食品安全問題研究

摘要：“民以食為天，食以安為先”，食品是人類最基本的物質(zhì)需求，是人類一切活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。食品安全關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到政府和國家的形象。在導(dǎo)致食品安全問題的諸多因素中，執(zhí)法是一個(gè)很重要的因素，食品安全執(zhí)法存在著主體過多、職責(zé)不明、以罰代管等問題，需要不斷加以完善。

關(guān)鍵詞：食品安全執(zhí)法問題對策

0 引言

“民以食為天”，食品是人類賴以生存的基本物質(zhì)，是人們一切活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，是每天工作學(xué)習(xí)和生活中的頭等大事。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，人們對食品的要求不再停留在吃飽這種低層次狀態(tài)，還對食品的種類、營養(yǎng)提出了更高的要求。大街小巷、商場地?cái)偂⒕W(wǎng)絡(luò)實(shí)體，處處充斥著琳瑯滿目的食品。但是食品安全問題也頻頻見諸報(bào)端。食品安全不僅關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到政府和國家的形象。因此各級部門必須高度重視食品安全問題。

1 食品安全執(zhí)法現(xiàn)狀

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的今天，人們一方面享受著豐富多樣的食品帶來的味覺的快感，另一方面，已經(jīng)或?qū)⒁惺軉栴}食品帶來的肉體或心靈的痛楚。國家從20世紀(jì)50年代開始陸續(xù)出臺了食品安全方面的法律法規(guī)，目前已形成了以《食品安全法》為核心，《食品安全法實(shí)施條例》、《食品衛(wèi)生法》等專門法律為主體，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等普通法律為補(bǔ)充的食品安全法律體系，這些法律為食品執(zhí)法部門的監(jiān)管提供了較為完善的依據(jù)，對提高我國的食品安全水平發(fā)揮了積極的作用。特別是《食品安全法》明確規(guī)定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范了食品安全執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限，加大了對違法行為的處罰力度，更加重視對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，我國食品行政執(zhí)法主體包括：食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、食品衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)、食品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)。這些機(jī)關(guān)對食品安全的監(jiān)管實(shí)行分段管理，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理，加工環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門管理，流通環(huán)節(jié)由工商部門管理，餐飲行業(yè)由衛(wèi)生部門管理。

食品藥品監(jiān)督部門主要根據(jù)食品安全法律制度對食品安全綜合管理，組織協(xié)調(diào)各部門開展食品安全監(jiān)督監(jiān)管工作，具體職責(zé)如下：①組織有關(guān)部門起草食品安全管理方面的法律、行政法規(guī)，制定食品安全管理監(jiān)督政策并監(jiān)督實(shí)施；②依法行使食品安全管理的綜合監(jiān)督職責(zé)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)督工作；③依法組織開展對食品重大安全事故的查處；④根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，組織協(xié)調(diào)開展全國食品專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)；組織協(xié)調(diào)和配合有關(guān)部門開展食品安全重大事故應(yīng)急救援工作。

農(nóng)業(yè)部門主要以《農(nóng)業(yè)法》、《綠色食品管理辦法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等法律為依據(jù)，對食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。主要職責(zé)是組織實(shí)施農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及綠色食品的質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量的監(jiān)測、鑒定和執(zhí)法監(jiān)督管理。

質(zhì)量監(jiān)督部門主要依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)法》、《計(jì)量法》等法律對食品安全加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。主要職責(zé)包括：①制定并頒布食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件；②制定、印制、發(fā)放《食品生產(chǎn)許可證》；③組織協(xié)調(diào)依法查處生產(chǎn)和經(jīng)銷假冒偽劣商品活動(dòng)中的質(zhì)量行為；負(fù)責(zé)質(zhì)量申訴工作；組織轄區(qū)內(nèi)本系統(tǒng)日常行政執(zhí)法工作；承擔(dān)本轄區(qū)打擊生產(chǎn)和經(jīng)銷假冒偽劣商品違法行為的日常協(xié)調(diào)工作。

