自貿(mào)區(qū)的兩級(jí)管理模式

文/鄭言

自貿(mào)區(qū)的兩級(jí)管理模式

文/鄭言

近年來，無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，自由貿(mào)易園區(qū)的數(shù)量都在持續(xù)增長(zhǎng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全球已有1 200多個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)。各國(guó)（或地區(qū)）自由貿(mào)易園區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中形成了各自頗具特色的管理體制。自由貿(mào)易園區(qū)的管理體制包括兩個(gè)層次：一個(gè)是中央政府自上而下設(shè)計(jì)的管理制度；一個(gè)是自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)部的管理體制，也就是具體運(yùn)作體制。

自貿(mào)區(qū)的中央管理

自由貿(mào)易園區(qū)的中央政府管理體制，具體是指設(shè)區(qū)國(guó)（或地區(qū)）中央政府為實(shí)施對(duì)園區(qū)的管理而形成的組織結(jié)構(gòu)形式，主要有兩種形式：一類是專管體制，一類是代管體制。專管體制，是指所在國(guó)（或地區(qū)）的中央政府為實(shí)施對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的管理而成立專門從事自由貿(mào)易園區(qū)事務(wù)管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)的宏觀決策、宏觀調(diào)控，同時(shí)也是對(duì)園區(qū)的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)的最高行政機(jī)構(gòu)。比如，美國(guó)在中央管理層面實(shí)行的是專管體制，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易管理委員會(huì)為全國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由三位主要成員組成，委員會(huì)主席和執(zhí)行長(zhǎng)官由商務(wù)部部長(zhǎng)擔(dān)任，海關(guān)和對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)是兩個(gè)協(xié)助對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)工作的重要機(jī)構(gòu)。代管體制，是指自由貿(mào)易園區(qū)所在國(guó)（或地區(qū)）中央政府沒有專門從事自由貿(mào)易園區(qū)事務(wù)管理的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，政府將管理權(quán)委托給特定政府職能部門來執(zhí)行管理權(quán)的體制。比如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)出口加工區(qū)的中央管理權(quán)就交由“經(jīng)濟(jì)部”來管理，“經(jīng)濟(jì)部”的出口加工區(qū)管理處隸屬“經(jīng)濟(jì)部”，是管理出口加工區(qū)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

無論是專管體制，還是代管體制，作為自由貿(mào)易區(qū)的宏觀管理機(jī)構(gòu)，它們一般都承擔(dān)如下一些宏觀的管理、協(xié)調(diào)等職能：自由貿(mào)易園區(qū)法律、法規(guī)的草擬，自由貿(mào)易園區(qū)管理規(guī)則、優(yōu)惠政策、措施等的核定；相關(guān)法律、法規(guī)、管理辦法的執(zhí)行和監(jiān)督；新建園區(qū)的審查、核準(zhǔn)；園區(qū)運(yùn)行狀況的審查、監(jiān)督；自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等。

