需要標注為“秘密”的，必須抓出來，那么首先就必須觀察哪些是“秘密”，這就需要比照每個“抓娃娃”的人手里都會拿著一張對照單，根據(jù)單子的要求選“娃娃”。這些單子，即國家保密局分別會同各中央機關制定的92個保密事項范圍，也就是92份分門別類的文件。

以公布在多個地方水利部門官網(wǎng)的《水利工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》為例，“省級及省級以上防汛指揮機構未公布的洪澇和干旱災情”被認定為是秘密；“省級及省級以上防汛指揮機構未公布的水庫垮壩和堤防決口情況”也是秘密，所以如果在日常文件中出現(xiàn)了這方面的信息，就需要注意與認定。

只是，這92個保密事項范圍并非全部公之于眾，《保密法》里對它們的規(guī)定是“在有關范圍內(nèi)公布”。2000年，曾有一位為某涉貪官員辯護的女律師將卷宗材料給當事人家屬看，被法院一審判為泄露國家秘密罪，但因為檢察院對她的起訴依據(jù)是《檢察工作中國家秘密及其具體范圍的規(guī)定》一份并未全國公布的規(guī)定。律師反駁，自己不屬于應知曉人，也不可能知悉。最后，法院二審終審判其無罪釋放。

很多人無法理解的某事項有時被定為國家秘密，其實大部分都能在這些未公布的規(guī)定里找到源頭。比如財政預算、決算以前是不公開的，因為在1997年由國家保密局和財政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》里就說，財政年度預算、決算草案及其收支款項的年度執(zhí)行情況，歷年財政明細統(tǒng)計資料等屬于“國家秘密”。只是后來這個規(guī)定被修改了。

需要說明的是，一起參與保密的人也需要資質(zhì)認證，他們是各單位的“保密工作領導小組”成員。而負責定密的，是“定密工作領導小組”成員。在制度安排上他們應該是兩套人馬，但在有的地方，“保密”和“定密”小組是同一套人馬。

至于具體操作的人，就是來自“定密工作領導小組”中的“定密責任人”據(jù)《保密法》第十二條：機關、單位負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解密工作。

所以定密責任人一般是各單位一把手，不過有關調(diào)研報告顯示，在某些地方，出現(xiàn)過將文件起草人、甚至校核人員確立為“定密責任人”的情況，這顯然是錯誤的理解。

由于定密責任人能認定什么是“秘密”，所以這些人要接受培訓考核，簽訂保密承諾書，如果出現(xiàn)錯定、漏定行為，會追究其法律責任。

有單位一度把“有無國家秘密”作為衡量本單位是否重要的標準，把非密事項確定為國家秘密，只是為讓上級領導重視。

“絕密”、“機密”與“秘密”

定密包括對“秘密”的分級，也就是將不同的“娃娃”抓出來后，放進不同的筐里?！懊孛堋币乐匾潭葟母咧恋停譃榻^密、機密、秘密三級，保密期限分別為不超過30年、20年和10年。秘密期限屆滿，自行解密。

國家教育全國統(tǒng)一考試啟用前的試題、答案和評分標準比如高考和研究生入學考試就是“絕密”，屬于國家秘密的最高一檔。省級和地市級考試題略遜一等，分別為“機密”和“秘密”。

今年一月，碩士研究生全國統(tǒng)一入學考試中，哈爾濱理工大學考點查出16人攜帶高科技設備作弊，近日公安機關認定此案為“非法竊取國家秘密”。

《保密法》規(guī)定，中央、省級機關單位（及其授權機關單位）可以確定絕密、機密和秘密級的國家秘密；設區(qū)的市、自治州機關（及其授權機關單位）則可以確定機密和秘密級國家秘密。再往下，區(qū)縣級別的，是無權確定國家秘密的。

一般來說，“娃娃”抓出來之后，向同級保密行政管理單位備案即可。到這里為止，“國家秘密”就形成了。不過也有兩個特殊情況：

當“定密責任人”覺得“娃娃”很可疑，即拿不準這個“秘密”算不算秘密，可以先擬定一個密級，然后逐級上報給保密行政管理單位；

當“定密責任人”發(fā)現(xiàn)抓出來的“娃娃”和名單上說明的長得都不一樣（不屬于國家秘密），但是確實又不適合再放回到陳列箱里（它是不宜公開的事項），可以作為內(nèi)部事項進行管理。

定密容易解密難

再說解密。這也分兩種情：一是保密期滿，自動解密；二是“定密責任人”在定期審核國家秘密時，研判發(fā)現(xiàn)形勢有變，可以提前或延長解密時間。一旦做出解密決定，應當通知原知悉單位和個人。

