政府公共服務(wù)合同外包中的尋租與治理

周偉 李和中

〔摘要〕 政府公共服務(wù)合同外包過(guò)程中，尋租的特征表現(xiàn)為：設(shè)租者多為掌握公共服務(wù)外包決策權(quán)主管部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)；設(shè)租者與尋租者相互勾結(jié)，官商合謀；尋租數(shù)額越來(lái)越大，環(huán)節(jié)和人員越來(lái)越多；尋租的手段隱蔽化，形式多樣化。其主要根源在于政府公共服務(wù)合同外包程序的公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，審批程序不規(guī)范且審批權(quán)力高度集中，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失，績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制流于形式。因此，規(guī)避政府公共服務(wù)合同外包中的尋租風(fēng)險(xiǎn)，需要推進(jìn)公共服務(wù)外包審批制度改革，建立合同外包正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨糁聘瘮?，建立并引入?dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)防范和打破合約共謀，完善績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制監(jiān)督與懲處腐敗。

〔關(guān)鍵詞〕 公共服務(wù)，合同外包，尋租特征，遏制腐敗

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）06-0087-05

政府公共服務(wù)合同外包意味著公共服務(wù)從政府單一的權(quán)威供給模式到公私合作合同供給模式的嬗變。然而，這一供給模式的嬗變?cè)趲?lái)機(jī)遇的同時(shí)，也增加了權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，因?yàn)椤案瘮∪菀自诠膊块T(mén)和私營(yíng)部門(mén)的邊界發(fā)生” 〔1 〕 （P524 ）。近年來(lái)我國(guó)查處的一系列重大腐敗案件表明，公共服務(wù)合同外包領(lǐng)域已經(jīng)成為權(quán)力尋租、腐敗多發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”和“深水區(qū)”。因而，正視政府公共服務(wù)合同外包中的尋租現(xiàn)象，探尋其根源，進(jìn)而加強(qiáng)制度建設(shè)以防范尋租的發(fā)生，遏制腐敗，對(duì)于正在推進(jìn)政府公共服務(wù)合同外包的我國(guó)來(lái)說(shuō)就顯得尤為緊迫和關(guān)鍵。

一、政府公共服務(wù)合同外包中的尋租特征

從近年來(lái)我國(guó)已查處的一系列政府公共服務(wù)合同外包中的大小腐敗案件來(lái)看，政府公共服務(wù)合同外包中的尋租具有以下幾個(gè)明顯特征：

（一）設(shè)租者大多為掌握公共服務(wù)外包決策權(quán)主管部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人。美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授麥克切斯尼在分析政府設(shè)租活動(dòng)時(shí)指出，其一是政府通過(guò)對(duì)某些利益集團(tuán)的政策為誘餌，引誘這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治創(chuàng)租；其二是政府以制度或?qū)嵺`對(duì)某些利益集團(tuán)的不利、甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治抽租 〔2 〕。我國(guó)政府公共服務(wù)外包過(guò)程中，服務(wù)外包的決策權(quán)掌握在主管部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人手中，權(quán)力高度集中，缺乏有效的監(jiān)督與制約，這些人在公共服務(wù)外包決策時(shí)大搞“一言堂”， 人為設(shè)置一些信息盲點(diǎn)，使有意向投標(biāo)的個(gè)人或組織不得不通過(guò)向其大肆行賄方式來(lái)打探真實(shí)可靠的信息；或者量身定制合同承包者的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，或者直接指定承包商，排除競(jìng)爭(zhēng)，從而讓目標(biāo)承包者成功中標(biāo)，并從合同承包商那里獲得相應(yīng)的租金；甚至一些官員運(yùn)用拖延或拒付資金的方式，從誠(chéng)實(shí)的合同承包商那里勒索錢(qián)財(cái)。如河南省交通廳先后四任廳長(zhǎng)在工程建設(shè)中的招投標(biāo)、分包、轉(zhuǎn)包過(guò)程中利用手中的決策權(quán)力大肆收受巨額賄賂，“前腐后繼、紛紛落馬”就是最好的例證。

