論大數(shù)據(jù)背景下的政府“循數(shù)”治理

任志鋒 陶立業(yè)

〔摘要〕 在大數(shù)據(jù)背景下，政府“循數(shù)”治理，需要樹(shù)立正確的“循數(shù)”治理理念，全面把握大數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)，客觀評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理系統(tǒng)的影響，及時(shí)將“循數(shù)”治理內(nèi)化到治理舉措中；構(gòu)筑“循數(shù)”治理保障體系，為“循數(shù)”治理提供智力支持，建立“一體兩翼”的數(shù)據(jù)中心模式，推進(jìn)電子政務(wù)；提升“循數(shù)”治理能力，包括對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的掌控、整合、使用的能力。

〔關(guān)鍵詞〕 大數(shù)據(jù)，政府，“循數(shù)”治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）06-0082-05

2012年，徐子沛的著作《大數(shù)據(jù)》在中國(guó)社會(huì)開(kāi)大數(shù)據(jù)之先河，引發(fā)了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)治國(guó)和開(kāi)放數(shù)據(jù)的討論，他在本書(shū)的后記中講到：“通過(guò)和一個(gè)又一個(gè)項(xiàng)目的‘親密接觸，我真真切切地‘透視到數(shù)據(jù)在美國(guó)政府和企業(yè)當(dāng)中的重要作用。在了解其成因、背景和趨勢(shì)的過(guò)程中，我常常被數(shù)據(jù)的力量和美感所震撼。我將這種新的特點(diǎn)和趨勢(shì)概括為‘大數(shù)據(jù)時(shí)代的‘循數(shù)管理和‘?dāng)?shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)”。在此，本文將“循數(shù)管理”引申為“循數(shù)”治理。當(dāng)前，越來(lái)越多的學(xué)者將政府置于大數(shù)據(jù)的背景下進(jìn)行研究。原因無(wú)外乎兩點(diǎn)：一是數(shù)據(jù)潛藏著廣泛的公共需求或公共問(wèn)題，現(xiàn)代政府已然“浸泡”在大數(shù)據(jù)之中避之不及；二是大數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的管理價(jià)值和能量，現(xiàn)代政府若失去對(duì)大數(shù)據(jù)的掌控勢(shì)必影響其治理效能。此意亦為，大數(shù)據(jù)為“建設(shè)什么樣的政府”提供了技術(shù)新背景和方法論新注解，客觀上大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府治理生態(tài)的關(guān)鍵要素，重塑和改造著政府的外部生態(tài)系統(tǒng)，政府主觀上也迫切需要大數(shù)據(jù)在治理過(guò)程中彰顯效能、發(fā)揮作用。因之，政府必須在理念層面、技術(shù)層面、保障層面積極回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代提出的新要求，加強(qiáng)“循數(shù)”治理，即以數(shù)據(jù)為依據(jù)、資源、工具來(lái)發(fā)現(xiàn)、分析和解決公共問(wèn)題，以此保證治理更為科學(xué)客觀理性。

一、 樹(shù)立“循數(shù)”治理理念

“作為社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供部門(mén)，收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)，是自古以來(lái)全世界政府都在普遍采用的做法。” 〔1 〕 （P40 ）據(jù)此我們完全可以把“循數(shù)”治理理解為政府的一種常規(guī)行為（或行政傳統(tǒng)）。然而在信息技術(shù)的驅(qū)動(dòng)下，后工業(yè)時(shí)代的數(shù)據(jù)整體上具備海量化、資產(chǎn)化、傳播主體的多元化、傳播途徑的多渠道化、傳播過(guò)程的強(qiáng)互動(dòng)性等特點(diǎn)，客觀上要求現(xiàn)代政府樹(shù)立數(shù)據(jù)治理的理念。

