沈撫城市一體化問題及對(duì)策分析

摘要：為探究沈撫城市一體化戰(zhàn)略自2007年實(shí)施以來的實(shí)際實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中存在的問題，運(yùn)用定性分析方法分析了沈撫城市一體化的進(jìn)程以及存在的問題，通過分析發(fā)現(xiàn)，沈撫城市一體化過程中仍然在規(guī)劃體系、交通基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)協(xié)同等領(lǐng)域存在問題。機(jī)制與制度創(chuàng)新將是解決城市一體化過程中存在的問題的較好辦法。

關(guān)鍵詞：沈撫城市一體化對(duì)策分析

1 問題的提出

同城化逐漸成為了城市之間相互影響作用的一種新型模式，是指一種地域過程與現(xiàn)象體現(xiàn)在相鄰城市空間一體化、經(jīng)濟(jì)一體化和制度一體化三個(gè)方面。首先，同城化是指相鄰近的城市的經(jīng)過城市地域漸漸擴(kuò)大、接近最終呈現(xiàn)出的空間一體化現(xiàn)象。其次，同城化是指相鄰近的城市產(chǎn)業(yè)通過相互之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、要素和商品在區(qū)域之外流動(dòng)的額外成本逐漸減少并驅(qū)近于零的經(jīng)濟(jì)一體化現(xiàn)象。最后，同城化是相鄰城市通過采取主動(dòng)方式使城市間行政壁壘和地方保護(hù)主義瓦解而達(dá)到提升綜合競爭力目的的一種制度一體化現(xiàn)象。

同城化大多數(shù)存在于具有增長活力的城市群多核心之間，部分存在于區(qū)域中心城市與邊緣城市之間，同城化的范圍并不是整個(gè)城區(qū)域，在一般情況下是一些非農(nóng)業(yè)化水平較高的城市區(qū)域，實(shí)現(xiàn)城市之間密切聯(lián)系的都市區(qū)是其未來發(fā)展前景，進(jìn)而成為都市連綿區(qū)。城市整合包含的內(nèi)容非常廣泛，而同城化的出現(xiàn)是在城市通過整合達(dá)到一定程度、城市與城市之間的聯(lián)系越加密切、彼此之間的期望比較大的前提下甚至是在沖突比較激烈的情況下。

同城化最終目標(biāo)是建立具有統(tǒng)一的制度和歸屬感的產(chǎn)品市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)。同城化既是一種管治方式，也是一種客觀現(xiàn)象，在初始階段表現(xiàn)為一種城市與城市之間形成一種合作型的方式來實(shí)現(xiàn)管治，或者可以說是以一種方式來實(shí)現(xiàn)城市聯(lián)盟管治，其目的在于謀求發(fā)展的共同利益，其特點(diǎn)主要有如下幾點(diǎn)分別是由政府主導(dǎo)、合作大于競爭或者合作競爭同等重要、漸進(jìn)推動(dòng)等，后期將表現(xiàn)為的方式是實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的統(tǒng)一的管治。

2007年中共遼寧省委十屆四次全會(huì)上提出“推進(jìn)沈陽與撫順的同城化發(fā)展，壯大遼寧中部城市群，打造東北亞最大的區(qū)域中心城市，讓沈撫連接帶成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長極”這一沈撫城市一體化的宏觀構(gòu)想。同年，遼寧省開始全面實(shí)施沈撫同城化戰(zhàn)略，沈撫同城化戰(zhàn)略將是實(shí)現(xiàn)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展的重要突破口。近年來，沈撫兩市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局中充分協(xié)助，為沈撫城市一體化戰(zhàn)略的深入實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。目前，沈撫城市一體化戰(zhàn)略的具體實(shí)施效果是什么樣的？發(fā)展中存在什么樣的問題呢？如何解決面臨的問題？這些是本論文將要解決的問題。

2 沈撫城市一體化發(fā)展進(jìn)程分析

2.1 沈撫城市一體化發(fā)展的框架分析

2007年沈撫兩市本著“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，分工合作、共同發(fā)展，先易后難、重點(diǎn)突破”的原則，簽署了《加快推進(jìn)沈撫城市一體化協(xié)議》。為深入研究和實(shí)施沈撫城市一體化戰(zhàn)略，2007年9月，沈撫兩市共同舉辦了沈撫城市一體化戰(zhàn)略高峰論壇，一批國內(nèi)外知名專家就沈撫城市一體化連接帶建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、科學(xué)組織實(shí)施等方面提出了許多具有參考價(jià)值的意見和建議。