只是，實踐中提前解密的情況似乎并不多，因為定密人員都傾向于把保密時間定得足夠長?！侗Ｃ芸茖W技術》雜志2012年2月刊發(fā)了一篇來自石家莊市國家保密局的文章，其中提到，定密人員常常本著“就高不就低”的原則對涉密文件按最長時限確定保密期限。在這種情況下，再加上解密程序不順暢，上述文章說，于是出現(xiàn)了國家秘密數(shù)量過多、保密期限過長、保密成本過大的狀況。

不僅如此，定密單位還將“秘密”奉為至寶。曾任職國家保密局法規(guī)室主任的郭杰記述，有單位一度把“有無國家秘密”作為衡量本單位是否重要的標準，把一些非密事項確定為國家秘密，只是為讓上級領導重視；還有單位借機生財，將本不該定密的資料標上密級，公開征訂，稱這是供黨和國家領導人參考的秘密刊物。

如此造成國家秘密泛濫。全國人大在《保密法》的立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：定密隨意，解密不及時。據(jù)新華社報道，美國每年產(chǎn)生秘密文件10萬個，而中國則多達數(shù)百萬個?！吨袊嗄陥蟆贩Q，有的城市一年的保密文件可達近5778個。

是否會用“國家秘密”做擋箭牌，日益成為考驗政府的一道試題。2009年，有公民向廣州和上海市政府遞交申請，要求公開部門預算。8天后，兩個城市都給出答復。廣州市財政局稱，會將內(nèi)容放在網(wǎng)上，可公開下載；而上海市卻以“國家秘密”為由拒絕。

以上種種讓我們成為一個“秘密大國”。保密系統(tǒng)流傳著這樣一個玩笑，據(jù)《南方周末》報道，境外間諜對來自中國的情報很頭疼，數(shù)量驚人，但大部分不是秘密，可是為了不錯過有用的信息，他們不得不緊盯住每一張紙片。

一直在“公開”的路上

吊詭的是，一方面非密信息成為國家秘密，而另一方面，真正的國家秘密卻頻頻走光，比如經(jīng)濟數(shù)據(jù)泄密。

2011年10月，最高人民檢察院和國家保密局聯(lián)合通報，原國家統(tǒng)計局干部孫振、中國人民銀行干部伍超明泄露涉密經(jīng)濟數(shù)據(jù)，分別被判處有期徒刑五年及六年。孫振利用其國家統(tǒng)計局辦公室秘書室副主任、局領導秘書職務之便，先后將國家統(tǒng)計局尚未公布的27項涉密數(shù)據(jù)，泄露給證券從業(yè)者。伍超明則在中國人民銀行金融研究所工作期間，“出手”25項涉密數(shù)據(jù)。

事實上，GDP、CPI等數(shù)據(jù)泄密屢見不鮮，時常有外媒搶先曝出高度吻合的數(shù)字分布在數(shù)據(jù)鏈上的某些政府官員成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公開條例》實施，成為公民要求政府公開信息的法律依據(jù)。“國家秘密”遭到挑戰(zhàn)。

據(jù)該條例，“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”政府信息，行政機關應主動公開。

然而這難免同“國家秘密”相捍格。比如土壤污染數(shù)據(jù)，既“涉及公民切身利益”，也屬于“公開或泄露后會嚴重損害國家形象和社會安定的國土資源數(shù)據(jù)”。 2004年6月1日，武警安徽省總隊正在執(zhí)行秘密押運高考試卷的緊急任務。

“國家秘密”與“信息公開”的矛盾，造就一批“半公開信息”。2013年年底，湖北省武漢市發(fā)布該市有史以來最大的環(huán)保罰單“某企業(yè)”廢水超標排放被罰121.5萬元。市民王先生依《政府信息公開條例》要求公開企業(yè)大名，而環(huán)保局卻以該企業(yè)產(chǎn)品性質(zhì)敏感，為保守國家機密而不予公開。

2011年，98個中央部門曬出“三公”賬單，而外交部等三個部門仍以涉密為由，拒絕公開。

從法律位階來看，《政府信息公開條例》低于《保密法》，所以當前的信息公開，仍是《保密法》控制下的信息公開。

但將視線拉長，信息公開仍是大勢所趨。2005年8月起，因自然災害致死人數(shù)解密。而在此之前，2003年的SARS病例仍是國家秘密；1970年，云南通海大地震的死亡人數(shù)在30年后的悼念集會上才得以披露。

解密之路往往曲折漫長。2010年，國土資源部作為第一個中央部委公布部門預算時，全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈感嘆，“中國新一輪預算改革即公共預算改革從1999年就開始了，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本，是否有點漫長啊?！?/p>

與財政預算類似，PM2.5也曾被冠以“國家秘密”的帽子，最終還是摘掉了。