中國城鎮(zhèn)化的四大風(fēng)險(xiǎn)

王德民

人物簡介

易鵬，湖南人，知名城鎮(zhèn)化問題研究專家。原國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員，現(xiàn)為盤古智庫理事長，國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任，兼任多個(gè)地方政府咨詢委員會委員。

易鵬這個(gè)名字被外界熟悉的時(shí)候，正是中國政府大力推動新型城鎮(zhèn)化之際。外界急切盼望了解新型城鎮(zhèn)化新在哪里，此時(shí)易鵬以評論員名義，頻頻在英國《金融時(shí)報(bào)》、美國《華爾街日報(bào)》及新加坡《聯(lián)合早報(bào)》等國際知名媒體發(fā)表專欄文章，以專家身份介紹、講述其對城鎮(zhèn)化問題的見解。

易鵬曾在國家發(fā)改委擔(dān)任城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員。去年10月，民間智庫——盤古智庫成立，易鵬擔(dān)任理事長，研究重點(diǎn)就是城鎮(zhèn)化。易鵬為此走訪各地，進(jìn)行了大量調(diào)研。說到重點(diǎn)做新型城鎮(zhèn)化研究的原因，易鵬告訴環(huán)球人物雜志記者，城鎮(zhèn)化在中國是大勢所趨，城鎮(zhèn)化率有兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是常住人口城鎮(zhèn)化率，我國是53.7%。還有一個(gè)是戶籍人口城鎮(zhèn)化率，我國只有36%，不僅低于發(fā)達(dá)國家80%的水平，也低于世界52%的平均水平。而且，中國的城鎮(zhèn)化還存在很多問題和風(fēng)險(xiǎn)。

四大風(fēng)險(xiǎn)造成“鬼城”

環(huán)球人物雜志：你認(rèn)為中國目前城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)主要在哪里？

易鵬：我認(rèn)為主要存在四大風(fēng)險(xiǎn)。一是地方政府盲目投資，可能出現(xiàn)巨額的地方負(fù)債。地方政府長期以來依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)化異化成他們的融資平臺。二是城鎮(zhèn)化被片面理解成征地建樓建廠，農(nóng)田被糟蹋，農(nóng)業(yè)可能會陷入凋零。三是城市綜合承載能力不夠。農(nóng)民進(jìn)城首先要有產(chǎn)業(yè)支撐，否則貧民窟將大量出現(xiàn)。四是存在刻意追求提高城鎮(zhèn)化率的風(fēng)險(xiǎn)。有些地方政府玩弄數(shù)字游戲，只貪圖城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，不顧民眾生活福利水平的提高。最近我發(fā)文痛批城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的“鬼城、空城”，這些“鬼城、空城”就是這四大風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。

環(huán)球人物雜志：提起“鬼城”問題，它產(chǎn)生的原因是什么？

易鵬：“鬼城”主要分為兩種，一種是政府在土地財(cái)政的驅(qū)使下，賣地“種”房。現(xiàn)在賣地增加1%，房價(jià)就上漲2.4%，來錢又快又多。結(jié)果房子“種”起來了，需求跟不上。另外一種是政府也引進(jìn)了產(chǎn)業(yè)，但不是根據(jù)市場規(guī)律，而是根據(jù)長官意志，建立起高度集中的單一產(chǎn)業(yè)。隨后因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)衰退，導(dǎo)致人口大量遷移，形成類似美國“汽車城”底特律式的“鬼城”，底特律因?yàn)槠嚇I(yè)衰敗而走到破產(chǎn)邊緣，類似現(xiàn)象在中國也會出現(xiàn)。簡單地說，“鬼城”主要是地方政府主導(dǎo)的盲目行為導(dǎo)致的，是追求政績的短期行為。這些“鬼城”往往沒有產(chǎn)業(yè)支撐，在城鎮(zhèn)擴(kuò)張方面也沒有邊界的限制。而目前地方政府的考核體制也存在問題，在很多地方唯GDP論、唯工程建設(shè)論的導(dǎo)向機(jī)制仍然在起主導(dǎo)作用。

環(huán)球人物雜志：你曾說過，改變“鬼城”模式就要改變土地財(cái)政。

易鵬：我提出三個(gè)建議，一個(gè)是中央和地方的事權(quán)改革，即上收部分事權(quán)，加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付；二是稅收體制改革，現(xiàn)在營業(yè)稅歸地方，增值稅多數(shù)歸中央，營業(yè)稅不合理要改，但改后要補(bǔ)充地方政府；三是要允許地方發(fā)債。為了防止土地財(cái)政改革變成只有補(bǔ)沒有減，還必須用法規(guī)約束，財(cái)稅分配不得隨意調(diào)整，土地財(cái)政收入必須采取精細(xì)化的專項(xiàng)管理。

地方政府的三種態(tài)度

環(huán)球人物雜志：據(jù)你了解，目前地方政府對城鎮(zhèn)化持什么態(tài)度？

易鵬：地方政府對城鎮(zhèn)化的態(tài)度主要有三種。第一種是“迷茫型”，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化對城市建設(shè)規(guī)劃和管理有更高的要求，這讓一些地方政府感覺不知從何處入手。他們有的是等待中央政策出臺再考慮出手，有的是找不到辦法和路徑，還是想走依靠投資的老路。第二種是“敢于先行先試型”，這類政府負(fù)責(zé)人一般思想比較先進(jìn)，富有魄力，在土地流轉(zhuǎn)、居住證改革、擴(kuò)大基層的自主權(quán)等方面敢于探索，但這類政府總體數(shù)量很少，還不是主流。第三種是占主流的“揣著明白裝糊涂型”，他們思想是明白的，但他們既不想在公共服務(wù)上多投入，又不想失去土地財(cái)政，所以就刻意把“投資大躍進(jìn)”“房地產(chǎn)化”“人造新城”等老模式裝到“新型城鎮(zhèn)化”這個(gè)筐里，這種類型的地方政府遍布全國各地，是新型城鎮(zhèn)化的最大挑戰(zhàn)。