（二）設(shè)租者與尋租者相互勾結(jié)，官商合謀。尋租是指合同承包方為了能夠獲得供應(yīng)特權(quán)或逃避由于所提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量問(wèn)題而遭到政府的懲罰，利用各種手段向政府官員主動(dòng)行賄從而達(dá)到尋租的目的。公眾對(duì)公共服務(wù)大量的和較為穩(wěn)定的需求，以及一些公共服務(wù)所蘊(yùn)藏的巨大盈利空間使許多承包者為了獲得供應(yīng)特權(quán)而向政府官員行賄；承包商在獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在其利潤(rùn)至上的價(jià)值觀驅(qū)使下，往往抬高服務(wù)的價(jià)格或者降低服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，為了避開(kāi)政府的監(jiān)管和懲罰，使其順利通過(guò)合同承包項(xiàng)目的履約驗(yàn)收而向政府官員行賄。掌握服務(wù)外包主管部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)在收取承包商賄賂的同時(shí)，在招投標(biāo)、履約驗(yàn)收等方面為行賄者提供便利，對(duì)承包商抬高服務(wù)價(jià)格、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的行為置若罔聞，讓其蒙混過(guò)關(guān)，徇私舞弊、玩忽職守，共同蠶食公共利益。如上海靜安區(qū)11·15特大火災(zāi)事故中擔(dān)任靜安區(qū)教育局基建管理站長(zhǎng)的房小兵先后收受承包商賄賂62萬(wàn)余元，在其招標(biāo)中給予承包商便利，并放棄應(yīng)盡監(jiān)管責(zé)任，最終使公眾利益遭受巨大的損失。

（三）尋租數(shù)額越來(lái)越大，環(huán)節(jié)和人員越來(lái)越多。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包的內(nèi)容和范圍已逐漸擴(kuò)大到醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、居家養(yǎng)老、培訓(xùn)服務(wù)、公共交通等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域。伴隨著我國(guó)公共服務(wù)外包內(nèi)容和范圍的擴(kuò)大以及大型服務(wù)外包項(xiàng)目日益增多，在利潤(rùn)的驅(qū)使下，承包商之間相互競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，賄賂的數(shù)額水漲船高。大型服務(wù)外包項(xiàng)目涉及發(fā)包、分包、轉(zhuǎn)包多個(gè)環(huán)節(jié)，與此相應(yīng)的是決策人員、監(jiān)管人員和驗(yàn)收人員也越來(lái)越多，承包商為了獲得較大項(xiàng)目的承包權(quán)，需要花費(fèi)巨資向負(fù)責(zé)服務(wù)外包各個(gè)環(huán)節(jié)的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)管理人員行賄或各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人主動(dòng)索賄，涉案數(shù)額較大，人員較多，甚至出現(xiàn)窩案。

（四）尋租的手段隱蔽化，形式多樣化。同過(guò)去設(shè)租者大肆收受巨額現(xiàn)金、尋租者主要以現(xiàn)金賄賂為主相比，近年來(lái)在我國(guó)強(qiáng)大的反腐風(fēng)暴下，公共服務(wù)合同外包過(guò)程中尋租手段也越來(lái)越隱蔽化，且尋租的手段多樣化。除收受大筆現(xiàn)金外，更多的是公共服務(wù)外包的主要決策者及相關(guān)負(fù)責(zé)人在傳統(tǒng)的節(jié)假日、婚喪嫁娶時(shí)收受承包商賄送的紅包，承包商則以拜年、表示人情、給孩子壓歲錢(qián)等方式獻(xiàn)上巨額紅包、禮品和購(gòu)物卡等；一些承包商花費(fèi)心思、投官員所好，送其名人字畫(huà)等貴重收藏品；甚至有部分官員以投資入股為名參與承包商公司利潤(rùn)分紅。公共服務(wù)合同外包過(guò)程中尋租手段的隱蔽化與多樣化，給我國(guó)打擊公共服務(wù)外包領(lǐng)域腐敗帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)，也指明了方向。

