關于環(huán)境影響評價中引入生態(tài)補償機制的研究

朱鐵才 葛仙梅

（廣州市環(huán)境保護科學研究院 廣東廣州 510620）

以往的經濟發(fā)展方式主要是無限制的開發(fā)利用自然資源和犧牲環(huán)境為基礎。這種經濟發(fā)展方式在創(chuàng)造巨大的物質財富和社會文明的同時也破壞了生態(tài)平衡，污染了環(huán)境，造成資源短缺等問題，它從根本上動搖了人類經濟賴以存在和發(fā)展的基礎。目前人類的經濟發(fā)展和環(huán)境保護正處在一個矛盾突出的關鍵時期，經濟發(fā)展產生過了的二氧化碳引起了全球的氣候變化、有毒有害的化學品的污染危害和越境轉移、全球性的大氣污染、大量的酸沉降、臭氧層破壞導致出現黑洞、海洋生態(tài)系統(tǒng)的破壞、生物多樣性迅速減少等這類全球性的環(huán)境和生態(tài)問題嚴重的制約了經濟的可持續(xù)發(fā)展。所以研究環(huán)境影響評價中引進生態(tài)補償機制是一個非常有實際意義的的課題[1]。

1 環(huán)境影響評價與生態(tài)補償基本概念

1.1 環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價定義有多種。其定義最早源于1979年，Munn的廣義定義：識別和預測出對環(huán)境及人類健康的影響，進行立法、提案、政策、項目和執(zhí)行程序所帶來的社會福利，并就有關影響的信息進行說明和交流。1991年，聯合國歐洲經濟委員會對環(huán)境影響評價簡潔的定義為對規(guī)劃項目產生的環(huán)境影響進行評價。我國的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》給出的定義是：對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，并提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度[2]。

1.2 生態(tài)補償及環(huán)保節(jié)能

從經濟角度看來，生態(tài)補償有兩方面內容：一是通過對破壞環(huán)境資源的行為進行收費，提高該行為的成本，來激勵破壞行為的主體減少該行為帶來的外部經濟性；二是對保護環(huán)境資源的行為進行經濟補償，提高該行為的利益，激勵保護行動的主體因其行為帶來的經濟性，從而達到保護緩解和資源的效果。從立法角度來看，生態(tài)補償是對一切損害生態(tài)效益的行為進行矯正和彌補，從而達到保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡、實現生態(tài)效益，讓經濟、社會和生態(tài)三種效益達成一致的生態(tài)目標[3]。

我國生態(tài)補償機制與政策研究小組則認為生態(tài)補償其實是以經濟手段為方式，以可持續(xù)利用生態(tài)服務為目的，調節(jié)兩者之間關系的制度。確切地說生態(tài)補償機制就是為促進人類經濟活動與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧發(fā)展，政府依據生態(tài)服務價值、生態(tài)保護成本和市場反應等調節(jié)相關生態(tài)保護利益行為間關系的公共制度。這種做法可以避免資源浪費，促進了環(huán)保節(jié)能。

2 生態(tài)補償的原則與理論基礎

2.1 生態(tài)補償的原則

生態(tài)補償必須首先堅持開發(fā)與保護同時進行的原則，對生態(tài)破壞的要恢復，因開發(fā)獲得收益的要對生態(tài)進行補償。并應包括生態(tài)效益的原則、公平補償原則、政府與市場相補充的原則、多部門協調原則、穩(wěn)固性和連貫性的原則、共同發(fā)展的原則和需要和現實原則。開發(fā)者要保護、恢復生態(tài)環(huán)境，要對破壞者征收一定的利益進行生態(tài)補償。生態(tài)效益補償公平的原則，是生態(tài)補償的基本原則反映的宗旨，以保護生態(tài)環(huán)境和經濟平衡分布的基礎上，是開展生態(tài)補償的起點和目標。其他原則可以被看作是生態(tài)補償具體措施的原則，在具體操作中應遵循這些原則以確定生態(tài)補償設施的范圍和標準[4]。

2.2 生態(tài)補償理論基礎

生態(tài)補償的科學依據是生態(tài)經濟學與環(huán)境經濟學為基礎，以資源經濟學理論為補充。研究涉及很多生態(tài)學、經濟學、環(huán)境學及這些學科的交叉學科。本文還引述可持續(xù)發(fā)展理論作為生態(tài)補償理論的研究基礎。這些理論是研究生態(tài)補償理論最直接最重要的基本理論，除了可持續(xù)發(fā)展理論還包括環(huán)境危機論、公共產品理論、稀缺性理論、生態(tài)價值理論、供需平衡理論、環(huán)境外部性理論、環(huán)境福利學理論和資源優(yōu)化理論等。

3 生態(tài)補償的方式與標準

3.1 生態(tài)補償方式

生態(tài)補償方式有不同的分類標準和體系。根據補償方式的不同生態(tài)補償可以分為實物補償政策、貨幣補償政策和智力補償政策；生態(tài)補償對象可以劃分為對生態(tài)保護作出成績的對象和生態(tài)被破壞的直接受影響群體的對象；從生態(tài)補償的方向角度可以將生態(tài)補償分為縱向補償和橫向補償、流域上游和流域下游之間的補償、不同部門之間的補償。

3.2 生態(tài)補償標準

生態(tài)補償標準的制定有兩種方法，一種是經濟核算法，第二種是環(huán)境保護協商法。經濟核算法主要通過環(huán)境污染治理投入或生態(tài)環(huán)境的治理成本或生態(tài)功能恢復價值來評估生態(tài)補償的標準。第二種方法是環(huán)境保護協商的方法。這種方法通過協調生態(tài)環(huán)境的利益攸關幾方，確定補償的范圍和補償額度。

