失地農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建

摘要：失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題是關(guān)系到農(nóng)民發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。本文在對(duì)張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，逐一分析當(dāng)前社會(huì)保障項(xiàng)目，提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助在內(nèi)的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，以解決失地農(nóng)民的切身問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建

1 問(wèn)題的提出

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的宏觀背景下，我國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，甚至出現(xiàn)了年均1.36%高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[1]。以城市化為推手的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目大量蠶食農(nóng)村良田，致使農(nóng)民與其安身立命的土地相剝離。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，我國(guó)近年失地農(nóng)民在5000萬(wàn)左右[2]。世代依靠土地維持基本生活的農(nóng)民，在失去土地后短時(shí)間內(nèi)由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、技能、生活習(xí)慣等因素的制約，加上政策機(jī)制和保障機(jī)制的缺失，農(nóng)民在被迫“城市化”的同時(shí)卻無(wú)法真正享受市民待遇。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，而且有很強(qiáng)的社會(huì)保障功能。近年來(lái)由于農(nóng)民失地而頻發(fā)的各類問(wèn)題，除征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)制度不合理外，社會(huì)保障制度的缺失或是不完善也是非常重要的誘導(dǎo)因素。從國(guó)家層面來(lái)看，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題一直被歷屆政府所重視，相關(guān)文件不斷出臺(tái)；部分省市也已經(jīng)頒布了符合自身情況的政策制度。但是，現(xiàn)實(shí)中依然存在著重視程度不夠、政策落實(shí)不到位、保障內(nèi)容缺失、保障體系不健全等問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的研究，主要集中在現(xiàn)狀分析、必要性分析和水平分析等方面；對(duì)符合失地農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建的研究也有涉及，但考慮受?chē)?guó)家政治經(jīng)濟(jì)條件變動(dòng)的影響，研究構(gòu)建符合當(dāng)前具體情況的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系仍有意義。

2 數(shù)據(jù)收集

2.1 樣本選擇

張家口市高新區(qū)是2002年經(jīng)省政府批準(zhǔn)的省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，該區(qū)共轄四鎮(zhèn)兩個(gè)街道辦事處，全區(qū)總?cè)丝?5萬(wàn)人，主要以農(nóng)業(yè)人口為主。高新區(qū)設(shè)立的直接目的就是為張家口城市化進(jìn)程服務(wù)，在城市化建設(shè)步伐加快的背景下，土地征用產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。該區(qū)失地農(nóng)民產(chǎn)生的原因及現(xiàn)狀符合中國(guó)當(dāng)前的整體形勢(shì)，因此，選擇該區(qū)作為樣本地區(qū)具有一定的代表性。

為了解高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀及需求情況，本文采取問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方式對(duì)失地農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷300份，回收有效問(wèn)卷270份，問(wèn)卷有效率達(dá)90%。

2.2 樣本特征

本次調(diào)查中，男性139名，占樣本總量46.3%；女性161名，占53.7%。年齡結(jié)構(gòu)方面，20歲以下的占樣本總量7.1%；21-60歲的占樣本總量72%；60歲以上的占樣本總量20.9%。收入結(jié)構(gòu)方面，征地前以種植業(yè)作為第一收入來(lái)源的農(nóng)民占66.3%，以勞務(wù)收入作為第一收入來(lái)源的農(nóng)民占23.5%；征地后，以種植業(yè)作為第一收入來(lái)源的農(nóng)民占8.2%，以勞務(wù)收入、房租等作為其收入來(lái)源占50.8%，余下的41%處于失業(yè)狀態(tài)。社會(huì)保障方面，樣本中90.8%的失地農(nóng)民已參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，97.5%的失地農(nóng)民已參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；被征地前有7.3%的農(nóng)戶享受低保制度，另外，已購(gòu)買(mǎi)各類商業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民占樣本總量的3.6%。

2.3 基本情況

根據(jù)調(diào)查，樣本地區(qū)失地農(nóng)民存在的基本情況主要有：第一，消費(fèi)支出增加，原因?yàn)楸黄瘸擎?zhèn)化后食物、住房等消費(fèi)均比以前增加；第二，征地補(bǔ)償方面，基本以一次性的貨幣補(bǔ)償為主，并未預(yù)留社?；穑坏谌?，在社會(huì)保障方面的做法，當(dāng)?shù)貎H僅依靠各“村、鎮(zhèn)”自行建立的保障措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，并未建立起完善的制度體制來(lái)解決該地區(qū)失地農(nóng)民的“衣食之憂”。

