我國教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策變遷：問題及改進思路

盛明科 朱玉梅

〔摘要〕 1979年～2013年，我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策變遷呈現(xiàn)出四個特點：從中央主導轉(zhuǎn)向中央和地方協(xié)同統(tǒng)籌，從粗放的效率驅(qū)動型統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向集約的結(jié)構(gòu)調(diào)整型統(tǒng)籌，從雙要素簡單統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向多要素綜合統(tǒng)籌，從政府單一推進轉(zhuǎn)向政府和社會協(xié)同推進。政策變遷中存在政策類別均衡性較差、權(quán)威性低和約束力差、內(nèi)容“碎片化”和系統(tǒng)性不強、環(huán)境和政策資源亟待改善的問題?？蓮乃膫€方面改進：優(yōu)化教育統(tǒng)籌政策治理思維，推進復合化和法理型的軟性教育統(tǒng)籌政策設計，完善教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的類別體系和作用空間，保障教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的有效執(zhí)行。

〔關(guān)鍵詞〕 教育統(tǒng)籌發(fā)展，政策變遷，教育政策文本

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）04-0075-05

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，以教育治理政策變革引領(lǐng)教育發(fā)展方式創(chuàng)新，既是推進教育治理體系現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，同時也是實現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化的重要手段。改革開放以來，中國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策經(jīng)歷了一個不斷調(diào)適、完善的歷史變遷過程，教育統(tǒng)籌政策在目標、內(nèi)容、方式、機制等方面發(fā)生了深刻的變化。梳理教育統(tǒng)籌政策的這些變化，把握政策體系變化的內(nèi)在規(guī)律，是提升教育統(tǒng)籌政策績效，推進政策理性化與科學化的基礎(chǔ)和前提。近年來，有關(guān)教育政策的研究呈蓬勃發(fā)展之勢，尤其是關(guān)于教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的研究方興未艾，但現(xiàn)有研究主要以定性的政策內(nèi)容微觀闡釋為主，或者集中對特定?。ㄊ校┙逃y(tǒng)籌政策做具體情境研究，缺乏對國家教育統(tǒng)籌政策作宏觀整體性定量分析，不能從總體上把握教育統(tǒng)籌政策的演變邏輯和變遷過程。綜合運用政策文本分析的方法，對國家出臺的重要教育改革計劃、政策、綱要進行分析，梳理國家教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的內(nèi)容與方式，科學評估教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的效力與績效，有助于從整體上把握中國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的演變脈絡，從而揭示出教育統(tǒng)籌發(fā)展政策變遷背后的國家教育治理邏輯，更好地預測和推進教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的變革和優(yōu)化?；谝陨纤伎?，我們收集了改革開放以來國家教育政策文本，對其教育統(tǒng)籌發(fā)展的條款進行量化分析，以此把握中國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策演變趨勢和規(guī)律，探尋統(tǒng)籌政策變遷中存在的問題及改進的方向。

一、我國教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策變遷

政策是社會經(jīng)濟、政治和文化等在某一領(lǐng)域綜合影響的結(jié)果，它能夠敏銳地感應社會過程的變動和多樣性。當政策被制定、修改或廢除時，它也記錄了組織面對內(nèi)部或外部壓力時所作出的反應，其演變反映著所在領(lǐng)域社會結(jié)構(gòu)和組織的變遷 〔1 〕。改革開放以來，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌社會轉(zhuǎn)型逐步推進，教育的社會條件和外部資源環(huán)境正發(fā)生深刻變化，教育政策系統(tǒng)與資源配置機制也經(jīng)歷不斷變革。在教育統(tǒng)籌發(fā)展政策方面，主要體現(xiàn)為教育統(tǒng)籌主體、統(tǒng)籌取向、統(tǒng)籌內(nèi)容和統(tǒng)籌方式的調(diào)適與優(yōu)化。

