法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的理論視角[1]

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的理論視角[1]

建設(shè)法治政府是依法治國(guó)的關(guān)鍵，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。所謂“法治政府”，是指整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、運(yùn)作，包括行政立法和行政決策在內(nèi)的政府整體行為和個(gè)體行為都是合法化、合理化、規(guī)范化的，并且對(duì)政府整體行為和個(gè)體行為的監(jiān)督也是法治化的，法治政府要求政府行政的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)都達(dá)到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的狀態(tài)。

國(guó)外法治指標(biāo)體系基本狀況

早在1968年，美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)建立了一個(gè)包括70項(xiàng)具體指標(biāo)的法律指標(biāo)體系。該體系有兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是將官方發(fā)布的材料和一定的研究目的結(jié)合起來(lái)；二是把單純的法律指標(biāo)和一定的社會(huì)指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，把法律指標(biāo)作為因變量，把社會(huì)指標(biāo)作為自變量，來(lái)研究?jī)烧叩淖兓P(guān)系。

隨著20世紀(jì)70年代全世界范圍內(nèi)行政改革浪潮的興起，政府績(jī)效評(píng)估和公共治理評(píng)估開(kāi)始占據(jù)著越來(lái)越重要的地位，而這兩種評(píng)估模式或多或少地將法治作為一個(gè)重要因素納入評(píng)估的范圍，由此形成了獨(dú)立型的法治評(píng)估指標(biāo)和附屬型的法治指標(biāo)并存的局面。

與此同時(shí)，國(guó)際組織在這方面也在不斷地探索和實(shí)踐。由美國(guó)律師協(xié)會(huì)、聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等律師組織發(fā)起的世界正義工程，于2008年7月推出了旨在形成全球統(tǒng)一規(guī)范、衡量一個(gè)國(guó)家遵循法治程度的“法治指數(shù)”，號(hào)召各國(guó)政府和非政府組織作出長(zhǎng)期承諾，一同促進(jìn)法治在世界各國(guó)的施行，把法治指數(shù)作為評(píng)估一個(gè)國(guó)家法治狀況的體系。法治指數(shù)通過(guò)將行政、立法與執(zhí)法過(guò)程等原則濃縮為聯(lián)合國(guó)公約的13個(gè)核心原則，再對(duì)每項(xiàng)原則制定3～7個(gè)具體指標(biāo)，形成了一套包含60個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系。法治指數(shù)的設(shè)計(jì)著重反映法治過(guò)程中的共性，以確保在不同的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治背景下都可以使用。

作為一項(xiàng)重要的評(píng)估手段，法治指標(biāo)體系集中了最重要和最具典型性意義的現(xiàn)象，成為揭示法治現(xiàn)象的重要途徑，受到國(guó)際組織和域外廣大政府、學(xué)者的關(guān)注，一些國(guó)際組織、政府、機(jī)構(gòu)和學(xué)者也展開(kāi)了專題研究，但總體上講，相對(duì)獨(dú)立的政府評(píng)價(jià)，特別是政府部門的法治指標(biāo)體系的研究還是比較少見(jiàn)的。

國(guó)內(nèi)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的背景

2004年國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、具體目標(biāo)、基本原則、要求、主要任務(wù)和措施。

2010年10月10日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》頒布實(shí)施。該《意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前依法行政和行政管理中存在的突出問(wèn)題，規(guī)定了七個(gè)方面的主要任務(wù)。

質(zhì)監(jiān)行政管理部門是市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的重要職能部門，承擔(dān)著規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要職責(zé)。開(kāi)展法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)，是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院上述《綱要》、《意見(jiàn)》和國(guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于全面加強(qiáng)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的需要，更是直接關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的好壞和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)劣，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，同時(shí)也直接關(guān)系到政府和質(zhì)監(jiān)部門的社會(huì)形象。

我國(guó)社會(huì)指標(biāo)的研究與應(yīng)用起步較晚，法治指標(biāo)的研究時(shí)間相對(duì)更短些，但進(jìn)展十分迅速。特別是近幾年，杭州余杭、深圳、上海等地的法治指標(biāo)實(shí)踐，取得了較好的社會(huì)影響，推動(dòng)了全國(guó)法治指標(biāo)工作從理論研究階段走向應(yīng)用研究階段。

2005年11月，杭州市余杭區(qū)在全國(guó)區(qū)縣級(jí)政府中率先提出了建設(shè)法治城區(qū)的目標(biāo)。余杭模式借鑒了香港經(jīng)驗(yàn)，確立了黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧等九項(xiàng)法治目標(biāo)任務(wù)，分總指標(biāo)、區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)、農(nóng)村社區(qū)指標(biāo)四個(gè)層次展開(kāi)評(píng)估。2008年，余杭區(qū)發(fā)布中國(guó)內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)，成為全國(guó)率先推出法治指數(shù)和法治評(píng)估體系的縣區(qū)。