環(huán)球人物雜志：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的困難在哪里？

易鵬：城鎮(zhèn)化對既有發(fā)展模式已經(jīng)形成了路徑依賴，大建大拆征土地修新城，這個(gè)模式背后有很多利益，賣土地來錢快，獲利大?，F(xiàn)在中央也想改變這種路徑依賴，但是卻涉及到綜合的制度改革，如戶籍、行政、融資等等，如何落實(shí)非常困難?，F(xiàn)在利益愈發(fā)固化，改革也更難了。還有行政能力的問題，地方政府想改卻改不好，不知如何入手。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也需要大批資金的投入，從哪里搞到這些錢，也是一個(gè)大問題。此外，中國大部分城市可擴(kuò)張的空間不大，而城鎮(zhèn)化中產(chǎn)業(yè)和人口一定時(shí)期向大城市集中，也是一種趨勢。

環(huán)球人物雜志：你認(rèn)為如何才能突破路徑依賴？

易鵬：要靠綜合改革往前推，需要當(dāng)局的魄力和決心。同時(shí)，還要注意市場培育，用市場規(guī)律來發(fā)展產(chǎn)業(yè)。對中國而言，中央政府比地方政府掌握更多的資源，只有中央政府真改革起來，地方政府的積極性才會被大幅調(diào)動起來。而市場倒逼改革也很重要，比如霧霾治理，就是市場倒逼政策改變的例子。

六類小城鎮(zhèn)有前途

環(huán)球人物雜志：你提出了新型城鎮(zhèn)化要產(chǎn)業(yè)先行，有沒有成功的例子？

易鵬：新型城鎮(zhèn)化才提出來不久，尚沒有這種典型，但以往的城鎮(zhèn)化過程中有這種例子。比如深圳，就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)先行的成功例子。以前它只是個(gè)漁村，它的發(fā)展首先就是產(chǎn)業(yè)政策帶動起來的。但是深圳也存在問題，比如城中村的問題，常住人口和外來人口比例失衡問題，這些都需要公共服務(wù)均等化改革來加以解決。

新型城鎮(zhèn)化要改進(jìn)“深圳模式”，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的福利公平，不能因?yàn)闆]有戶口就低人一等。至于如何產(chǎn)業(yè)先行，首先要簡政放權(quán)，給予市場足夠的自由空間，其次要重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)能解決更多的就業(yè)，有更大的衍生產(chǎn)業(yè)能力，是未來城鎮(zhèn)化的支撐力。

環(huán)球人物雜志：城鎮(zhèn)化過程中的地方債風(fēng)險(xiǎn)怎么辦？

易鵬：地方債要“開前門，堵后門”。之前可能存在地方政府將土地抵押給銀行來借債的情況，現(xiàn)在要改變了，第一是清理地方債，第二是限制土地抵押，第三是用地方政府的其他資產(chǎn)來發(fā)行長期的債券。目前已經(jīng)“吹風(fēng)”了，不久會有這方面的新政策。

環(huán)球人物雜志：如何解決城鎮(zhèn)化給農(nóng)民帶來的風(fēng)險(xiǎn)？

易鵬：首先要改變戶籍制度，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶，現(xiàn)在一些小城鎮(zhèn)已經(jīng)放開了，卻有產(chǎn)業(yè)支撐不足的問題。而“北上廣”又不放開，一放開涉及到城市福利分配難題。我建議兩條腿走路，一是改善小城鎮(zhèn)的就業(yè)環(huán)境，二是發(fā)展城市群，像武漢城市圈，西安、成都等城市圈，形成產(chǎn)業(yè)的聚合，吸收外來人口。

環(huán)球人物雜志：目前，新型城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急是什么？

易鵬：首先要出臺規(guī)劃，我估計(jì)今年上半年就會出臺國家城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，第二個(gè)要落實(shí)十八屆三中全會改革的精神，這涉及到綜合改革問題，這個(gè)不落實(shí)，新型城鎮(zhèn)化很難推進(jìn)。應(yīng)該以城鎮(zhèn)化為核心，以城市產(chǎn)業(yè)政策為支撐，以制度改革為保障。

環(huán)球人物雜志：城鎮(zhèn)化需要成立一個(gè)綜合部門嗎？

易鵬：現(xiàn)在牽頭的是發(fā)改委，但是環(huán)保部、住建部等都在參與，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，最高決策這塊會統(tǒng)一。

環(huán)球人物雜志：你認(rèn)為哪些小城鎮(zhèn)有發(fā)展機(jī)會？

易鵬：一是人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)，可通過鎮(zhèn)改市做強(qiáng)；二是有旅游文化資源等專業(yè)特色的城鎮(zhèn)，比如鳳凰、宏村等；三是口岸城市，比如霍爾果斯、滿洲里等；四是交通樞紐的節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)；五是城市群里的小城鎮(zhèn)，可承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；六是承擔(dān)國土安全的小城鎮(zhèn)。