（一）統(tǒng)籌主體：從中央主導轉(zhuǎn)向中央和地方協(xié)同統(tǒng)籌。教育統(tǒng)籌發(fā)展政策明確的第一要素，就是教育由誰來統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌權(quán)和統(tǒng)籌責任歸屬問題。由于我國教育行政管理的特殊國情，改革開放以來，政府一直是我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的掌舵者，主導著我國教育的統(tǒng)籌發(fā)展 〔2 〕。初期，中央相關(guān)政府部門主導著我國教育的統(tǒng)籌和管理，隨著中國政治和經(jīng)濟體制改革的深入，特別是確立了社會主義市場經(jīng)濟的改革取向后，以前的教育行政管理體制賴以生存的土壤和基礎(chǔ)慢慢發(fā)生變化，教育財政和管理體制發(fā)生變化，雖然仍堅持中央政府對教育的統(tǒng)籌管理，但實現(xiàn)了中央對地方的放權(quán)，實現(xiàn)了中央統(tǒng)籌主導型向中央統(tǒng)籌和地方統(tǒng)籌協(xié)同型的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，不同類別教育統(tǒng)籌主體的大致變遷情況中央和地方協(xié)同統(tǒng)籌是中國經(jīng)濟社會改革和教育體制改革的結(jié)果。從早期的“教育委員會統(tǒng)籌整個教育事業(yè)的發(fā)展”到“地方統(tǒng)籌，分級管理”再到后期的“省級統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌權(quán)和統(tǒng)籌責任不斷明確，尤其是省級政府統(tǒng)籌教育的提出，使得各級政府的教育職責和權(quán)限更加明確化。

（二）統(tǒng)籌取向：從粗放的效率驅(qū)動型統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向集約的結(jié)構(gòu)調(diào)整型統(tǒng)籌。當前，公共政策分析逐漸從純粹強調(diào)科學的成本收益分析方法，向倫理上的或價值規(guī)范的政策分析的綜合途徑轉(zhuǎn)變。不同的歷史階段，教育統(tǒng)籌發(fā)展政策所蘊含的價值取向是不同的。結(jié)合政策文本相關(guān)的歷史、制度和政策實踐，透過政策文本的深層意涵和精神，我們可以發(fā)現(xiàn)自改革開放以來我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的統(tǒng)籌取向經(jīng)歷了從注重效率向注重公平的轉(zhuǎn)變 〔3 〕。隨著改革開放的逐步推進，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展對勞動者素質(zhì)要求的提高，迫切需要建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制，迫切需要培養(yǎng)市場需要的人才。注重效率和教育規(guī)模成為這一時期教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的主導型統(tǒng)籌取向。隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展，“效率優(yōu)先”政策取向帶來的教育問題日益凸顯，地區(qū)、城鄉(xiāng)和學校的教育差距不斷拉大，嚴重影響整個教育公平和穩(wěn)定。因此進入新世紀之后，國家逐步重視公平取向下的教育統(tǒng)籌，“作為公平的正義” 原則①以不同方式融入了教育統(tǒng)籌發(fā)展政策，公平成為教育統(tǒng)籌發(fā)展的主導價值取向 〔4 〕。2003年全國基礎(chǔ)教育工作會議首次提出“基礎(chǔ)教育積極、均衡、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展”的總體要求，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》提出了要推進義務教育“提高質(zhì)量，均衡發(fā)展”的戰(zhàn)略思路。教育部還將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育”列為《綱要》向社會公眾廣泛征集意見的第一條，《綱要》不再單純強調(diào)教育規(guī)模與效率的絕對增長，而是重點強調(diào)教育諸要素內(nèi)外部之間的合理統(tǒng)籌和各類別教育的統(tǒng)籌均衡發(fā)展 〔5 〕，一系列的政策條款都體現(xiàn)著新時期教育統(tǒng)籌發(fā)展政策從粗放的效率驅(qū)動型統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向集約的結(jié)構(gòu)調(diào)整型統(tǒng)籌。