工商行政管理部門主要依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律，對食品流通環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。主要職責(zé)包括：①研究擬定工商行政管理的方針、政策，組織起草有關(guān)法律、法規(guī)草案，制定并發(fā)布工商行政管理規(guī)章；②依法組織監(jiān)督市場交易行為，組織監(jiān)督流通領(lǐng)域商品質(zhì)量，組織查處假冒偽劣等違法行為，保護(hù)經(jīng)營者、消費(fèi)者合法權(quán)益；③依法對各類市場經(jīng)營秩序?qū)嵤┮?guī)范管理和監(jiān)督。

衛(wèi)生管理部門主要依據(jù)《食品衛(wèi)生法》、《衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律主要對餐飲行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管職責(zé)如下：①制定相關(guān)的規(guī)范性文件、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；②依法與健康相關(guān)的產(chǎn)品及其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行監(jiān)督檢查；③依法對與健康相關(guān)的產(chǎn)品、與健康相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行審查、審批，頒發(fā)有關(guān)衛(wèi)生許可證；④依法對醫(yī)療事故，藥品、食品中毒事故、職業(yè)中毒事故、其他與衛(wèi)生和健康有關(guān)的事件進(jìn)行調(diào)查處理；此外，其他組織根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對食品安全進(jìn)行監(jiān)管。

2 食品安全執(zhí)法存在的問題

2.1 執(zhí)法主體過多，每個(gè)主體各自為政，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管或無人監(jiān)管

我國的食品管理部門較多，各部門對食品安全問題分段管理，管理依據(jù)既有交集，還有各自的依據(jù)。這就造成有的企業(yè)食品安全問題有權(quán)管理部門重復(fù)檢查，給企業(yè)造成負(fù)擔(dān)，還大大降低了行政執(zhí)法的效率，造成人力資源的浪費(fèi)。有的企業(yè)食品安全問題無人問津，執(zhí)法部門監(jiān)管不到位，給不良經(jīng)營者以可乘之機(jī)，甚至釀成食品安全事故。

食品生產(chǎn)到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)都有部門監(jiān)管，從表面上看，形成了一個(gè)無縫的監(jiān)管鏈條，似乎整個(gè)監(jiān)管體系完美無缺，但實(shí)際上，每個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管的部門不同，在每個(gè)環(huán)節(jié)的接縫處，勢必會(huì)造成監(jiān)管的重疊或監(jiān)管的盲區(qū)。每個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管部門各自為政，對本環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，但哪個(gè)部門對食品從生產(chǎn)到銷售、從田間到餐桌的整個(gè)過程負(fù)責(zé)呢？這就是所謂的人人有責(zé)，人人又都不負(fù)責(zé)，容易產(chǎn)生“人人都管事、事事無人管”的監(jiān)管盲區(qū)。

2.2 食品安全法律制度對違法情節(jié)規(guī)定模糊，彈性幅度大

這導(dǎo)致不同的執(zhí)法人員由于認(rèn)識上的不一致，即使根據(jù)同樣的法律也會(huì)做出不同的處罰。從法學(xué)理論上講，對同樣的違法情節(jié)、事實(shí)，應(yīng)作出基本相同的行政處罰。但事實(shí)上，執(zhí)法部門在作出處罰時(shí)，往往考慮了法律之外的人情等其他因素，或者對法律認(rèn)識的偏差，對同樣的違法行為給予了不同的行政處罰。

《食品安全法》第87條規(guī)定：違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。罰款的幅度過大。這些規(guī)定賦予行政執(zhí)法人員一定的行政自由裁量權(quán)，不同的執(zhí)法人員對同樣的違法行為基于不同的因素給予不同的行政處罰。

如某縣質(zhì)監(jiān)局接到群眾舉報(bào)，某公司無證生產(chǎn)皮蛋，并已銷售到一些賣場，獲利8000多元。案發(fā)后，公司配合檢查，主動(dòng)聯(lián)系賣場退回皮蛋，沒有造成其他后果。根據(jù)食品安全法第84條：未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。