總之，目前許多國(guó)家大量政府公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐表明，尋租風(fēng)險(xiǎn)貫穿于招標(biāo)信息的發(fā)布、承包商資質(zhì)的確定、履約驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)中，腐敗問(wèn)題充斥著整個(gè)服務(wù)外包的過(guò)程，形形色色的操縱招投標(biāo)、賄賂和回扣現(xiàn)象從來(lái)沒(méi)有被消除過(guò) 〔3 〕 （P131 ），這也是人們反對(duì)和質(zhì)疑政府公共服務(wù)合同外包的重要原因之一。誠(chéng)然，公共服務(wù)政府權(quán)威治理模式中也存在腐敗，我們無(wú)法準(zhǔn)確地比較公共服務(wù)權(quán)威治理與合同治理之間尋租風(fēng)險(xiǎn)的大小，也無(wú)法準(zhǔn)確地衡量政府公共服務(wù)合同外包中的尋租風(fēng)險(xiǎn)到底在多大范圍內(nèi)和多大程度上存在，但可以肯定的是政府公共服務(wù)合同外包中尋租風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在，并且具有日益蔓延和越來(lái)越嚴(yán)重之態(tài)勢(shì)。

二、政府公共服務(wù)合同外包中尋租現(xiàn)象的根源

政府公共服務(wù)合同外包的引入雖然壯大了我國(guó)公共服務(wù)的供給方式，為改善公共服務(wù)供給績(jī)效帶來(lái)了希望。但由于我國(guó)政府在公共服務(wù)合同外包過(guò)程中缺乏公開(kāi)公正、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失和政府相關(guān)配套制度改革的不到位等。往往事與愿違，使其成為權(quán)力尋租和滋生腐敗的土壤與溫床。

（一）政府公共服務(wù)合同外包程序的公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)。信息公開(kāi)原則要求政府部門(mén)能夠全面、及時(shí)、詳盡地發(fā)布政府公共服務(wù)合同外包過(guò)程中的相關(guān)信息，主動(dòng)接受新聞媒體和社會(huì)的監(jiān)督。但事實(shí)上我國(guó)政府在公共服務(wù)合同外包過(guò)程中，相關(guān)信息并未全面徹底向公眾公開(kāi)，如在合同招投標(biāo)階段，對(duì)外包項(xiàng)目、承包者的資質(zhì)要求、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和中標(biāo)結(jié)果等信息缺乏全面詳盡的解釋說(shuō)明與及時(shí)的信息發(fā)布，甚至人為設(shè)置一些信息盲點(diǎn)或延遲發(fā)布信息，利用信息的不對(duì)稱和承包者急于獲取信息的心理需求設(shè)置權(quán)力尋租空間；在合同執(zhí)行管理階段，對(duì)合同承包者的實(shí)際履約能力、經(jīng)費(fèi)的增減、合同變動(dòng)情況等信息不夠公開(kāi)，甚至刻意隱瞞承包者的履約能力和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)增減的信息；在合同驗(yàn)收階段，對(duì)承包者提供服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量、績(jī)效的評(píng)估等信息公開(kāi)不夠。政府公共服務(wù)合同外包從簽約、執(zhí)行到驗(yàn)收整個(gè)過(guò)程中都存在著信息公開(kāi)不全面、不及時(shí)和不透明的問(wèn)題，這些都給暗箱操作、官商合謀、權(quán)力尋租留下了很大的空間。