（三）統(tǒng)籌內(nèi)容：從雙要素簡單統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向多要素綜合統(tǒng)籌。通過對過去三十多年教育政策演變軌跡的考察可發(fā)現(xiàn)，教育統(tǒng)籌內(nèi)容由雙要素統(tǒng)籌向多要素綜合統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變的趨勢。改革開放初期的基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌，其內(nèi)容主要是“統(tǒng)籌經(jīng)費和師資”，后來統(tǒng)籌內(nèi)容逐步演變?yōu)椤敖?jīng)費統(tǒng)籌、師資統(tǒng)籌、學生入學機會統(tǒng)籌、校園建設統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等諸多方面（見圖1）。這種轉(zhuǎn)變是由于我國政府治理機制轉(zhuǎn)換、公共財政改革以及教育體制的變化等多種因素促成的，同時也是教育治理思維的革新，總結(jié)過去教育發(fā)展教訓和經(jīng)驗摸索出來的發(fā)展趨向。教育要實現(xiàn)均衡發(fā)展，不能只注重發(fā)展某一類別的教育，需要統(tǒng)籌好各級各類教育的發(fā)展；教育要實現(xiàn)公平發(fā)展，也不能過分注重某一地區(qū)、學?；蛉后w的發(fā)展，需要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際和群體間的教育發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)費、師資和辦學條件的合理配置。

（四）統(tǒng)籌方式：從政府單一推進轉(zhuǎn)向政府和社會協(xié)同推進。上個世紀90年代以來，隨著教育產(chǎn)業(yè)化弊端的日漸凸顯，混淆教育與經(jīng)濟區(qū)別和對公益性的背離，帶來的是教育資源分配不公，甚至引發(fā)一系列教育內(nèi)在機能紊亂和發(fā)展困境?；貧w教育的公益性，更注重的是強調(diào)教育公共服務的政府責任，但也強調(diào)發(fā)揮社會力量促進教育發(fā)展的作用。1993年頒布的《中國教育改革發(fā)展綱要》明確提出，要“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”。在基礎(chǔ)教育方面提出，要“由政府辦學，有條件的地方在政府統(tǒng)籌下也可以逐步交給社會來辦”。在職業(yè)教育和成人教育上，提到“應面向社會需要，在政府統(tǒng)籌管理下，主要依靠行業(yè)、企事業(yè)單位、社會團體和公民個人舉辦，鼓勵社會各方面聯(lián)合舉辦”；在高等教育方面，要逐步形成以中央、省 （自治區(qū)、直轄市）兩級政府統(tǒng)籌辦學為主、社會各界參與辦學的新格局。由政府包攬統(tǒng)籌辦學，轉(zhuǎn)變到政府主導下鼓勵社會參與辦學，參與統(tǒng)籌教育均衡發(fā)展，是我國教育政策關(guān)于統(tǒng)籌方式的一大趨勢。

二、我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策中存在的問題

從對改革開放以來中國教育政策文本中教育統(tǒng)籌條款的描述來看，我國教育統(tǒng)籌發(fā)展已有清晰的政策構(gòu)想，對教育統(tǒng)籌的總體戰(zhàn)略、發(fā)展任務、體制改革、保障措施作了明確的政策框定，對統(tǒng)籌價值取向、統(tǒng)籌內(nèi)容、統(tǒng)籌方式與路徑等作了較完備的制度設計。從總體上看，教育統(tǒng)籌政策對于縮小城鄉(xiāng)、校際、地區(qū)和群體之間教育差距，起到了一定的政策功效與作用。在肯定政策功效之時，現(xiàn)階段教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的系統(tǒng)性、權(quán)威性、約束力以及穩(wěn)定性和適應性方面仍存在一定的問題：