3 問(wèn)題分析

3.1 社會(huì)保險(xiǎn)方面

①養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老問(wèn)題是社會(huì)保障的核心問(wèn)題。根據(jù)本文的調(diào)查，針對(duì)失地農(nóng)民，張家口地區(qū)并未建立統(tǒng)一的養(yǎng)老制度，目前尚存的僅是部分區(qū)縣較富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行建立的保障措施；而針對(duì)樣本地區(qū)，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度更是空白。土地的流失，使其所承載的“保障功能”不復(fù)存在。如果不為失地農(nóng)民構(gòu)建起一套科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，若干年后，在農(nóng)民短視行為驅(qū)動(dòng)下，征地補(bǔ)償款一旦花完，養(yǎng)老問(wèn)題將成為很大的社會(huì)問(wèn)題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和推行，無(wú)疑為失地農(nóng)民構(gòu)筑了一定的養(yǎng)老防線。但是，目前“新農(nóng)?！崩U費(fèi)主體缺失、繳費(fèi)層次偏低（大多選擇100元繳費(fèi)檔次）而導(dǎo)致的過(guò)低待遇水平，使農(nóng)民在失去“土地養(yǎng)老”這一保障后很難維持其老年生活。

筆者以2013年數(shù)據(jù)，從給付水平方面對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)同張家口城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行比較分析。根據(jù)分析結(jié)果，“新農(nóng)?！苯o付水平比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)低15-25倍，差距明顯。從社會(huì)公平角度講，筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民在被迫城市化后，面臨著與城鎮(zhèn)職工相同的消費(fèi)環(huán)境，老年人口也應(yīng)享受相同的養(yǎng)老待遇，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前我國(guó)還沒(méi)有能力直接將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，因此構(gòu)建適合失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是十分必要的。

②失業(yè)保險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)的享受對(duì)象一般為繳費(fèi)的勞動(dòng)者。從這個(gè)意義上來(lái)講，失地農(nóng)民不屬于失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍。農(nóng)民在失去土地成為失業(yè)者后，最為缺乏的是再就業(yè)的勞動(dòng)技能或是創(chuàng)業(yè)的能力及制度環(huán)境。因此，為失地農(nóng)民構(gòu)建符合自身特點(diǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)其“造血”能力，是最為重要、最具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的政策工程。

據(jù)調(diào)查，高新區(qū)目前針對(duì)失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)也尚處空白狀況，征地補(bǔ)償款的一次性支付，不足以解決農(nóng)民長(zhǎng)久的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)問(wèn)題，亟待相關(guān)制度的建設(shè)。

③醫(yī)療保險(xiǎn)。調(diào)查顯示，張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民已基本納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中。筆者以2014年最新政策為依據(jù)，分別從醫(yī)療起付線、住院補(bǔ)償比例兩方面對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障進(jìn)行比較分析（表4）。

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通過(guò)對(duì)比，住院補(bǔ)償部分新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)差異不大，封頂線甚至超過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)（2014年“新農(nóng)保”為10萬(wàn)，醫(yī)療保險(xiǎn)為6萬(wàn)）；門(mén)診補(bǔ)償部分，“新農(nóng)合”采用門(mén)診統(tǒng)籌方式，這種方式從可持續(xù)角度優(yōu)于醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶模式。因而，結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件，筆者認(rèn)為延用現(xiàn)有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本可以滿足失地農(nóng)民的醫(yī)療需求，無(wú)需單獨(dú)構(gòu)建新模式。

④工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)?，F(xiàn)行工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)均為以勞動(dòng)者為保障對(duì)象，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的社會(huì)保險(xiǎn)子項(xiàng)目。從其性質(zhì)和保障范圍來(lái)看，失地農(nóng)民如未選擇正規(guī)單位就業(yè)，則不屬于工傷保險(xiǎn)保障范圍；而因生育產(chǎn)生的費(fèi)用，可從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中得到報(bào)銷和補(bǔ)償?？紤]到當(dāng)前的財(cái)政支持能力和失地農(nóng)民自身的繳費(fèi)能力以及工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的影響意義，故在失地農(nóng)民社會(huì)保障模式構(gòu)建中，暫不考慮涵蓋該項(xiàng)目。