2008年省政府委托著名國際規(guī)劃機(jī)構(gòu)阿特金斯組織編制了《沈撫連接帶總體發(fā)展概念規(guī)劃》，連接帶規(guī)劃面積為605.34平方公里，其中，沈陽市335.54平方公里，由棋盤山國際風(fēng)景旅游開發(fā)區(qū)203平方公里和東陵區(qū)132.54平方公里組成。渾河北部為生態(tài)區(qū)，渾河南部為產(chǎn)業(yè)區(qū)。規(guī)劃目標(biāo)是經(jīng)過5至10年的開發(fā)建設(shè)，要把沈撫連接帶打造成“生態(tài)文明都市走廊”，把沈陽、撫順這兩個(gè)特大型城市，真正地連為一體、融為一體，建設(shè)成為具有較強(qiáng)影響力的國際化大都市。除省政府組織編制的《沈撫連接帶總體發(fā)展概念規(guī)劃》外，沈陽市先后編制完成了《沈撫連接帶戰(zhàn)略規(guī)劃》、《沈陽片區(qū)用地規(guī)劃》、《渾河北部生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》、《渾河南部產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《泗水科技城建設(shè)規(guī)劃》、《國際創(chuàng)意谷項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃》、《沈撫新城高坎生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》和《沈撫新城總體規(guī)劃》，指導(dǎo)同城化發(fā)展的規(guī)劃體系相對(duì)完備。

2.2 沈撫城市一體化交通基礎(chǔ)設(shè)施分析

沈陽市先后組織實(shí)施了沈撫大道、沈通線公路改造、沈撫立交橋改建等同城化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，取消了高速路收費(fèi)站口，改善了互通區(qū)道路主線的通行狀況。具有標(biāo)志性意義的沈撫城際鐵路已于前年7月竣工通車，成為沈陽與撫順城際間又一條快速通道。沈撫兩市還實(shí)現(xiàn)了城際公路客運(yùn)公交化，現(xiàn)已開通三條線路，開創(chuàng)了省內(nèi)跨行政區(qū)劃設(shè)置公交線路的先河。目前，沈撫城際之間已經(jīng)形成1條高速公路、8條快速公路和2條鐵路為一體的交通路網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了沈撫城際半小時(shí)交通圈，成為連接?xùn)|北沿海地區(qū)與東北地區(qū)腹地的重要交通樞紐。特別是由高速公路改造的沈撫開發(fā)大道和沈蘇既有鐵路改造的沈撫城際鐵路，不僅是沈撫城際間重要快速通道，其沿線也將打造成未來沈撫同城化發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)帶。此外，沈撫兩市實(shí)現(xiàn)了城際公路客運(yùn)公交化。

2.3 沈撫城市一體化的城市建設(shè)分析

2010年，遼寧省提出在以沈陽為核心的五條城際連接帶上，規(guī)劃建設(shè)37座新城、新市鎮(zhèn)，其中，沈撫新城是唯一一座跨行政區(qū)域由兩市共建的節(jié)點(diǎn)新城。在渾河南岸，構(gòu)建生態(tài)型產(chǎn)業(yè)區(qū)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。東陵區(qū)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展智能產(chǎn)業(yè)，發(fā)展文化創(chuàng)意、科技研發(fā)產(chǎn)業(yè)；要建成“中國智能產(chǎn)業(yè)高地”、“東北知識(shí)經(jīng)濟(jì)新城”。確定了沈撫新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)56平方公里的路網(wǎng)建設(shè)重點(diǎn)，積極推進(jìn)沈撫高速路互通立交和汽博大橋的建設(shè)工作，確立了“三橫三縱”50延長公里道路及管網(wǎng)設(shè)計(jì)融資、建設(shè)內(nèi)容。正在積極推進(jìn)排水主管網(wǎng)、給水工程、防洪工程、污水處理廠、熱源供應(yīng)、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在北部生態(tài)區(qū)，著力打造綠色生態(tài)旅游景觀走廊，打造濱水生態(tài)休閑景觀帶。在發(fā)展旅游休閑、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，沈陽泗水科技城重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，沈陽高坎生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展商務(wù)服務(wù)業(yè)，打造沈撫連接帶核心區(qū)和沈撫兩市間新的中央商務(wù)區(qū)（CBD），使沈撫連接帶在不久的將來崛起一座現(xiàn)代化生態(tài)新城。

2.4 沈撫城市一體化的合作領(lǐng)域逐年擴(kuò)大

在通訊領(lǐng)域，沈撫兩市包括鐵嶺024電信區(qū)號(hào)資源共享工作已經(jīng)完成，通信成本的極大下降，降低了企業(yè)間的通信成本，促進(jìn)了兩市之間的溝通與交流，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有良好的促進(jìn)作用。在教育資源共享方面，沈陽與撫順的合作在進(jìn)一步加強(qiáng)，部分沈陽市的重點(diǎn)學(xué)校將分校落戶撫順，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。撫順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的部分企業(yè)已冠名“沈陽”，成功拉開了沈撫同城區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入一體化的序幕。在旅游方面，沈陽撫順兩城市的旅游市場(chǎng)合作不斷深入，兩市共同培育打造了多條精品旅游線路。此外，沈撫兩市簽署了《沈撫城市一體化環(huán)保工作的框架協(xié)議》，聯(lián)合制定了《沈撫城市一體化環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》。沈撫兩市還分別在日本、韓國和上海、福建、深圳、杭州、溫州和等地舉辦了沈撫城市一體化專題推介會(huì)。