2008年，深圳出臺(tái)全國(guó)首個(gè)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，對(duì)各區(qū)、各部門法治政府建設(shè)情況定期進(jìn)行考評(píng)。《指標(biāo)體系（試行）》共設(shè)置12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)、225個(gè)細(xì)項(xiàng)，作為深圳今后幾年法治政府建設(shè)的重點(diǎn)和考評(píng)指標(biāo)。

之后，上海市在借鑒外省市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，獨(dú)創(chuàng)了一套法治指標(biāo)體系，其初衷和宗旨是希望在對(duì)質(zhì)監(jiān)行政管理職能有充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上，更多關(guān)注質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作的可控性和可預(yù)見(jiàn)性，通過(guò)測(cè)評(píng)的手段和方法，以評(píng)促改，以評(píng)促建，以評(píng)促管，促進(jìn)全市質(zhì)監(jiān)管理部門進(jìn)行法治化管理和服務(wù)，從而達(dá)到規(guī)范行政權(quán)力、保障公民權(quán)利、提升管理效率的目的。

構(gòu)建法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本理論

一般而言，一套科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)具備以下三項(xiàng)重要功能：

①描述解釋功能

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的作用在于，它集中了最重要和最具典型意義的質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作，并使之具有一定邏輯關(guān)系，從而將法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)工作清楚地再現(xiàn)出來(lái)，使人們易于了解和把握。對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行客觀的描述，如實(shí)反映情況，是發(fā)揮測(cè)評(píng)指標(biāo)其他功能的基礎(chǔ)，也是判明依法行政能力的關(guān)鍵所在。

②評(píng)價(jià)比較功能

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)作為一種測(cè)量尺度，可以用它對(duì)質(zhì)監(jiān)依法行政工作進(jìn)行縱向與橫向的比較分析。通過(guò)縱向比較可以使我們認(rèn)清同一被測(cè)評(píng)主體的依法行政能力，在一定時(shí)間跨度前后的變化情況，即能力是提升了，還是止步不前，甚至是下降了。通過(guò)橫向比較可以使我們了解各區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局依法行政能力的高低。

③監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)功能

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)猶如現(xiàn)代化企業(yè)中自動(dòng)控制中心的各種儀表所顯示的數(shù)字，通過(guò)這些數(shù)字，可監(jiān)測(cè)整個(gè)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)情況，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。在監(jiān)測(cè)的同時(shí)，還可以通過(guò)對(duì)過(guò)去和現(xiàn)在進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，摸索質(zhì)監(jiān)依法行政工作的發(fā)展變化規(guī)律，從而對(duì)未來(lái)時(shí)期的可能發(fā)展變化趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)。

評(píng)價(jià)指標(biāo)有很多種不同的分類方法，比如本體性指標(biāo)與運(yùn)行性指標(biāo)、觀察性指標(biāo)與計(jì)劃性指標(biāo)、描述性指標(biāo)與評(píng)價(jià)性指標(biāo)等。

①客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)按其性質(zhì)可分為客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)?？陀^指標(biāo)是對(duì)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)工作的客觀反映，一般都通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的形式表現(xiàn)出來(lái)。主觀指標(biāo)是人們對(duì)質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作的切身感受，所以也稱作感覺(jué)指標(biāo)，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)和滿意程度等。

②常規(guī)指標(biāo)與可選指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)按其適用范圍可分為常規(guī)指標(biāo)與可選指標(biāo)。常規(guī)指標(biāo)是能適用不同層級(jí)質(zhì)監(jiān)部門的測(cè)評(píng)指標(biāo)，這些指標(biāo)是質(zhì)監(jiān)依法行政工作內(nèi)涵的必要構(gòu)成?？蛇x指標(biāo)是只能適用于某一層級(jí)質(zhì)監(jiān)部門的測(cè)評(píng)指標(biāo)，這些指標(biāo)需要針對(duì)不同層級(jí)質(zhì)監(jiān)部門的職能特征進(jìn)行分別設(shè)計(jì)。

③原始指標(biāo)、修正指標(biāo)與復(fù)合指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)按其是否對(duì)原始統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正可分為原始指標(biāo)與修正指標(biāo)。原始指標(biāo)是通過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)直接反映某項(xiàng)依法行政能力。修正指標(biāo)是在某個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在偏頗，又沒(méi)有其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以替代的情況下，以該統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)其他方法予以補(bǔ)充，達(dá)到增強(qiáng)指標(biāo)可信度的目的。復(fù)合指標(biāo)是主要適用于指標(biāo)含義較為寬泛，僅通過(guò)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難準(zhǔn)確反映某項(xiàng)依法行政能力，需要通過(guò)兩個(gè)以上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行組合應(yīng)用。