公平競(jìng)爭(zhēng)原則不僅要求招投標(biāo)的信息公開(kāi)透明，而且要求依法建立公開(kāi)、透明和公正的招標(biāo)程序，減少政府隨意的行政干預(yù)和規(guī)制。在存在多個(gè)服務(wù)承包方的情況下，政府應(yīng)通過(guò)公平公正的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，擇優(yōu)選擇最佳的投標(biāo)人。但事實(shí)上，在招投標(biāo)過(guò)程中，政府往往愿意將合同外包給與政府存在依附關(guān)系的社會(huì)組織或者與政府長(zhǎng)期存在合作關(guān)系的私人部門(mén)，“量身定制”的“定向外包”或“官商合謀”的“協(xié)商外包”取代了競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。即使采取公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，一些政府部門(mén)及其工作人員將對(duì)外招標(biāo)視為以權(quán)謀私和權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，利用手中的權(quán)力人為設(shè)置各種障礙來(lái)幫助行賄者排斥潛在的競(jìng)標(biāo)對(duì)手，有的甚至與投標(biāo)者達(dá)成幕后協(xié)議，操縱投標(biāo)，所有這些同樣損害了公平競(jìng)爭(zhēng)原則，并且滋生權(quán)力的腐敗。

（二）政府公共服務(wù)合同外包審批程序不規(guī)范和審批權(quán)力高度集中。公共服務(wù)合同外包審批權(quán)限的不規(guī)范和“層層審批、公章圍城”的繁瑣程序?yàn)闄?quán)力的尋租留下了較大的空間。當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包缺乏明確統(tǒng)一規(guī)范的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，使我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包審批顯得異常混亂。一是服務(wù)外包審批權(quán)限不規(guī)范。各級(jí)政府部門(mén)為了爭(zhēng)奪服務(wù)外包審批權(quán)限帶來(lái)的好處，常常存在多頭審批、亂審批和審批交叉重疊的現(xiàn)象；一些政府部門(mén)“以法謀私”， 隨意設(shè)立審批事項(xiàng)，不少服務(wù)外包審批設(shè)立的目的不是從提高服務(wù)外包審批效率、維護(hù)公共利益的角度出發(fā)，而是從方便自身管理、增加部門(mén)收入為目的；甚至個(gè)別政府部門(mén)人為肢解服務(wù)外包審批權(quán)限，將一次能夠?qū)徟轿坏姆纸鉃槎鄠€(gè)審批環(huán)節(jié)，通過(guò)行使審批權(quán)力，謀取部門(mén)及個(gè)人利益。二是服務(wù)外包缺乏統(tǒng)一規(guī)范的審批程序。如審批時(shí)限不明確，有的審批部門(mén)和人員以“研究研究”為借口，長(zhǎng)期擱置，久拖不批，為服務(wù)外包審批過(guò)程中的設(shè)租和尋租創(chuàng)造空間。三是重審批、輕監(jiān)管，審管分離、權(quán)責(zé)不一，使服務(wù)外包審批過(guò)程中缺乏必要的檢查監(jiān)督，而服務(wù)外包審批監(jiān)督薄弱的環(huán)節(jié)往往是腐敗多發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

“權(quán)力容易趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！?〔4 〕 （P342 ）服務(wù)外包審批權(quán)力過(guò)于集中已成為權(quán)錢(qián)交易的溫床和滋生腐敗的土壤。當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包審批權(quán)力過(guò)于集中于某一部門(mén)或個(gè)人手中，但高度集中的權(quán)力又缺乏有效的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，而行政主管部門(mén)的權(quán)力又天然大于行政相對(duì)人的企業(yè)或個(gè)人，并且服務(wù)外包審批權(quán)的隨意性難以鑒別和控制，這就為政府部門(mén)及官員通過(guò)服務(wù)外包審批權(quán)設(shè)卡尋租提供了機(jī)會(huì)，營(yíng)私舞弊的行為就難以避免。從已有的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)看，近年來(lái)我國(guó)“一把手”腐敗案件急劇增加，一個(gè)重要原因就是少數(shù)人手中握有行政審批大權(quán)，才導(dǎo)致權(quán)錢(qián)交易。

