積分制入戶管理政策調(diào)研分析報告

孫玉晶

摘 要：近年來，各地對推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化等進行了的探索和實踐，對合理引導農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高外來人口素質(zhì)、集聚城市發(fā)展所需人才、推進適度城市化和基本公共服務均等化都起到了積極的作用。本文在分析積分入戶制度重要意義的基礎上，選取了典型城市進行歸納總結該制度實施的成效和特點，并對進一步完善積分入戶制度提出了思考和建議。

關鍵詞：積分入戶；實施情況；思考；建議

近年來，部分城市就戶籍制度改革進行了積極的探索，通過實施居住證、積分制入戶管理政策（以下簡稱積分入戶），加強戶籍管理促進人口有序動。尤其是積分入戶政策的探索，現(xiàn)對部分城市積分入戶政策主要做法和成效進行歸納總結。

一、政策意義

積分入戶政策借鑒了國際人口遷移積分制管理經(jīng)驗，遵循了目的性、科學性、系統(tǒng)性、可操作性、權利與義務對等等基本原則，具有重要的意義。

1.有利于縮小外來人口和戶籍人口基本公共服務方面的差距。積分制管理以積分為標準，將教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療等公共服務與戶口脫鉤。這一制度創(chuàng)新，使得外來人口通過不同的積分享受不同的公共服務，能夠縮小外來人口和戶籍人口在教育、就業(yè)、社會福利等方面的差別，讓外來人口在為城市發(fā)展做出貢獻的同時可以享受到當?shù)氐幕竟卜铡?/p>

2. 有利于提高外來人口的自身素質(zhì)。由于積分制管理具有鮮明的城市化規(guī)范導向性。外來人口為實現(xiàn)入戶的目的，必須達到規(guī)定的分數(shù)。在利益導向機制的作用下，必然會對照積分指標及分值，有針對性地提高自身整體素質(zhì)，規(guī)范其自身的行為，并促使其從“被動接受管理”到“主動接受管理”的轉(zhuǎn)變，真正做到以服務促管理，寓管理于服務之中，管理與服務并重。

3. 有利于集聚城市發(fā)展所需人才。積分制管理根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展的情況科學地設定指標體系，使得在城市工作的外來人口可以通過積分入戶流入地，增強了優(yōu)秀外來人口的穩(wěn)定性，不僅有利于流入地城市積蓄一批經(jīng)濟社會發(fā)展所需的人才，而且在一定程度上也為外來人口市民化開啟了一條新的通道，在一定程度上改變了城市對外來人口的選擇方式：即從集體排斥向個體選擇轉(zhuǎn)變。

4.有利于實現(xiàn)適度城市化。要提高城市化率，必須承接廣大農(nóng)村的剩余勞動力轉(zhuǎn)移，接納他們的家屬，最終讓這些勞動力融入城市。而人口城市化的速度，又必須要跟城市的經(jīng)濟社會發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，而積分制可以實現(xiàn)城市化速度的協(xié)調(diào)，防止城市化的超前和滯后。

二、部分城市實施情況總結

2009 年，廣東省中山市率先啟動流動人口積分入戶改革，2010 年，廣東在全省推廣了該政策，作為流入人口大省，廣東省致力于解決農(nóng)民工入戶問題，對我市實施積分入戶政策具有較強的借鑒意義，此外上海市、天津市、青島市等城市也先后探索實施了積分入戶政策?，F(xiàn)選取上海市、中山市、東莞市、深圳市四個典型城市進行比較分析，歸納其政策特點和實施成效如下：

1.指標體系。四城市對申請積分入戶的基本資格都做出了規(guī)定主要包括持有居住證情況和繳納社會保險情況等。指標體系可以歸納為基礎指標、加分指標和減分指標三大部分?；A指標主要包括年齡、學歷、技術資格、繳納社保等情況；加分指標主要包括公共服務、社會貢獻、受表彰等情況，減分指標主要是不良誠信記錄、違反計劃生育政策、違法行為等情況。

2.指標賦值。積分入戶是對外來人員的入戶條件進行指標量化，并對每項指標賦予一定分值，當積分累計達到一定分值時，外來人員可申請加入流入地戶籍。上海市和東莞市積滿100分可申請積分入戶排名，中山市和深圳市為60分。四城市對各指標賦值大小存在較大的差異，但存在一個較大的共同點：傾向于勞動年齡人口中的人才。年齡主要傾向于勞動年齡人口，以上海為例，年齡最高可積30分；文化和技能作為人才的評判標準之一，在整個指標體系賦予較高分值，四城市文化程度及資格水平最高的積分達到了110分（上海市），也就是說僅憑文化程度及資格水平一項就可以申請入戶排名。