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)所涉及的內(nèi)容具有廣泛性和復(fù)雜性，因此不可能面面俱到。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，一方面，要吸收和借鑒其他法治指標(biāo)實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作實(shí)際情況進(jìn)行有效地制度設(shè)計(jì)；另一方面，要對(duì)為數(shù)眾多的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納整理，厘清相互之間的差異，找到它們與法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)工作之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，最終在經(jīng)過(guò)有序排列組合之后形成統(tǒng)一的集群。如同其他規(guī)范體系的制定一樣，法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也要遵循一定的原則，從而使得指標(biāo)體系在內(nèi)容上、形式上及技術(shù)層面上都更為科學(xué)規(guī)范，真正起到衡量和評(píng)價(jià)的標(biāo)尺作用。

①客觀性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以客觀性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主，以更好地體現(xiàn)依法行政的真實(shí)情況。此外，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入公眾的滿意度測(cè)評(píng)，使整個(gè)測(cè)評(píng)結(jié)果具有民意基礎(chǔ)。從公眾滿意度的生成過(guò)程看，雖然是不同社會(huì)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)公眾的主觀判斷，但這些滿意度指數(shù)和具體調(diào)查問(wèn)卷的問(wèn)題不是研究者憑空捏造出來(lái)的，而是對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)過(guò)程的概括和抽象，是對(duì)現(xiàn)實(shí)的逼近。因此公眾滿意度指標(biāo)的設(shè)計(jì)也必須符合客觀性原則。

②典型性原則。從某種意義上說(shuō)，質(zhì)監(jiān)部門的各項(xiàng)工作都與依法行政有關(guān)，都可以作為衡量其依法行政能力的標(biāo)準(zhǔn)。但是在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，指標(biāo)的設(shè)計(jì)不能面面俱到，必須抓住重點(diǎn)，把握典型性原則。一是要重點(diǎn)選擇反映依法行政水平變動(dòng)的核心指標(biāo)，考慮指標(biāo)所反映的問(wèn)題對(duì)建設(shè)法治政府的重要性。二是要考察指標(biāo)變動(dòng)的代表性。指標(biāo)之間的關(guān)系并不都是相互獨(dú)立的，常常是相互聯(lián)系和制約的。對(duì)于某類具體變動(dòng)特征的反映，一個(gè)指標(biāo)與幾個(gè)指標(biāo)、一組指標(biāo)與另一組指標(biāo)有時(shí)往往具有等價(jià)的特性，指標(biāo)之間存在著一定的可替代性。因此要注意選擇具有較強(qiáng)代表性的指標(biāo)，以減少工作量，降低誤差。

③可測(cè)性原則。指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須考慮其指標(biāo)值的測(cè)量和數(shù)據(jù)搜集工作的可能性。指標(biāo)是質(zhì)與量的統(tǒng)一，沒(méi)有具體、準(zhǔn)確的量的規(guī)定性，也就不能稱其為指標(biāo)。為此對(duì)一些評(píng)價(jià)對(duì)象要解決好理論上的重要性與實(shí)際操作的可行性之間的矛盾。在評(píng)價(jià)指標(biāo)中，有很多方面從理論定性分析的角度看是很重要的，但是沒(méi)有辦法量化，或者量化工作的成本極高，耗時(shí)費(fèi)力，不具有可行性，因而也就無(wú)法設(shè)計(jì)指標(biāo)。比如法治觀念、法治意識(shí)等。此外，可測(cè)性原則還要求在評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)注意搭配好主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)的比例關(guān)系，盡可能使用現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，減少主觀指標(biāo)和設(shè)計(jì)新指標(biāo)。如果主觀指標(biāo)和新指標(biāo)多了，相應(yīng)的指標(biāo)數(shù)據(jù)調(diào)查收集工作的難度就會(huì)增加，整個(gè)指標(biāo)體系的可測(cè)性自然就會(huì)減弱。

④可比性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)必須具有可比性。評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)就是比較。只有具有可比性的指標(biāo),才能夠提供準(zhǔn)確的比較信息資料,才能夠發(fā)揮評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的作用?？杀刃栽瓌t應(yīng)該體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是指標(biāo)可適用于不同的時(shí)間段，形成對(duì)同一被測(cè)評(píng)對(duì)象（質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)、區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局）縱向時(shí)間之間的比較；二是指標(biāo)可適用于不同的區(qū)域，形成對(duì)同一時(shí)間段內(nèi)橫向區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局之間的比較。當(dāng)然，隨著時(shí)間的推移，適應(yīng)于一定時(shí)期的評(píng)價(jià)指標(biāo)或評(píng)價(jià)指標(biāo)體系都必須進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和更新。所以在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系同時(shí)還應(yīng)該考慮到指標(biāo)體系的發(fā)展問(wèn)題。

（供稿單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）

注：[1]節(jié)選自《上海法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之構(gòu)建》（第十二屆（2013）上海市民主法治建設(shè)課題研究實(shí)務(wù)研究類一等獎(jiǎng)）