（一）教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的類別均衡性較差。教育的統(tǒng)籌發(fā)展，不僅需要教育內(nèi)在組成部分的均衡性發(fā)展，即各級各類教育均衡發(fā)展，同時也需要教育發(fā)展外在形式的均衡，即城鄉(xiāng)、地區(qū)、校際和群體的統(tǒng)籌、均衡發(fā)展，但通過分析可以發(fā)現(xiàn)教育均衡發(fā)展政策的類別均衡性較差，需要政策傾斜度發(fā)生一定轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)不同類別教育發(fā)展相對均衡性發(fā)展。具體表現(xiàn)在：一方面，統(tǒng)籌對象類別不均衡。在所涉及到的有關(guān)教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策中，有關(guān)基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策條款和內(nèi)容最多，達到了19項，占總政策數(shù)量的43.2%，而高等教育政策、職教和成教政策分別只占到了20.5%和18.2%，較之基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌政策，顯得相對不足，較為明顯地體現(xiàn)出不同類別教育政策的非均衡性?；A(chǔ)教育作為提高國民素質(zhì)的奠基工程，強調(diào)的是國民基本素質(zhì)的培養(yǎng)，具有基礎(chǔ)性、普及性、全民性和全面性的特點，因此國家對基礎(chǔ)教育發(fā)展統(tǒng)籌尤其注重具有一定的合理性，但不能因此降低對其他類別教育的重視。只有不同類別的教育都得到充分重視，才能使各級各類的教育發(fā)展實現(xiàn)良好的契合，優(yōu)化整個教育發(fā)展體系，促進整個國家教育的發(fā)展。教育的統(tǒng)籌發(fā)展不能再次陷入“發(fā)展城市，犧牲農(nóng)村”、“注重精英，犧牲大多數(shù)”的片面發(fā)展怪圈中，防止教育發(fā)展“馬太效應”的產(chǎn)生和擴大。另一方面，統(tǒng)籌要素類別不均衡，過分注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》頒布以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育成為了解決教育公平問題的核心抓手，在相關(guān)政策的驅(qū)動和指引下，重慶、成都等各地區(qū)紛紛掀起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育配套改革試驗，一定程度上緩解了我國城鄉(xiāng)教育差距，但對城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的相對重視，地區(qū)、校際和群體的教育差距問題卻沒能較好地予以充分解決和關(guān)注，“只見樹木，不見森林”，不能從根本上統(tǒng)籌治理教育差距問題，因而不能實現(xiàn)教育均衡發(fā)展、公平發(fā)展。

（二）教育統(tǒng)籌政策的權(quán)威性低和約束力差。通過分析可以發(fā)現(xiàn)我國有關(guān)教育統(tǒng)籌發(fā)展政策在總體態(tài)勢上表現(xiàn)良好，國家層面制定的有關(guān)教育統(tǒng)籌發(fā)展政策與整體的社會改革和教育改革基本上是協(xié)調(diào)的，在不斷優(yōu)化和運行政策的過程中逐步縮小教育差距、擺脫教育公平危機。但同時也可以發(fā)現(xiàn)教育統(tǒng)籌發(fā)展政策存在權(quán)威性較低和約束力較差的問題，在一定程度上弱化了人們對教育統(tǒng)籌發(fā)展的認識、降低了教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的實施效果。改革開放以來，全國人大及其常委會頒布了與教育統(tǒng)籌發(fā)展相關(guān)的法律性政策5項，占總政策數(shù)量的11.4%，而由國務院和教育部所頒布的法規(guī)、規(guī)章性政策共39項，占總政策數(shù)量的88.6%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策法律類少，而多以“意見”、“通知”等規(guī)章類政策形式出臺，呈現(xiàn)出“多規(guī)章、少法律”的特征。而且至今我國也沒有制定專門的教育統(tǒng)籌發(fā)展政策，造成教育統(tǒng)籌政策的低權(quán)威性、差約束力和弱穩(wěn)定性，不利于教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的貫徹和落實。