3.積分待遇。上海市持居住證按積分可享受不同的公共服務，可分為三個梯度，積分120分以上，享受的公共服務與戶籍人口大致相當。2012年上海市出臺《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》， 打通了居住證（通過積分）與常住戶籍之間轉(zhuǎn)化的通道。其他三個城市積分達到標準可以直接申請入戶排名，中山市還將積分制管理擴展到公共服務領域，積分累計達到30分的流動人員，其適齡子女可在其產(chǎn)權房屋所在地或工作地申請小學一年級或初中一年級公辦學位新生排名等。東莞市也推行了外來人員的積分入學制，從而解決了新莞人子女的義務教育問題。

4.政策走向。四城市都實行根據(jù)城市承載力入戶指標總量控制的方法，且政策措施都根據(jù)實施情況，每年進行調(diào)整和完善。從實施時間較長的中山市（2009年）和東莞市（2009年）、深圳市（2010年）的政策發(fā)展趨勢來看，深圳市呈現(xiàn)出政策收緊的趨勢，取消了某些加分指標，設定相關指標積分上限，在政策導向上更加偏重引導個人通過文化學歷、技能入戶；中山市和東莞市政策趨松，入戶門檻降低，提高了初、高中學歷及各類職業(yè)資格等分值，擴大了受益人群。

5.實施效果。以中山市為例，2010年-2013年成功入戶人數(shù)分別為2139人、2486人、2539人、3600人，指標使用率分別為71.3%、82.77%、84.6%、100%，4年來共有10765名流動人員，通過積分入戶方式取得中山入戶資格，其中大專以上學歷的有5538人，占總?cè)藬?shù)的51.44%。在實施過程中，中山市出現(xiàn)了城區(qū)指標不夠用部分鎮(zhèn)年年指標用不完、積分制申請入學人數(shù)遠高于申請入戶人數(shù)的現(xiàn)象，還存在積分制管理投入需求與公共資源、社會服務資源不足的結構性緊張，降低積分制入戶門檻與產(chǎn)業(yè)結構升級所需人才結構沖突等問題。

三、政策制定的思考和建議

一是制定積分入戶政策，推進戶籍制度改革。通過整合目前各項外來人口入戶制度，按照總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、依次輪候的原則，實行全市統(tǒng)一的積分制戶口準入政策和工作制度，提高戶籍準入的公開性、公平性和透明度，并建立相應的憑積分享受相應公共服務等配套制度，保持相對于周邊地區(qū)的制度創(chuàng)新優(yōu)勢，吸納更多優(yōu)秀外來人口入戶，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展儲備力量，同時也促進外來人口本身素質(zhì)的提高。指標設置可參照已經(jīng)實施積分入戶政策的城市設立基礎分、附加分和扣減分，適當提高文化教育和技術水平的賦值比重，提高外來人口主動提高自身文化技術水平的積極性；指標賦值采用目前各學科領域使用最為廣泛的層次分析法。原則上外來人口積滿60分可申請入戶，具體入戶分值可根據(jù)無錫市每年人口調(diào)控計劃和流動人口積分排名情況做適當調(diào)整。

二是充分借鑒其他省市經(jīng)驗，優(yōu)化制度設計。從已實施積分入戶制度的城市來看，在實施過程中遇到了一些未納入制度設計的問題，比如一些農(nóng)民工根據(jù)積分享受子女入學的公共服務時，要求子女跨區(qū)跨鎮(zhèn)入學，目標都集中到教育資源較好的鎮(zhèn)區(qū)，而不愿意去較偏遠的鎮(zhèn)區(qū)。比如土地問題。如果農(nóng)民帶著土地進城，那他們既享受著針對農(nóng)業(yè)戶口的集體土地收益，又享受著針對城市戶口的社會保障福利，面臨著資源雙重占有的問題。比如對于計生違規(guī)行為的扣分的問題，尤其是已經(jīng)繳納社會撫養(yǎng)費的家庭，如果在申請積分的過程中繼續(xù)扣分是不是有二次懲罰的嫌疑。這些問題在積分入戶制度設計過程中，都應充分考慮各種可能因素，完善制度設計。并要重點解決好積分制入學問題，通過積分制的辦法使更多的外來人口子女能夠享受到義務教育的政策，推進基本公共服務均等化。（作者單位：無錫市計劃生育指導所）

參考文獻：

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