（三）政府公共服務(wù)合同外包獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失。有效預(yù)防政府公共服務(wù)合同外包中的權(quán)力尋租和官商合謀，需要引入有公信力和相對(duì)獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對(duì)政府行為和市場(chǎng)行為的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。但目前我國(guó)所建立的政府公共服務(wù)合同外包監(jiān)管體系是以政府為主導(dǎo)的監(jiān)管體系，政府在公共服務(wù)合同外包中既是合同的締約者又是合同的主要監(jiān)管者，也就是說(shuō)集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份于一身。在實(shí)際的監(jiān)管過(guò)程中，作為監(jiān)管者的政府部門(mén)有意無(wú)意為自身的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)所左右，為了追求自身租金收益的最大化，政府部門(mén)的監(jiān)管往往不是傾向于為最大限度地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，而是依據(jù)自己獲得的信息和部門(mén)利益與個(gè)人效用最大化原則來(lái)決策，這樣極容易造成政府監(jiān)管責(zé)任的缺失和監(jiān)管過(guò)程中的權(quán)力尋租。

此外，政府公共服務(wù)合同外包是一個(gè)多重的委托代理關(guān)系，在這個(gè)多重的委托代理關(guān)系和政府為主導(dǎo)的監(jiān)管體系中，政府擁有選擇和評(píng)估代理人的獨(dú)斷權(quán)力。這種部門(mén)權(quán)力壟斷形式同樣可以為權(quán)力尋租創(chuàng)設(shè)機(jī)會(huì)，使掌握發(fā)包權(quán)的政府部門(mén)與承包者的個(gè)人或組織暗箱操作，搞權(quán)錢(qián)交易，合謀獲得中標(biāo)項(xiàng)目后各自分紅，各取所需。在政府內(nèi)部存在監(jiān)管困難或監(jiān)管缺失的情況下，承包商也會(huì)通過(guò)與具體執(zhí)行監(jiān)管的政府部門(mén)“合謀”，通過(guò)賄賂具體執(zhí)行監(jiān)管的部門(mén)促使其弱化監(jiān)管力度，使績(jī)效評(píng)估流于形式，或者使淘汰規(guī)則和懲罰機(jī)制不能輕易實(shí)施，從而來(lái)謀求不正當(dāng)?shù)睦?。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有較高的獨(dú)立性和自主性，受利益關(guān)系的影響和利益集團(tuán)所左右，政府公共服務(wù)合同外包監(jiān)管過(guò)程中就極易形成承包商和政府之間的官商合謀，無(wú)法保證自己監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，從而無(wú)法更好地代表、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。

（四）政府公共服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制流于形式。政府公共服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制作為事后監(jiān)督和懲治腐敗的重要手段，對(duì)預(yù)防和打擊政府公共服務(wù)合同外包中的權(quán)力尋租具有重要的震懾作用，但我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包中的績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制大多流于形式，使其功能大大減弱。當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包的績(jī)效評(píng)估大多是由政府主導(dǎo)，獨(dú)立的第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)制尚未真正地建立和推廣。讓政府自己評(píng)估自己和與自身有利益關(guān)系的承包商，這種評(píng)估方式的公正性有所欠缺，很難反映出其真實(shí)情況，況且，政府評(píng)估的方式單一、內(nèi)容不全面，主要是通過(guò)聽(tīng)取工作匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)視察和檢查資料等方式進(jìn)行，缺乏針對(duì)性和科學(xué)性，評(píng)估內(nèi)容僅限于有無(wú)重大責(zé)任事故、完成時(shí)間和服務(wù)運(yùn)營(yíng)情況等，對(duì)服務(wù)質(zhì)量、成本效益、公眾滿意度和廉潔狀況等沒(méi)有進(jìn)行全面、客觀、公正地評(píng)估。

