10地試點(diǎn)自發(fā)自還政府債券

劉德炳

業(yè)內(nèi)稱：關(guān)鍵要確保信息透明、評(píng)級(jí)獨(dú)立

日前，財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，上海、北京、浙江等10個(gè)地方獲準(zhǔn)試點(diǎn)自發(fā)自還政府債券。

專家認(rèn)為，10地試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券，對(duì)于建立合理的舉債機(jī)制，逐步化解地方債危機(jī)，是一個(gè)有益的探索，但建立透明的信息披露機(jī)制、公正的評(píng)級(jí)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等，同樣刻不容緩。

10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)是如何選出來(lái)的？

近年來(lái)，各種政府融資平臺(tái)在全國(guó)遍地開花，地方債與日俱增。據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布，截至2013年6月，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)突破10萬(wàn)億元，其中通過(guò)地方政府融資平臺(tái)融資舉債的規(guī)模占比接近40%，是最大的舉債主體。

為增加地方政府融資渠道，我國(guó)從2009年開始發(fā)行地方政府債券，至今，經(jīng)歷了三個(gè)階段。2009年和2010年，所有地方政府債券均由財(cái)政部代發(fā)代還。2011年，上海、浙江、廣東、深圳試點(diǎn)自行發(fā)行債券，但仍由財(cái)政部代辦還本付息；2013年，新增江蘇、山東為試點(diǎn)地區(qū)。今年，上海、浙江、廣東、北京等10個(gè)地方開始試點(diǎn)自發(fā)自還。

北京大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)系主任黃恒學(xué)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，這進(jìn)一步提高了地方政府舉債的自主權(quán)，強(qiáng)化了地方政府的債務(wù)主體責(zé)任，便于引導(dǎo)地方政府將負(fù)債從隱性轉(zhuǎn)向顯性，便于債務(wù)的監(jiān)督和管理，也能完善地方政府融資制度。

根據(jù)財(cái)政部的部署，2014年全國(guó)發(fā)行4000億元地方債券，其中上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元。其中上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元。其余地區(qū)仍由財(cái)政部代發(fā)代還。發(fā)行利率以同期限新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)。

多位業(yè)內(nèi)人士指出，這次試點(diǎn)并不能等同于完全的自主發(fā)債，從發(fā)行規(guī)模、發(fā)行利率等方面來(lái)看，地方政府債券距離自主發(fā)債，還有很長(zhǎng)的路要走，尤其與10萬(wàn)億元的地方債規(guī)模相比，目前的自發(fā)自還地方債券規(guī)模較小，不會(huì)成為債券市場(chǎng)的主流交易品種。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2014年10地試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，主要基于以下考慮：一是這些地區(qū)具有較強(qiáng)的改革試點(diǎn)意愿；二是上海等6地通過(guò)近年的自發(fā)代還試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，相比其他省份條件更加成熟；三是北京、江西、寧夏、青島等4個(gè)新增試點(diǎn)地區(qū)，地處東部、中部和西部，有一定代表性。

除此之外，據(jù)記者了解，這10個(gè)地方在負(fù)債結(jié)構(gòu)上也有一定的代表性。就債務(wù)率來(lái)看，本次試點(diǎn)地區(qū)既有債務(wù)率（債務(wù)余額/當(dāng)年可用財(cái)力）較高的地區(qū)，如北京高達(dá)100%左右，也有債務(wù)率較低的地區(qū)，如寧夏，只有40%左右，大部分地區(qū)處于50%～60%之間。

對(duì)此，海通證券研究員姜超指出，本次試點(diǎn)樣本比較全面，這意味著管理層希望為全面推廣地方政府債券獲取經(jīng)驗(yàn)。

“自發(fā)自還”對(duì)地方政府的吸引力

國(guó)家審計(jì)署公開資料顯示，在地方債中，最大的債權(quán)人是銀行。截至2013年6月底，在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.88萬(wàn)億元中，銀行貸款為5.53萬(wàn)億元，占比達(dá)50%以上。