2.3 執(zhí)法力度不夠，視而不見、以罰代刑現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前，我國正處于從保障食品供應(yīng)轉(zhuǎn)向保障食品安全的進(jìn)程中，這個(gè)階段，食品安全問題往往多發(fā)。短期內(nèi)有些地方食品安全機(jī)構(gòu)存在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足的問題，有的執(zhí)法部門為了解決經(jīng)費(fèi)問題，給執(zhí)法人員規(guī)定罰款的任務(wù)，以罰款來緩解經(jīng)費(fèi)的不足，造成不該罰的罰了，應(yīng)該輕罰的重罰了等執(zhí)法不公的現(xiàn)象發(fā)生。甚至有些構(gòu)成犯罪應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的案件，也因?yàn)閳?zhí)法人員“求財(cái)”心切，只處以罰款了事，以罰代刑，執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致犯罪分子逃脫刑事處罰。

有些地方政府為了拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，放松對企業(yè)的監(jiān)管，盲目引進(jìn)一些食品安全不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，只要企業(yè)能按時(shí)交稅，對企業(yè)存在的食品安全問題充耳不聞、視而不見。在這種有奶便是娘的思想作用下，這些地方政府甚至為這些企業(yè)生產(chǎn)問題產(chǎn)品提供保護(hù)傘，往往食品安全事故之后，常常地方政府主動(dòng)“獻(xiàn)身”，為企業(yè)擦“屁股”、收拾殘局。為配合上級領(lǐng)導(dǎo)的“重商情結(jié)”，打造當(dāng)?shù)氐恼児こ?，地方食品監(jiān)管部門也只能乖乖的聽領(lǐng)導(dǎo)的話。

3 解決食品安全執(zhí)法問題的對策

3.1 整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的執(zhí)法主體

《食品安全法》第5條規(guī)定，縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。也就是說，目前《食品安全法》構(gòu)建了由衛(wèi)生主管部門綜合協(xié)調(diào)食品安全事宜，工商、食品藥品監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)管理部門、質(zhì)監(jiān)等部門的分段管理體制，可這卻很難實(shí)施。因?yàn)樾l(wèi)生部門和其他相關(guān)部門是平級部門，衛(wèi)生部門沒有足夠的權(quán)力將這些部門協(xié)調(diào)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。

由此可見，我國道德食品安全監(jiān)管部門較多，監(jiān)管主體依據(jù)不同的法律在各自的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，分段管理，重復(fù)管理，在廣東曾經(jīng)發(fā)生10家執(zhí)法部門對生產(chǎn)月餅的企業(yè)進(jìn)行重復(fù)檢查。由于監(jiān)督管理部門多，各部門對法律的認(rèn)識和理解不一致，在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，部門之間各自理解執(zhí)行，爭權(quán)奪利、推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

西方國家對食品安全問題十分重視，大多建立了統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門，我國也可借鑒此種做法，整合現(xiàn)有的執(zhí)法力量，成立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，壯大執(zhí)法力量，解決因執(zhí)法人員不足而執(zhí)法不到位的現(xiàn)象，解決重復(fù)執(zhí)法或執(zhí)法缺失的問題，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任意識。

3.2 對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員嚴(yán)格管理

首先，建立責(zé)任追究制度。由于主觀上處于不正當(dāng)目的或?qū)Ψ傻恼J(rèn)識錯(cuò)誤，致使客觀上任意執(zhí)法，執(zhí)“人情法”或“無常法”，執(zhí)法畸輕畸重。不僅玷污了手中的行政權(quán)力，還影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。所以對執(zhí)法人員的管理要嚴(yán)格，一旦出現(xiàn)了事故，主管部門領(lǐng)導(dǎo)、當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)任。各級政府都應(yīng)該明確地方政府一把手為第一負(fù)責(zé)人，分管領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門是直接責(zé)任人，食品安全監(jiān)管不到位，首先追究一把手的責(zé)任。各地應(yīng)將食品安全工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)，實(shí)行“一票否決”。進(jìn)一步加強(qiáng)行政監(jiān)察，對不作為、亂作為、亂作為、失職瀆職等行為，進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，追究有關(guān)人員的行政責(zé)任，犯罪的追究刑事責(zé)任。