3.2 社會(huì)福利。社會(huì)福利屬于較高層次的保障項(xiàng)目。在現(xiàn)階段張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度還不健全、失地農(nóng)民基本生活水平還沒(méi)有得到長(zhǎng)久保障的背景下，綜合考慮各種因素，本文認(rèn)為暫不考慮針對(duì)失地農(nóng)民建立專門(mén)的社會(huì)福利體系。在社會(huì)福利方面，依靠農(nóng)村或城鎮(zhèn)現(xiàn)有的項(xiàng)目設(shè)施，為失地農(nóng)民提供服務(wù)即可。

3.3 社會(huì)優(yōu)撫。社會(huì)優(yōu)撫是針對(duì)軍人及家屬的保障制度，故在失地農(nóng)民社會(huì)保障體系中不應(yīng)保護(hù)此項(xiàng)。

3.4 社會(huì)救助。社會(huì)救助方面，據(jù)抽樣調(diào)查的結(jié)果，目前仍有3.2%的被調(diào)查對(duì)象處于貧困線以下，需要政府提供“低?！眮?lái)維持基本生活。探究這部分人陷入貧困的原因主要包括：一是前期占地補(bǔ)償款偏低，以京藏高速占地補(bǔ)償為例，補(bǔ)償僅為5500元/畝，與當(dāng)前物價(jià)水平相差懸殊；二是由于個(gè)人能力差異的存在，部分老、殘等弱勢(shì)群體因失去土地而返貧的現(xiàn)象也很多。同時(shí)，由于失地農(nóng)民身份界定不清，貧困現(xiàn)象發(fā)生后，應(yīng)納入城鎮(zhèn)救助還是農(nóng)村救助存在爭(zhēng)議。所以，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)公平角度入手，為失地農(nóng)民構(gòu)建符合自身特點(diǎn)的社會(huì)救助制度。

4 結(jié)論及建議

在對(duì)張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行合理性分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，目前需要單獨(dú)為失地農(nóng)民建立的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)從社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩方面著手，其中社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)包括獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度；在社會(huì)救助方面則急需建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。而社會(huì)保障其他項(xiàng)目或依靠當(dāng)前制度解決（如醫(yī)療等）或暫不需要考慮（如工傷等）。由此，構(gòu)建張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系如下。

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此外，根據(jù)張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀，提出如下建議：

第一，完善征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)制度。以國(guó)家正在推行的農(nóng)村土地確權(quán)工作為契機(jī)，形成合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，切實(shí)提高農(nóng)民的征地補(bǔ)償收入；農(nóng)民征地補(bǔ)償款的發(fā)放不應(yīng)以一次性的貨幣支付為主要手段，要使農(nóng)民征地補(bǔ)償方案體現(xiàn)出“生命周期”內(nèi)平衡原則，尤其是要預(yù)留社?；穑瑸槭У剞r(nóng)民社會(huì)保障體系的建立提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第二，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，保證現(xiàn)有失地農(nóng)民社會(huì)保障項(xiàng)目的穩(wěn)定性。按照本文的分析，部分可以依靠現(xiàn)有平臺(tái)構(gòu)建（如“新農(nóng)合”）的失地農(nóng)民社會(huì)保障項(xiàng)目，務(wù)必要吸取舊制度（“老農(nóng)保”、“老農(nóng)合”）破產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，保證制度的長(zhǎng)久性；特別要從籌資機(jī)制和法律保障方面入手，成功構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，將失地農(nóng)民涵蓋進(jìn)去。

第三，通過(guò)精算方式，合理測(cè)定失地農(nóng)民社會(huì)保障各項(xiàng)目的繳費(fèi)水平及待遇水平。同時(shí)，要建立好待遇調(diào)整機(jī)制，使失地農(nóng)民社會(huì)保障水平與物價(jià)水平相掛鉤，體現(xiàn)出分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的特征，切實(shí)保障農(nóng)民失地后的生活水平。

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課題項(xiàng)目：

2013年度河北北方學(xué)院校級(jí)課題（張家口市失地農(nóng)民社會(huì)保障研究），項(xiàng)目編號(hào)：SQ201308。

作者簡(jiǎn)介：

孫殿君（1984-），男，碩士，河北張家口人，河北北方學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師，主要從事人力資源管理、社會(huì)保障研究。