自貿(mào)區(qū)的內(nèi)部管理

根據(jù)區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)限劃分及管理方式，自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)部管理體制劃分為三種模式：政府主導(dǎo)型模式，是指區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)一般由地方政府（或其派出機(jī)構(gòu)）、所在地區(qū)的地方海關(guān)部門或港務(wù)局直接承擔(dān)，它們?nèi)珯?quán)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)，不僅履行必要的行政管理、監(jiān)督、檢查等職能，而且直接參與和承擔(dān)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)的職能，如韓國(guó)的馬山出口加工區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的高雄出口加工區(qū)就曾采用過這種管理模式。這種管理體制的優(yōu)點(diǎn)在于具備較強(qiáng)的權(quán)威性，能夠調(diào)動(dòng)大量資源進(jìn)行自由貿(mào)易區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，在一定程度上也可以通過其相對(duì)簡(jiǎn)化的機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)來提高辦事效率，改善區(qū)內(nèi)的投資環(huán)境。企業(yè)主導(dǎo)型模式（類似法定機(jī)構(gòu)模式），是指區(qū)內(nèi)不設(shè)立專門政府管理機(jī)構(gòu)，而是由政府通過法律途徑授權(quán)一家專業(yè)管理公司，專門從事區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理工作，同時(shí)也代行部分行政管理職能，并提供投資服務(wù)。這種管理公司可能是私營(yíng)，也可能是國(guó)營(yíng)或者合營(yíng)的，但它不屬于政府行政機(jī)構(gòu)，它是具有法人地位與權(quán)利、代行部分政府職能的實(shí)體，在區(qū)內(nèi)進(jìn)行公司化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，并對(duì)授權(quán)政府負(fù)責(zé)。在形式上一般是由一個(gè)董事會(huì)或理事會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)下的由一些職業(yè)經(jīng)理人或?qū)I(yè)人士組成的執(zhí)行或辦事機(jī)構(gòu)組成。這種管理模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以充分利用社會(huì)資源，節(jié)約政府管理成本，較為靈活、高效。這種管理模式較適用于市場(chǎng)化運(yùn)作較為成熟，或者范圍較小、功能和產(chǎn)業(yè)相對(duì)單一的園區(qū)?；旌闲湍Ｊ?，是一種介于政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型之間的模式，它既非純粹的企業(yè)化的管理也非純粹政府行政化的管理，而是政府主導(dǎo)模式和企業(yè)主導(dǎo)模式的混合。在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，強(qiáng)調(diào)明確的分工，按照工作性質(zhì)設(shè)置職能部門。區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)既有政府職能部門，也包括企業(yè)化的管理公司，但二者之間是相對(duì)獨(dú)立的。這種獨(dú)立不僅意味著二者之間管理職能上的分工，也意味著人事、權(quán)限等方面的相對(duì)分離。在職責(zé)分工方面，當(dāng)涉及重要決策、規(guī)劃及審批等事項(xiàng)以及必要的監(jiān)管等，則適用行政管理程序和海關(guān)監(jiān)管程序；而當(dāng)涉及的事項(xiàng)為純粹的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，則適用公司化的管理方式，由開發(fā)公司等來處理。在人事、權(quán)限方面，二者依靠法律授權(quán)合同確立權(quán)責(zé)關(guān)系互不隸屬。各國(guó)（或地區(qū)）的自由貿(mào)易園區(qū)比較普遍采用的是企業(yè)主導(dǎo)型模式和混合型管理模式。

自貿(mào)區(qū)典型案例

迪拜杰貝·阿里自由貿(mào)易港區(qū)，被公認(rèn)為運(yùn)營(yíng)最為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)自由度最高、開發(fā)開放價(jià)值最為突出的自由貿(mào)易港區(qū)。該區(qū)堅(jiān)持“Freedom to do Business”的理念，建立以服務(wù)質(zhì)量驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)者為中心的組織機(jī)構(gòu)，制定投資友好型的政策和規(guī)則，簡(jiǎn)化各種程序，并通過在線行政支持平臺(tái)等為投資者服務(wù)。自由貿(mào)易港區(qū)的管理機(jī)構(gòu)自由區(qū)管理局（PCFC）是由港口、海關(guān)和自由區(qū)組成的聯(lián)合體。自由區(qū)管理局可以直接向投資者頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，同時(shí)提供行政管理、工程、能源供應(yīng)和投資咨詢等多種高效和簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)。自由區(qū)管理局還定期為園區(qū)企業(yè)組織商務(wù)配對(duì)活動(dòng)，為入駐企業(yè)創(chuàng)造更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。自由貿(mào)易港區(qū)的服務(wù)平臺(tái)是杰貝·阿里自由區(qū)國(guó)際（JAFZI），著眼于自由貿(mào)易港區(qū)整個(gè)物流體系的運(yùn)作及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，提供了一系列與自由貿(mào)易港區(qū)相關(guān)的服務(wù)；為自由貿(mào)易港區(qū)的所有者和經(jīng)營(yíng)者提供有關(guān)自由貿(mào)易港區(qū)管理的任何特定方面的幫助和建議；與國(guó)際頂級(jí)咨詢團(tuán)隊(duì)TSG結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，以提供完整全面的服務(wù)，為區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和管理者在自由貿(mào)易港區(qū)管理、經(jīng)營(yíng)、發(fā)展和戰(zhàn)略制定等各個(gè)方面提供高素質(zhì)的服務(wù)。