績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)也沒(méi)有很好地結(jié)合起來(lái)，使績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)流于形式，處罰力度不夠。在很大程度上，腐敗的程度取決于收益規(guī)模、曝光的風(fēng)險(xiǎn)和懲處的力度。當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包中腐敗案件的查處概率不高，對(duì)設(shè)租和尋租者（索賄者和行賄者）處罰的力度不夠，沒(méi)有形成足夠的震懾作用。對(duì)索賄者的政府部門(mén)和官員的處罰大多是黨內(nèi)警告和行政處罰，對(duì)行賄者的承包商的處罰僅限于直接罰款，這樣在收益大于成本的條件下，索賄者和行賄者雙方都抱有極大的僥幸心理，頂風(fēng)作案。腐敗的“低風(fēng)險(xiǎn)、高收益”是政府公共服務(wù)合同外包中權(quán)力尋租和腐敗案件頻發(fā)的重要原因。

三、政府公共服務(wù)外包中尋租現(xiàn)象的治理路徑

政府公共服務(wù)合同外包中的尋租風(fēng)險(xiǎn)不僅源自政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面，還在于相關(guān)利益者參與的缺失。因而，有效預(yù)防和治理我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包中的尋租現(xiàn)象，抑制腐敗，既要針對(duì)政府權(quán)力系統(tǒng)和市場(chǎng)體系進(jìn)行改革，通過(guò)建立完善的制度體系來(lái)加強(qiáng)對(duì)政府行為和市場(chǎng)行為的規(guī)范與約束，還要引入新的行動(dòng)者，以完善和優(yōu)化尋租現(xiàn)象的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“廉潔”外包。

（一）推進(jìn)政府公共服務(wù)合同外包審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，減少權(quán)力尋租空間。為了減少權(quán)力尋租的空間，預(yù)防腐敗的發(fā)生，必須以“壯士斷腕的決心”推進(jìn)政府公共服務(wù)合同外包審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、釜底抽薪，有效減少公共服務(wù)合同外包行政審批過(guò)程中的尋租和腐敗的機(jī)會(huì)與土壤。首先，依法規(guī)范政府公共服務(wù)外包審批權(quán)限和程序，精簡(jiǎn)和整合公共服務(wù)合同外包審批事項(xiàng)。精簡(jiǎn)公共服務(wù)外包行政審批事項(xiàng)，將可審批可不審批的事項(xiàng)堅(jiān)決取消，確實(shí)需要設(shè)立的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)，清單之外的，一律不得實(shí)行審批；整合公共服務(wù)外包審批事項(xiàng)，將原來(lái)分散于各部門(mén)的審批事項(xiàng)，能夠集中到一個(gè)部門(mén)的盡量集中到一個(gè)部門(mén)審批；明確審批時(shí)限。其次，將現(xiàn)有高度集中的公共服務(wù)外包審批權(quán)限進(jìn)行逐級(jí)下放和分解。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，政府公共服務(wù)合同外包行政審批權(quán)力的高度集中是權(quán)力尋租和權(quán)錢(qián)交易的重要原因。針對(duì)當(dāng)前服務(wù)外包審批權(quán)力高度集中于某一部門(mén)或個(gè)人的現(xiàn)象，要將高度集中的審批權(quán)力下放和分解到不同部門(mén)和個(gè)人，增進(jìn)部門(mén)和個(gè)人之間的相互監(jiān)督和制衡，避免權(quán)力高度集中而滋生腐敗。最后，加強(qiáng)對(duì)政府公共服務(wù)外包審批行為的檢查監(jiān)督。針對(duì)政府公共服務(wù)外包行政審批容易產(chǎn)生腐敗的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)采取有效措施加強(qiáng)監(jiān)督與應(yīng)對(duì)，確保政府公共服務(wù)外包行政審批權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、廉潔高效。

（二）建立政府公共服務(wù)合同外包正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨糁聘瘮　３绦虿皇谴我膯?wèn)題，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地快速增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍 〔5 〕 （P93 ）。正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴嵌糁聘瘮〉闹匾琳虾痛_保社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)的重要手段。一些西方國(guó)家在推行公共服務(wù)合同外包時(shí)，為了防止政府公共服務(wù)合同外包過(guò)程中的權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗，都制定了一系列公開(kāi)、公平、公正的程序性規(guī)則來(lái)規(guī)范和約束政府公共服務(wù)合同外包權(quán)力。我國(guó)可借鑒西方各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立相關(guān)的信息公開(kāi)制度和公眾參與制度來(lái)應(yīng)對(duì)政府公共服務(wù)合同外包中的尋租和腐敗。