（三）教育統(tǒng)籌發(fā)展政策內(nèi)容“碎片化”和系統(tǒng)性不強。從教育統(tǒng)籌發(fā)展政策內(nèi)容上看，教育統(tǒng)籌發(fā)展有了整體式的政策構(gòu)想，即有了總的政策或基本政策，但從具體政策來看，卻有著不太完善的地方，內(nèi)容顯得較為碎片化，系統(tǒng)性不強。這一問題具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，強調(diào)教育統(tǒng)籌幅度和比例的增長，忽視教育內(nèi)外部之間的合理統(tǒng)籌與結(jié)構(gòu)調(diào)整；強調(diào)教育數(shù)量與規(guī)模的增長，對人自身的價值關(guān)注偏少。第二，教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的制定、實施和評估環(huán)節(jié)割裂開來，政策內(nèi)容中闡述更多的是政策的實施要求，對監(jiān)督、評估及評估結(jié)果的運用少有政策要求和規(guī)定。第三，基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育與成人教育統(tǒng)籌政策各自為政，不同類別教育的結(jié)合部沒能在政策中予以涉及，不能很好地得到統(tǒng)籌發(fā)展，雖然有綜合類教育統(tǒng)籌發(fā)展政策予以涉及和補充，但由于該類政策的涉及面廣、口徑宏觀、指向眾多、針對性較差等特點，使得該類政策執(zhí)行階段容易出現(xiàn)執(zhí)行對象龐雜、執(zhí)行主體模糊、執(zhí)行效果低下等問題，不能很好地促進教育體系的發(fā)展和完善。第四，教育統(tǒng)籌發(fā)展政策單純闡述教育的發(fā)展，沒有很好地將教育的統(tǒng)籌發(fā)展和政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展有機結(jié)合。雖然近年來各地區(qū)開展的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展置身于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展環(huán)境中，納入了國家統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會發(fā)展的總體框架，是國家統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容與任務，但在相關(guān)的政策內(nèi)容中并沒能很好地進行闡述和規(guī)定，在政策執(zhí)行階段很容易造成教育的發(fā)展與經(jīng)濟、社會發(fā)展的割裂，不能真正實現(xiàn)教育的統(tǒng)籌發(fā)展。

（四）教育統(tǒng)籌發(fā)展政策環(huán)境和政策資源亟待改善。改革開放以來，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型逐步推進，教育的社會環(huán)境和外部資源條件正發(fā)生深刻變化，教育統(tǒng)籌發(fā)展政策環(huán)境和資源配置機制也經(jīng)歷了不斷的變革、改善，但從政策的執(zhí)行情況來看，現(xiàn)階段的教育統(tǒng)籌發(fā)展政策環(huán)境和資源在一定程度上制約了教育統(tǒng)籌發(fā)展政策目標的實現(xiàn)，不利于教育差距的縮小、教育公平的實現(xiàn)，需要予以改善。教育統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是統(tǒng)籌資源配置，核心是讓更多的優(yōu)質(zhì)教育資源流向“弱勢群體”，或者是努力增加“弱勢群體”的教育資源，對此，已經(jīng)制定出一些較為明確的政策和要求，但從政策執(zhí)行上看，卻存在不少問題。從表1可以看到，我國各級各類教育經(jīng)歷了從中央統(tǒng)籌、分級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，不斷明確了各級政府教育統(tǒng)籌和管理的責任和義務，尤其是省級統(tǒng)籌的提出，一定程度上為實現(xiàn)教育均等化目標提供了契機，區(qū)域教育均衡發(fā)展有了更多人力、物力和財力的保障。但不可否認，在省級統(tǒng)籌教育發(fā)展環(huán)境下，擇校熱、重點班等現(xiàn)象有增無減、高溫不退，優(yōu)質(zhì)教育資源仍不能在各地區(qū)、學校和群體間實現(xiàn)均衡配置。由于政策環(huán)境和政策資源的限制，更多優(yōu)質(zhì)資源并沒有流向“弱勢群體”，一些欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、非重點學校和特殊群體仍不能很好地享有優(yōu)質(zhì)教育資源，存在著經(jīng)費投入不足、優(yōu)秀師資缺乏、辦學條件落后、特殊群體教育沒有保障等諸多問題，教育差距仍很明顯，且呈不斷擴大之勢。

三、我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的改進思路

政策變遷分析主要是發(fā)現(xiàn)和理解政策變遷過程中的一些基本特點和規(guī)律性以及存在的變遷趨勢，使其成為未來完善和優(yōu)化政策的重要依據(jù)。針對教育統(tǒng)籌政策類別均衡性較差、權(quán)威性低和約束力差、政策內(nèi)容的系統(tǒng)性不強、政策環(huán)境和政策資源亟待改善等問題，需要從以下幾個方面優(yōu)化教育統(tǒng)籌政策系統(tǒng)：