圖1 杰貝·阿里自由區(qū)管理結(jié)構(gòu)

巴拿馬科隆自由貿(mào)易園區(qū)(Colon Free Zone)成立于1948年，位于巴拿馬運(yùn)河北端靠近加勒比海的港區(qū)，是世界上最早的自由貿(mào)易區(qū)之一。該區(qū)的管理機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層面：第一層面為巴拿馬國(guó)會(huì)直接任命的董事局和董事局下屬的執(zhí)委會(huì)。董事局由11人組成，其中6人為政府官員，其余5人為實(shí)業(yè)家。國(guó)家工商部長(zhǎng)任董事局主席，由總統(tǒng)任命。財(cái)政部副部長(zhǎng)、內(nèi)政部副部長(zhǎng)等擔(dān)任董事。董事局一般1～2年開一次會(huì)，決定自貿(mào)區(qū)的發(fā)展方向和大政方針。董事局下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，執(zhí)委會(huì)由5人組成，一般為1名政府官員和4名實(shí)業(yè)家，負(fù)責(zé)該區(qū)管理的日常決策。第二層面為美洲綜合物流中心(Multimodal Logistics Center of The America)，該中心負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)日常運(yùn)營(yíng)管理，主要負(fù)責(zé)人為秘書長(zhǎng)。中心性質(zhì)為政府機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有600多名政府公務(wù)員。中心管理按公司模式運(yùn)作，已經(jīng)通過ISO 9000認(rèn)證。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2003年提出了建設(shè)臺(tái)灣自由貿(mào)易島的構(gòu)想，并且已有5個(gè)自由貿(mào)易港區(qū)先后運(yùn)營(yíng)，形成所謂“四海一空”的格局，即基隆港、臺(tái)北港、臺(tái)中港、高雄港、桃園航空五個(gè)自由貿(mào)易港區(qū)。臺(tái)灣按“最小變動(dòng)原則”來設(shè)置自由貿(mào)易港區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理框架，并于2003年通過了《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》，明確自由貿(mào)易港區(qū)由“行政院”授權(quán)單一窗口運(yùn)營(yíng)管理?！稐l例》中明確，在臺(tái)灣地區(qū)“行政院”下成立一個(gè)由相關(guān)部會(huì)組成跨部會(huì)的“自由貿(mào)易港區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)審議自由貿(mào)易港區(qū)發(fā)展政策、自由貿(mào)易港區(qū)劃設(shè)案件、跨自由貿(mào)易港區(qū)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)等等，管理自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)一般事務(wù)，并提供港區(qū)內(nèi)所需的各項(xiàng)服務(wù)?！皡f(xié)調(diào)委員會(huì)”再指定或設(shè)置自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)關(guān)，由其負(fù)責(zé)港區(qū)內(nèi)的管理運(yùn)作、安全維護(hù)、事業(yè)核準(zhǔn)、人員及貨物進(jìn)出、公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等工作，并提供港區(qū)內(nèi)所需的各項(xiàng)服務(wù)。以高雄自由貿(mào)易港區(qū)為例，高雄自由港區(qū)管理機(jī)構(gòu)被賦予了充分的事權(quán)，諸如貨物人出區(qū)核準(zhǔn)作為自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法定管理事項(xiàng)，工商登記證照核發(fā)、稅捐減免核準(zhǔn)以及貨物輸出入簽證、原產(chǎn)地證書核發(fā)等由自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)構(gòu)受委托管理，這些事項(xiàng)在大陸則分別屬海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、工商、稅務(wù)等部門條線管理。這種單一窗口運(yùn)營(yíng)管理模式，簡(jiǎn)化了行政程序，提高了服務(wù)效率，促進(jìn)了港區(qū)運(yùn)行的高效化和制度化。

圖2 臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)組織架構(gòu)圖