信息公開(kāi)制度是政府公共服務(wù)合同外包的前提和基礎(chǔ)，也是核心和關(guān)鍵。陽(yáng)光是最好的防腐劑，為了充分發(fā)揮政府公共服務(wù)合同外包中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，確保整個(gè)公共服務(wù)合同外包過(guò)程信息公開(kāi)透明，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，防止暗箱操作、權(quán)錢(qián)交易，有效遏制腐敗，必須加強(qiáng)政府公共合同服務(wù)外包信息公開(kāi)的法律法規(guī)建設(shè)，破除信息壟斷，強(qiáng)制信息公開(kāi)，確保政府公共服務(wù)合同外包信息公開(kāi)的制度化、法律化和常態(tài)化；必須合理界定政府公共服務(wù)合同外包信息保密的范圍，避免政府以信息保密為借口而不將日常的信息公開(kāi)，在政府公共服務(wù)合同外包過(guò)程中，招標(biāo)信息、合同承包者的遴選過(guò)程、合同內(nèi)容、合同履行（變更）過(guò)程及檢查監(jiān)督情況、合同執(zhí)行結(jié)果的考核評(píng)價(jià)信息應(yīng)及時(shí)、全面公開(kāi)；必須建立健全科學(xué)客觀的政府公共服務(wù)合同外包信息公開(kāi)考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲處機(jī)制，從根本上解決政府公共服務(wù)合同外包信息公開(kāi)動(dòng)力不足的問(wèn)題。

在現(xiàn)代社會(huì)，政治統(tǒng)治權(quán)要維持，但公民的利益、要求和喜好也要在公共治理措施中得到體現(xiàn) 〔6 〕 （P90-91 ）。現(xiàn)代民主政治的建設(shè)過(guò)程也就是公民參與范圍不斷擴(kuò)展、參與深度不斷延伸的過(guò)程。從回應(yīng)公眾需求與促進(jìn)民主決策的角度來(lái)看，公眾作為公共服務(wù)的最終付費(fèi)者和使用者，公眾的意見(jiàn)和利益、對(duì)公共服務(wù)需求和喜好應(yīng)在政府公共服務(wù)合同外包的決策過(guò)程中得到較好地體現(xiàn)。因而政府部門(mén)在公共服務(wù)合同外包方案的確定和合同承包者遴選的決策階段，應(yīng)把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為政府公共服務(wù)合同外包決策的必經(jīng)程序，采取問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和公開(kāi)質(zhì)詢等多種方式廣泛汲取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議。這樣做不僅有利于提高政府公共服務(wù)外包決策方案的科學(xué)性，而且公眾參與和集體討論決定能夠促進(jìn)承包者遴選過(guò)程的公開(kāi)、公平和公正，增強(qiáng)以權(quán)利制約權(quán)力的力度，防止合同承包者遴選過(guò)程中的暗箱操作、權(quán)錢(qián)交易，從而有效預(yù)防權(quán)力尋租和腐敗的發(fā)生。