（一）全面把握大數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)。目前學(xué)界在回答何為大數(shù)據(jù)時(shí)更多是給出了一些描述性闡釋。比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為“大數(shù)據(jù)是指那些大小已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的尺度，一般的軟件工具難以捕捉、存儲(chǔ)、管理和分析的數(shù)據(jù)” 〔1 〕 （P57 ） 。對(duì)此不難理解，因?yàn)殡S著技術(shù)的進(jìn)步，作為信息載體的數(shù)據(jù)的“大”、“小”都只能是一個(gè)相對(duì)概念。因此，我們從大數(shù)據(jù)本身屬性來(lái)思考其對(duì)現(xiàn)代政府的治理成效產(chǎn)生的影響興許更為可取。現(xiàn)有研究多有提及IDC公司及IBM公司對(duì)大數(shù)據(jù)的界定及特點(diǎn)歸納。IDC及IBM對(duì)大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)都概括為“4V”，二者均認(rèn)為大數(shù)據(jù)具有容量大（Volume）、增速快（Velocity）、多樣性（Variety）的特點(diǎn)，但對(duì)大數(shù)據(jù)的第四個(gè)特點(diǎn)二者具有差異性解釋?zhuān)篒DC認(rèn)為大數(shù)據(jù)還具有價(jià)值性（Value），而IBM則把真實(shí)性（Veracity）視為大數(shù)據(jù)的另一個(gè)特點(diǎn)。我們傾向于認(rèn)同IDC公司的觀點(diǎn)。實(shí)質(zhì)上，容量大是大數(shù)據(jù)的整體特點(diǎn)，增速快是大數(shù)據(jù)的過(guò)程性特點(diǎn)，多樣性是大數(shù)據(jù)的具象性特點(diǎn)，價(jià)值性是大數(shù)據(jù)的時(shí)代性特點(diǎn)?？陀^上看，作為社會(huì)治理的主要參與者，政府已經(jīng)浸淫在大數(shù)據(jù)之中，其面臨的政務(wù)信息和治理數(shù)據(jù)已經(jīng)具備了總量大、增速快、多樣化等特點(diǎn)，倘若政府不能夠正視大數(shù)據(jù)在公共治理中的客觀現(xiàn)實(shí)性，忽視大數(shù)據(jù)在公共治理中的價(jià)值性，現(xiàn)代治理的目標(biāo)必將難以實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)代政府必須清楚認(rèn)識(shí)到：在現(xiàn)代治理中，大數(shù)據(jù)已經(jīng)實(shí)然存在，政府不能在循“數(shù)”治理方面無(wú)所作為，而應(yīng)該是積極挖掘大數(shù)據(jù)的應(yīng)然價(jià)值。

（二）客觀評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理系統(tǒng)的影響?，F(xiàn)代政府處于一個(gè)數(shù)據(jù)化的環(huán)境之中。無(wú)論是政府面對(duì)的資源環(huán)境狀態(tài)、亟需解決的社會(huì)問(wèn)題，抑或是政府解決問(wèn)題的手段方法及政府行為的結(jié)果和效能無(wú)不以一定的數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)出來(lái)。在此背景下，社會(huì)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)與政府治理責(zé)任之間形成了一種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，大數(shù)據(jù)深刻地改變了政府治理的責(zé)任生態(tài)。

首先，政府的治理責(zé)任結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性受到弱化。信息技術(shù)打造而成的大數(shù)據(jù)時(shí)代改變了政府責(zé)任的整體生態(tài)環(huán)境，培育了更為多元的公共需求的表達(dá)主體，拓展了政府責(zé)任延伸區(qū)域。在現(xiàn)代信息技術(shù)的支持下，一切社會(huì)性組織和個(gè)人都具備創(chuàng)造原始數(shù)據(jù)的條件和資格。“其中兩類(lèi)數(shù)據(jù)尤其引人注意，一類(lèi)是企業(yè)與企業(yè)、消費(fèi)者之間的‘大交易數(shù)據(jù)，另一類(lèi)是來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)、社區(qū)網(wǎng)、企業(yè)服務(wù)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等的‘大交互數(shù)據(jù)” 〔2 〕?！按蠼灰讛?shù)據(jù)”或“大交互數(shù)據(jù)”由大量個(gè)性化數(shù)據(jù)匯合而成，每個(gè)具體數(shù)據(jù)都由具體的組織或個(gè)人創(chuàng)造，每個(gè)社會(huì)組織或個(gè)體都有可能是直接或間接的數(shù)據(jù)源。各種數(shù)據(jù)源交互在一起使人類(lèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)越來(lái)越具有非結(jié)構(gòu)化特點(diǎn)，這對(duì)政府責(zé)任的具體設(shè)置與構(gòu)成的穩(wěn)定性帶來(lái)了一定的沖擊。

其次，政府的治理內(nèi)容指向更為具象化。以商業(yè)組織為主體的私人部門(mén)的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，以公民為主體的公民社會(huì)的民意數(shù)據(jù)及以自然環(huán)境為對(duì)象的科研數(shù)據(jù)共同構(gòu)成政府決策的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。這些在內(nèi)容上表現(xiàn)出多樣性的數(shù)據(jù)或能夠幫助政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，或有益于政府預(yù)見(jiàn)發(fā)展趨勢(shì)，為政府宏觀決策提供依據(jù)。既然各種社會(huì)個(gè)體都可能是數(shù)據(jù)的來(lái)源，而數(shù)據(jù)源的差異性必然導(dǎo)致數(shù)據(jù)具體內(nèi)容的多樣性。因此在大數(shù)據(jù)背景下，現(xiàn)代政府就需要從海量的數(shù)據(jù)中挖掘多樣的公共需求、發(fā)現(xiàn)復(fù)雜的公共問(wèn)題，并對(duì)應(yīng)到政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)中。因此，政府責(zé)任呈現(xiàn)出越來(lái)越細(xì)化具體的趨向。