其次，對執(zhí)法人員加強(qiáng)教育，提高執(zhí)法人員的政治修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。法律法規(guī)賦予行政部門的行政權(quán)力都是由行政執(zhí)法人員具體實(shí)施的，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)決定著行政權(quán)力能否正確行使。所以，嚴(yán)格選拔行政執(zhí)法人員，并定期進(jìn)行培訓(xùn)考核，提高整體素質(zhì)意義重大。

再次，執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部建立審批制度。由于法律具有高度的原則性和適用性，所以彈性幅度大的條款不可避免。為了避免濫用行政執(zhí)法權(quán)的行為發(fā)生，執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部建立內(nèi)部審批制度，規(guī)定處罰審批程序和審批權(quán)限，可有效降低濫用執(zhí)法權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。比如《海寧市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局規(guī)范行政處罰自由裁量案件集體討論決定制度》第2條規(guī)定：行政處罰案件的調(diào)查人員在案件調(diào)查結(jié)束后，對涉及自由裁量的行政處罰案件寫出調(diào)查報(bào)告，根據(jù)行政自由裁量規(guī)則，提出處罰意見，提交局辦公室法制人員審核，辦公室法制人員經(jīng)審核，認(rèn)為基本符合自由裁量規(guī)則的，則應(yīng)當(dāng)提交案件審理小組或?qū)徖砦瘑T會(huì)進(jìn)行集體討論。

3.3 完善食品安全法律規(guī)范

制定科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)低，更新慢。國外一般是按產(chǎn)品定標(biāo)準(zhǔn)，我國則是按類別定標(biāo)準(zhǔn)。國外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修改周期一般是3到5年，而我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)長達(dá)10年不更新。我國應(yīng)建立與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，針對具體問題，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行添加、修訂、廢除。建立起與國際接軌的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，為食品安全檢測提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)。

完善食品安全事故的舉證制度。目前，食品安全問題采用的還是“誰主張、誰舉證”原則，在實(shí)踐中讓受害人對食品中的添加劑或香精色素的有害性舉證，存在很大困難。這些東西是否有害，一般的老百姓是難以說清楚的，可以說是個(gè)非常專業(yè)的問題。不妨借鑒醫(yī)療事故的舉證責(zé)任，采用舉證責(zé)任倒置原則，由經(jīng)營者證明這些東西對人體無害，否則就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)榻?jīng)營者應(yīng)該本著誠實(shí)善良的原則經(jīng)營，對人體可能有害的東西不能添加到食品中銷售。

統(tǒng)一罰款的標(biāo)準(zhǔn)，對執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制。比如：《食品安全法》第84條：未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。這條規(guī)定的罰款的上限和下限浮動(dòng)區(qū)間太大，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化：貨值金額在一萬元以上三萬元以下的，處以貨值金額五倍的罰款；貨值金額在三萬元以上七萬元以下的，處以五倍以上七倍以下的罰款；貨值金額在七萬元以上10萬元以下的，處以10倍的罰款。

3.4 構(gòu)筑全社會(huì)廣泛參與的食品安全防線

食品安全，關(guān)系到每個(gè)人的身體健康和生命安全。因此食品安全不僅需要監(jiān)管部門認(rèn)真履行職責(zé)，還需要企業(yè)密切配合，全社會(huì)共同監(jiān)督，構(gòu)筑起保障食品安全的嚴(yán)密防線。要加強(qiáng)全社會(huì)的監(jiān)督，發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，及時(shí)真實(shí)地披露食品安全案件，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。積極鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，探索完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。加強(qiáng)法治宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)的法治意識、食品安全意識，營造保障食品安全的良好環(huán)境。

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作者簡介：惠麗敏（1977-），女，河南許昌人，江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院徐州財(cái)經(jīng)分院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。