（三）建立并引入獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)防范和打破合約共謀。在政府公共服務(wù)合同外包中，第三方通常是指相對(duì)于發(fā)包者的政府和承包者的私人或社會(huì)組織而言的。因此，第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體就是指獨(dú)立于政府以及服務(wù)機(jī)構(gòu)的以公民、新聞媒體、社會(huì)輿論等為主體的組織。針對(duì)政府公共服務(wù)合同外包過(guò)程中的權(quán)力尋租和合約共謀，建立并引入以公民、新聞媒體、社會(huì)輿論等為主體的相對(duì)獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)委托者與代理者，或者發(fā)包者與監(jiān)管者的相對(duì)分離，確保監(jiān)管者的獨(dú)立性和自主性具有積極意義。政府公共服務(wù)合同外包是一個(gè)多重的委托代理關(guān)系，政府合同外包的最終權(quán)力來(lái)自于公民的委托和授權(quán)，公民有權(quán)利對(duì)政府公共服務(wù)合同外包過(guò)程中的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，防止政府及其官員權(quán)力的尋租和濫用。合同外包關(guān)系中的政府部門(mén)和私人或社會(huì)組織具有平等的地位，雙方應(yīng)共同遵守合同的規(guī)則，履行各自的權(quán)利和義務(wù)。政府部門(mén)作為合同締約方一旦違約也同樣需要受到問(wèn)責(zé)，但如果政府的同一主體既是合同的締約者又是合同的裁判者，合同關(guān)系將名存實(shí)亡。因此，破除部門(mén)壟斷，建立并引入獨(dú)立于政府部門(mén)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)管力量，對(duì)于完善政府公共服務(wù)合同外包治理結(jié)構(gòu)，防止權(quán)力尋租和合約共謀具有實(shí)質(zhì)性作用。

（四）完善政府公共服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制，監(jiān)督與懲處腐敗。為了確保政府公共服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)估的獨(dú)立性、公正性和真實(shí)性，政府要退出公共服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)估的主導(dǎo)地位，建立以顧客為導(dǎo)向，包括當(dāng)?shù)毓?、民間機(jī)構(gòu)、新聞媒體等共同參與的多元化績(jī)效評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建全面科學(xué)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的績(jī)效評(píng)估方法，依靠獨(dú)立的評(píng)價(jià)和調(diào)查團(tuán)體，對(duì)政府公共服務(wù)外包目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、公眾滿意度、成本效益、廉潔程度等指標(biāo)進(jìn)行全面、客觀、公正地評(píng)估。高度重視績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為對(duì)政府部門(mén)和承包商獎(jiǎng)懲的重要參考依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和懲處力度，使政府公共服務(wù)外包中的尋租和腐敗由“低成本、高收益”變?yōu)椤案叱杀尽⒌褪找妗?。提高政府公共服?wù)外包腐敗案件的查處概率，加大對(duì)腐敗行為的懲罰力度，對(duì)受賄者和行賄者都要予以懲罰，處罰的依據(jù)是由此獲得的總收益，而不是直接支付的金錢(qián)數(shù)額。對(duì)涉案金額特別巨大、造成嚴(yán)重后果的政府官員和承包商要依法追究其刑事責(zé)任。此外，還可以營(yíng)造廣泛的社會(huì)輿論壓力，通過(guò)增加腐敗的精神成本等手段和方式來(lái)改進(jìn)當(dāng)前的腐敗懲治狀況。

政府公共服務(wù)合同外包作為公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的一項(xiàng)重要制度安排，彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給的不足和改善了公共服務(wù)供給績(jī)效，在目前我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重的情況下繼續(xù)推進(jìn)仍很有必要，不能因?yàn)閷ぷ怙L(fēng)險(xiǎn)和腐敗問(wèn)題就簡(jiǎn)單地或否定這種供給模式。事實(shí)上，尋租風(fēng)險(xiǎn)和腐敗問(wèn)題在公共服務(wù)的政府權(quán)威治理和合同治理模式中都存在，況且完全徹底清除腐敗是不可能的。因而，預(yù)防公共服務(wù)供給中的尋租風(fēng)險(xiǎn)和腐敗問(wèn)題不在于選擇政府權(quán)威治理還是合同治理。關(guān)鍵是針對(duì)政府公共服務(wù)合同外包中尋租風(fēng)險(xiǎn)的根源，通過(guò)施行公開(kāi)而透明的行政過(guò)程、公平公正的外包程序及強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，建立全面科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系以及嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)與懲處制度，構(gòu)建防范尋租風(fēng)險(xiǎn)的制度屏障、降低腐敗的程度和水平，促進(jìn)政府自身和政府項(xiàng)目的廉潔、高效、公正以及政治合法性。

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責(zé)任編輯 周 榮