（一）以推進國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向優(yōu)化教育統(tǒng)籌政策治理思維。以教育統(tǒng)籌政策變革引領(lǐng)教育治理、發(fā)展方式創(chuàng)新，是實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的重要內(nèi)容。這就需要在未來不斷優(yōu)化教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策立意，要不斷拓展政策視野，調(diào)整政策結(jié)構(gòu)，激活政策資源，提升政策實效。在教育統(tǒng)籌主體上要增強協(xié)同治理思維，實現(xiàn)政府統(tǒng)籌和社會統(tǒng)籌治理協(xié)同發(fā)展，強化中央統(tǒng)籌權(quán)的適度下放，同時也需要政府向?qū)W校和社會簡政放權(quán)，實現(xiàn)全社會教育統(tǒng)籌的參與和治理。在統(tǒng)籌取向上要凸顯過程治理思維，更加注重公平，把公平思想真正融入教育統(tǒng)籌發(fā)展全過程，推進不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、校際之間的各級各類教育統(tǒng)籌和均衡發(fā)展。在統(tǒng)籌方式上要激發(fā)社會資本思維，要充分發(fā)揮社會的力量，使政府對教育統(tǒng)籌由微觀、直接統(tǒng)籌向宏觀、間接統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，推進教育統(tǒng)籌發(fā)展政策體系不斷優(yōu)化。以期通過教育統(tǒng)籌治理體系的創(chuàng)新，為實現(xiàn)教育治理能力和治理體系的現(xiàn)代化乃至教育的現(xiàn)代化奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）以人的全面發(fā)展為宗旨推進復合化和法理型的軟性教育統(tǒng)籌政策設計。根據(jù)前面的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，以往教育統(tǒng)籌政策作用效果的衡量取向和尺度，比較重視一些數(shù)量化的指標和硬性的發(fā)展約束。這種工具控制導向的倒逼型約束機制，一定時期內(nèi)有助于區(qū)域教育統(tǒng)籌發(fā)展的推進，但長期來說不利于教育發(fā)展倫理的實現(xiàn)和教育治理能力的長效提出。未來中國教育統(tǒng)籌發(fā)展和政策優(yōu)化，不需單純列出教育統(tǒng)籌幅度和量化比例，不需單純強調(diào)教育規(guī)模與效率的絕對增長，而是要從可量化的、法規(guī)型硬性教育統(tǒng)籌政策設計轉(zhuǎn)向復合化的、法理型軟性教育統(tǒng)籌政策設計。這就需要在未來的教育統(tǒng)籌發(fā)展政策設計中以人為出發(fā)點，充分注重人的價值的實現(xiàn)，合理統(tǒng)籌教育內(nèi)外部要素，通過教育內(nèi)外部的結(jié)構(gòu)性調(diào)整獲取教育均衡、教育公平的實現(xiàn)，逐步推進教育統(tǒng)籌發(fā)展政策，從注重法規(guī)型硬性教育統(tǒng)籌政策設計，走向多元復合、立體式、法理型的軟性教育統(tǒng)籌政策變遷。

（三）以系統(tǒng)性思維不斷完善教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的類別體系和作用空間。教育統(tǒng)籌發(fā)展本身就具有一種系統(tǒng)性內(nèi)涵。以系統(tǒng)性思維建構(gòu)教育統(tǒng)籌發(fā)展是針對現(xiàn)階段教育統(tǒng)籌發(fā)展政策類別均衡性較差、系統(tǒng)性不夠等問題而言的，需要在未來的政策建構(gòu)中不斷增加政策的系統(tǒng)性。一是要以系統(tǒng)性思維建構(gòu)每一類別教育統(tǒng)籌發(fā)展政策，以基礎(chǔ)教育的統(tǒng)籌發(fā)展為例，不僅需要統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育自身的發(fā)展，同時也需要統(tǒng)籌好基礎(chǔ)教育與高等教育、職業(yè)教育與成人教育之間的銜接，以期更好地提高基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的效用；不僅需要注重基礎(chǔ)教育的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，也需要注重區(qū)域、校際和群體的統(tǒng)籌，不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際和群體的教育差距，實現(xiàn)教育公平。二是要提高教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的類別均衡性，推進教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的系統(tǒng)建構(gòu)。基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育與成人教育政策作為政府作用于不同層次、不同類別的教育和教育不同方面的基本方式，其作用范圍和功能空間存在著明顯的差異性和互補性，只有提高教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的類別均衡性，統(tǒng)籌好各級各類教育的共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，才能切實充分發(fā)揮教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的效用，實現(xiàn)教育治理梯次和治理能力的現(xiàn)代化。這就需要在未來的政策建構(gòu)中更加明確地建立各級各類教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策目標，在資源配置上更好地兼顧各級各類教育發(fā)展的需要，同時也需要建立各級各類教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策和運行機制。