海通證券研究員姜超向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，與銀行貸款相比，地方債券的優(yōu)勢(shì)主要有兩點(diǎn)，一是利率低；二是還款期限可控，一般都有較充裕的還款時(shí)間。

目前一年期貸款基準(zhǔn)利率為6%，而在2011—2013年，試點(diǎn)自發(fā)代還的上海等地的政府債券的利率在3%以上，比同期的存款利率略高，但低于6%。如2013年，上海5年期債券經(jīng)投標(biāo)確定的票面年利率為3.94%，7年期票面年利率為4.01%。

就還款期限而言，本次試點(diǎn)10個(gè)地方自發(fā)自還的債券期限是5、7、10年，結(jié)構(gòu)比例為4：3：3。姜超指出，這一償還期限高于目前城投債一般加權(quán)5年的期限。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，這種償還期限有利于緩解地方償債壓力，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)。

在地方債規(guī)模已經(jīng)十分龐大的背景下，相對(duì)于融資成本高的銀行貸款，地方政府顯然有著發(fā)行債券的積極性。深圳市在2014年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中明確提出，要加強(qiáng)和規(guī)范政府性債務(wù)管理，為率先在國(guó)內(nèi)自主發(fā)行地方市政債做好準(zhǔn)備。

地方政府債券資金要花在哪里？

通過(guò)債券舉債融資后，資金將去向哪里？財(cái)政部在今年的預(yù)算報(bào)告中明確指出，除嚴(yán)格授權(quán)舉借的短期債務(wù)外，地方政府舉借債務(wù)只能用于城市建設(shè)等公益性資本支出或置換存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

由于地方政府債券是公開發(fā)行，理論上要比一般地方債務(wù)更為透明，其融資投向更加規(guī)范合理。如2010年，上海的政府債券資金，主要用于大型居住社區(qū)外圍大市政配套設(shè)施、吳涇工業(yè)區(qū)整治、郊區(qū)污水管網(wǎng)工程等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。深圳2013年發(fā)行地方政府債券36億元，重點(diǎn)投向保障性住房、教育、交通和環(huán)境保護(hù)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。

在獲得財(cái)政部2014的自發(fā)自還試點(diǎn)授權(quán)后，北京市財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，計(jì)劃將地方債券資金用于保障性安居工程、環(huán)境資源等方面。擬安排使用債券的重點(diǎn)項(xiàng)目中，環(huán)境資源類項(xiàng)目占比最大，共安排資金55億元，占試點(diǎn)發(fā)行政府債券額度的一半。

信息透明是自主舉債的關(guān)鍵因素

黃恒學(xué)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》指出，要想確保地方政府債券資金的合理使用，就必須保證信息的充分披露、獨(dú)立的公正評(píng)級(jí)以及建立科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

記者了解到，目前各地政府債券信息的披露仍然較為模糊。以此前試點(diǎn)自發(fā)代還地方債券的上海為例，其2012年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告僅籠統(tǒng)指出，地方政府債券資金中，按照國(guó)家明確的使用方向，主要安排用于保障性安居工程、生態(tài)建設(shè)工程和市政建設(shè)工程等三個(gè)方面的支出。

究竟哪個(gè)項(xiàng)目具體使用了多少資金，按照什么進(jìn)度使用資金等，目前很少有地方政府對(duì)社會(huì)透明公開。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，良好的債券信息披露對(duì)促進(jìn)地方債券順利發(fā)行、提高地方債券市場(chǎng)透明度、促進(jìn)建立規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制具有重要意義。2014年將進(jìn)一步規(guī)范信息披露工作，按有關(guān)要求及時(shí)披露債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。

在本次試點(diǎn)中，財(cái)政部還規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)要按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)。對(duì)此，黃恒學(xué)表示，由評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債進(jìn)行評(píng)級(jí)，可以幫助投資者判斷債券的風(fēng)險(xiǎn)狀況，作用十分重要，但最關(guān)鍵的是，保證評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立公正，這一點(diǎn)我國(guó)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)還有很大提升空間。