4 將生態(tài)補償引入環(huán)境影響評價的可行性

4.1 環(huán)境影響評價是實施生態(tài)補償的有效途徑

將生態(tài)補償引入環(huán)境影響評價具有可行性，因為環(huán)境影響評價制度是一項法律規(guī)定的制度，也是評價項目實施對環(huán)境影響的一種技術方法，由于環(huán)境影響評價具有廣泛的公眾參與性，環(huán)境影響評價可以更全面地反應客觀事實。環(huán)境影響評價制度對環(huán)境影響評價隊伍的資質管理提出要求，要求審批環(huán)節(jié)更加嚴格，而且由于環(huán)境影響評價關乎群眾的切身利益其具有廣泛的關注度，這些基礎模式都為實施生態(tài)補償創(chuàng)造了有利條件。

生態(tài)補償雖然具有很好的操作性，但是從目前的管理體制來看，由于國家財政部門和監(jiān)管部門缺乏統(tǒng)一體制和管理機制，生態(tài)補償金通常因為截留、挪用、拖欠、流向監(jiān)督不力從而出現生態(tài)補償款難落實，補償款不能真正用于生態(tài)環(huán)境保護領域等現象，這些現象的存在直接影響生態(tài)保護工作者對于環(huán)境保護的積極性，也會影響環(huán)境保護者的自信心。如果把生態(tài)補償這種機制運用到環(huán)境影響評價中，同時把生態(tài)補償作為一種常態(tài)化的工作，使其形成統(tǒng)一的管理模式與體制，改善現在生態(tài)補償的缺陷，使其形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系，生態(tài)補償機制應用與環(huán)境影響評價中的最終目的是真正讓貢獻者得到應有利益，讓被破壞的生態(tài)環(huán)境得以恢復和改善。

4.2 環(huán)境經濟損益分析為環(huán)境影響評價中引入生態(tài)補償提供了技術依據

把環(huán)境經濟損益分析寫入環(huán)境影響評價報告書中，通過環(huán)境經濟損益分析充實環(huán)境影響評價報告書，同時也是環(huán)境影響評價成果的重要體現，建設項目的環(huán)境影響報告書應主要包括：建設項目概況，建設項目周邊生態(tài)環(huán)境情況，環(huán)境可能造成影響的分析、預測和評估，環(huán)境保護措施及其技術、經濟論證，經濟損益分析，對建設項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議和環(huán)境影響評價的結論。要得到明確的環(huán)境影響評價結果，既要分析建設項目會帶來的經濟效益，又要全面客觀地分析建設項目對環(huán)境的影響的范圍和影響程度。并且要對兩者進行經濟損益分析，權衡利弊，得出結論。

4.3 建設項目環(huán)境影響評價的主要成效

建設項目的環(huán)境影響評價機制，要通過生態(tài)環(huán)境保護要求和落實各項環(huán)境保護措施，根據國家發(fā)改委審批項目統(tǒng)計，用于生態(tài)環(huán)境保護投資占總投資的比例由2000年的 3.2%提高到了2006年的6.3%，環(huán)保投資比例上升了3.1個百分點。生態(tài)環(huán)境保護投資變化情況見表1 。

表1 建設項目環(huán)境保護投資比例（%）

5 我國生態(tài)補償研究與實踐存在的主要不足

目前，生態(tài)補償方面的研究和實踐已經取得了一定的成效，但是仍存在一些問題主要反映在概念不清、基礎薄弱、法律依據不足和管理體制等方面。

5.1 概念不清晰。生態(tài)補償的內容得不到統(tǒng)一，政策方面的內容有退耕還林、退牧還草、保護天然林、保護珍稀動植物、保護國家級和省級自然保護區(qū)等；制度層面的規(guī)定有征收自然礦產資源稅費、水土保持費、排污費等；機制層面的有水源地生態(tài)補償等。

5.2 研究基礎薄弱。以往的環(huán)境影響評價是以環(huán)境污染的影響為研究基礎，而生態(tài)破壞帶來的影響與環(huán)境污染的影響有所區(qū)別，在評價影響的方法和影響的定量計算方面都需要進行研究和調整。

5.3 法律法規(guī)依據不足。我國在生態(tài)補償方面的法律法規(guī)尚不完善，這就使得實踐生態(tài)補償時缺乏依據和政策的支持。這非但對改善生態(tài)環(huán)境有負影響，還會影響社會補償分配的公平性和區(qū)域間的協調性。

5.4 管理體制得不到統(tǒng)一。國內的環(huán)境管理體制善不完整，比如說不同省份之間、部門之間得不到統(tǒng)一，這就使得出現生態(tài)環(huán)境問題時無法解決跨界間的補償問題，想要做到責任機制也就比較困難。

6 結語

對于環(huán)境和生態(tài)問題的解決來說生態(tài)補償是一種公平的手段，生態(tài)補償的探索仍在實踐中不斷研究。而環(huán)境影響評價是實現生態(tài)補償比較簡便的方法。在環(huán)境影響評價中可以單列出一章生態(tài)影響來定量生態(tài)損失，根據估算的生態(tài)損失來進行生態(tài)補償工作。而這種定量的估算、損失的界定、篩選量化的指標和損失指標的估算模式和方法等都須進行長期的研究計算得出。

[1]洪尚群.生態(tài)補償制度的探索.環(huán)境科學與技術,2001.24（15）.

[2]王金南,莊國泰主編.生態(tài)補償機制與政策設計國際研討會論文集.北京:中國環(huán)境科學出版社,2006:25-31.

[3]馬中,陳紅楓.談建立我國環(huán)境與自然資源損害評價制度.環(huán)境保護,2007,3 B:22-25.

[4]阮陪華.我國生態(tài)補償機制與政策建議.高科技與產業(yè)化,2007,9:37-40.