（四）以充足的政策外部資源保障教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的有效執(zhí)行。伴隨我國教育治理能力和治理體系現(xiàn)代化的逐步推進，我國教育統(tǒng)籌發(fā)展政策必然要走向深入，為了切實貫徹落實教育統(tǒng)籌發(fā)展政策，實現(xiàn)教育均等化目標，需要充足的資源予以保證。這就需要逐步改善政策資源不足的現(xiàn)狀：其一，改變教育資源統(tǒng)籌和管理模式，如在教育經(jīng)費統(tǒng)籌上，可以采取集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的教育財政與管理模式，在維護地方教育財政分權(quán)治理的同時，讓上級政府承擔較大的財政責任，從而構(gòu)建起多級擔負的經(jīng)費籌措機制，充分調(diào)動各級政府辦教育的積極性，促進教育資源的籌集和完善 〔6 〕 （P97-109 ）。其二，由于教育所具有的公共產(chǎn)品特性和教育產(chǎn)業(yè)化弊端的日益凸顯，要逐步實現(xiàn)教育公益性的回歸，強調(diào)政府的公共服務責任，不斷加大政府對教育的投入和支持力度。同時，在市場起決定性作用的今天，也要充分發(fā)揮市場機制的作用，讓更多的市場主體為教育環(huán)境的改善和教育資源的豐富自主、自愿地貢獻力量。其三，更加注重資源的統(tǒng)籌配置，增加資源配置的合理性，使更多的優(yōu)質(zhì)教育資源流向“弱勢群體”中去。當然，這種資源的流向不是“削峰填谷”，帶來新一輪“弱勢群體”的產(chǎn)生，而是“造峰填谷”，創(chuàng)造更多的優(yōu)質(zhì)教育資源，讓各地區(qū)、學校和群體都能充分享有均等化的優(yōu)質(zhì)教育資源，逐步實現(xiàn)教育的均衡化、公平化發(fā)展。

注 釋：

①羅爾斯提出的“作為公平的正義”原則，可以概括為機會向所有人平等開放，同時要給處境不利者以最惠待遇。

參考文獻：

〔1〕涂端午.教育政策文本分析及其應用〔J〕.復旦教育論壇，2009（5）.

〔2〕魏 軍.改革開放30年我國高等教育質(zhì)量政策的內(nèi)容分析〔D〕.西北師范大學，2009.

〔3〕單志艷.中小學教師培訓政策的價值取向變遷——基于1986年和2011年國家關(guān)于中小學教師培訓《意見》的文本分析〔J〕.教師教育研究，2013（3）.

〔4〕魏 峰，張樂天.新時期我國教育政策的價值取向〔J〕.教育理論與實踐，2010（5）.

〔5〕李 濤，鄔志輝，鄧澤軍.中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：什么統(tǒng)籌？什么改革？——《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》視閾下的“城鄉(xiāng)治理論”建構(gòu)〔J〕.西南大學學報（社會科學版），2011（3）.

〔6〕范先佐，付衛(wèi)東.義務教育均衡發(fā)展與省級統(tǒng)籌〔C〕//城鄉(xiāng)教育一體化與教育制度創(chuàng)新——2011年農(nóng)村教育國際學術(shù)研討會論文集.2011.

責任編輯 周 榮