3 沈撫城市一體化中存在問題分析

同城化發(fā)展是區(qū)域一體化發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，國內(nèi)外沒有完整的先例可循。沈撫城市一體化戰(zhàn)略涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面，受體制機(jī)制等各種因素的制約，目前，沈撫城市一體化發(fā)展的步子還不夠大、領(lǐng)域不夠廣、程度不夠深。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次差異明顯，協(xié)同發(fā)展中心顯現(xiàn)出非協(xié)調(diào)性

沈陽市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展層次，明顯高于撫順，在兩地實(shí)施一體化建設(shè)的過程中，會(huì)存在不協(xié)調(diào)的問題。工資水平的差異、社會(huì)保障體系的區(qū)別以及就業(yè)、升學(xué)、教育上的不一致，都會(huì)導(dǎo)致協(xié)同受阻，阻礙兩地經(jīng)濟(jì)的一體化式發(fā)展。由于幾個(gè)方面的原因，導(dǎo)致沈陽與撫順之間的合作深度不夠。在產(chǎn)業(yè)布局、城市功能、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域同城化一直沒有取得重大的突破，影響了同城化效應(yīng)的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的同城優(yōu)化配置。

3.2 要素制約阻礙作用明顯

東陵區(qū)劃入沈撫連接帶部分多為農(nóng)用地，比例約為60%以上，土地制約問題突出；另外，該區(qū)域地處沈陽三環(huán)以外，水、電、煤氣、供暖、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施配套均不完善，有些尚處于空白；區(qū)域發(fā)展政策不完善，缺乏重大政策支持；撫順市集全市之力的建設(shè)舉措和低廉的要素價(jià)格，給沈陽市（東陵區(qū)）帶來巨大的競爭壓力。

3.3 沈撫城市一體化導(dǎo)致城際競爭加劇

由于城市一體化帶來了交通上的極大便利，由于洼地效應(yīng)的存在，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)偏弱一方的優(yōu)秀人才流向沈陽，加劇了兩地的人才競爭。同時(shí)，由于沈陽與撫順之間在部分產(chǎn)業(yè)上存在同質(zhì)競爭的問題，也會(huì)加劇兩地之間的競爭程度，對(duì)一體化產(chǎn)生不良的影響。

3.4 體制機(jī)制亟需創(chuàng)新和突破

沈撫兩市現(xiàn)有的分區(qū)而治的管理體制，在整體空間布局、產(chǎn)業(yè)整合與城市分工等重大問題的協(xié)調(diào)上，還缺乏有效的手段和調(diào)節(jié)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)定位等同城化發(fā)展。長期形成的行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)區(qū)域和財(cái)稅及社會(huì)保障體制，客觀上嚴(yán)重地束縛了人們的觀念，在遇到具體問題時(shí)，思考的方式和角度往往不是從尊重和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā)，而是從行政區(qū)域的角度思考問題。最突出的表現(xiàn)是利益協(xié)調(diào)機(jī)制難以建立，在產(chǎn)業(yè)定位上無序競爭。

4 對(duì)策及結(jié)論

為了推進(jìn)沈撫城市一體化發(fā)展，促進(jìn)東北老工業(yè)基地的全面振興，本文認(rèn)為應(yīng)該從如下幾個(gè)層面加以改進(jìn)。

首先，沈撫新城是沈撫城市一體化發(fā)展建設(shè)的核心，因此要加大沈撫新城建設(shè)力度，率先實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展。沈撫新城的東陵片區(qū)，目前大多數(shù)還是農(nóng)業(yè)地區(qū)，要想大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，土地指標(biāo)是保障，也是新城建設(shè)的最大的瓶頸，建議省里在土地指標(biāo)上給予重點(diǎn)傾斜，以保障沈撫新城重大項(xiàng)目的建設(shè)。

其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是沈撫城市一體化快速推進(jìn)的基礎(chǔ)和前提，特別是沈撫新城的東陵片區(qū)，由于地處沈陽三環(huán)以外，基礎(chǔ)設(shè)施配套非常不完善，有些尚處于空白；目前只靠沈陽自身的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了加快沈撫城市一體化進(jìn)程，建議省里在建設(shè)資金上給予重點(diǎn)傾斜。

第三，項(xiàng)目是沈撫城市一體化發(fā)展建設(shè)的重要支撐，建議省對(duì)沈撫城市一體化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)整合、空間布局、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等方面的重大建設(shè)項(xiàng)目給予支持。最后，完善沈撫城市一體化的推進(jìn)機(jī)制。

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基金項(xiàng)目：

遼寧社會(huì)科學(xué)院院內(nèi)基金項(xiàng)目“建立健全遼寧城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制問題研究”。

作者簡介：

田華（1979-），女，遼寧法庫人，遼寧社會(huì)科學(xué)院助理研究員，博士學(xué)位，研究方向：城市化。