再次，政府治理過(guò)程更具動(dòng)態(tài)性。前文已述，大數(shù)據(jù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，時(shí)下的大數(shù)據(jù)只能說(shuō)是“相對(duì)較大”的數(shù)據(jù)。原因有三：一是數(shù)據(jù)源規(guī)模在不斷壯大。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2014年發(fā)布的《第34次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2014年6月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.32億，較2013年底增加1442萬(wàn)人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為46.9% 〔3 〕 。網(wǎng)民增速可見(jiàn)一斑。二是數(shù)據(jù)總量不斷擴(kuò)大。借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，越來(lái)越多的組織和個(gè)人成功地?cái)[脫時(shí)空限制從事經(jīng)濟(jì)交換和社會(huì)交往，這將產(chǎn)生難以估量的數(shù)據(jù)信息。三是快速發(fā)展的數(shù)據(jù)處理技術(shù)將進(jìn)一步提升人類(lèi)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)抓取、儲(chǔ)存、分析和使用的能力，數(shù)據(jù)的整體能量被技術(shù)激活。總之，逐步增強(qiáng)的現(xiàn)代民主意識(shí)、普適性的信息技術(shù)的發(fā)展正在改變政府的數(shù)據(jù)環(huán)境。在這個(gè)環(huán)境中，政府必須對(duì)動(dòng)態(tài)的外部環(huán)境持開(kāi)放態(tài)度，需要面對(duì)更多的服務(wù)對(duì)象、更多樣和更多變的公共需求并根據(jù)外部環(huán)境的變化適時(shí)調(diào)節(jié)履責(zé)方式、步驟。這對(duì)行政系統(tǒng)的執(zhí)行能力和行為調(diào)整能力提出了更高的要求。

最后，政府的治理方式呈現(xiàn)出強(qiáng)互動(dòng)性特點(diǎn)?，F(xiàn)代信息技術(shù)改變了人類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)、交換和交往方式，這使得在快速制造數(shù)據(jù)、便捷傳輸數(shù)據(jù)的同時(shí)，相關(guān)群體亦可以積極參與互動(dòng)，賦予原始數(shù)據(jù)更多的意義?；诰W(wǎng)絡(luò)技術(shù)，越來(lái)越多的社會(huì)成員獲得了討論和評(píng)價(jià)社會(huì)現(xiàn)象、公共問(wèn)題、制度政策的機(jī)會(huì)，提高了政府與公民社會(huì)之間溝通交流的互動(dòng)性。社會(huì)組織及公眾借助網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)建立公共論壇、參與社會(huì)評(píng)價(jià)等途徑竭力向政府推送或索取信息，以提高政府對(duì)其需求的注意力及關(guān)注度。質(zhì)言之，政府有責(zé)任從政府系統(tǒng)之外獲取信息以保證公共政策的制定執(zhí)行與公共需求相對(duì)應(yīng)，公眾也要求政府政務(wù)信息公開(kāi)確保公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)公共評(píng)價(jià)對(duì)公共政策、政府行為等施加影響。在大數(shù)據(jù)背景下，政府與其系統(tǒng)之外的互動(dòng)性尤為凸顯。

（三）及時(shí)將“循數(shù)”治理內(nèi)化到治理舉措中。大數(shù)據(jù)時(shí)代是一個(gè)更開(kāi)放、權(quán)力更分散網(wǎng)狀的大社會(huì)，這與現(xiàn)代政府所強(qiáng)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)化、多元化參與的治理理念具有內(nèi)在一致性。大數(shù)據(jù)是政府運(yùn)行的重要資源，與政府相關(guān)的數(shù)據(jù)中蘊(yùn)藏著廣泛的公眾需求。數(shù)據(jù)占有量直接影響政府對(duì)社會(huì)的掌控能力?，F(xiàn)代政府若要提高其對(duì)社會(huì)問(wèn)題的掌控力就必須積極借助對(duì)大數(shù)據(jù)的挖掘和分析，制定社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、公共政策及公共問(wèn)題的具體治理方案。也就是說(shuō)政府治理需要借力大數(shù)據(jù)構(gòu)建大政務(wù)，才能達(dá)到資源更開(kāi)放、內(nèi)部更協(xié)調(diào)、互動(dòng)更透明、決策更精準(zhǔn)的目標(biāo)。因此，現(xiàn)代政府應(yīng)該將數(shù)據(jù)治理列為其內(nèi)在責(zé)任，樹(shù)立數(shù)據(jù)治理的理念，積極扮演數(shù)據(jù)的收集者、分析者、使用者的角色，將循數(shù)治理覆蓋到公共治理的諸多舉措中，以保證治理舉措的客觀性、科學(xué)性。

二、 構(gòu)筑“循數(shù)”治理保障體系

一般而言，政府“循數(shù)”治理涉及數(shù)據(jù)的收集、儲(chǔ)存、分析、使用等環(huán)節(jié)， 其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要政府提供相應(yīng)的保障與支撐。為了回應(yīng)和滿(mǎn)足數(shù)據(jù)治理對(duì)政府能力提出的要求，政府需要提升其自身的硬實(shí)力和軟實(shí)力。其中政府的硬實(shí)力可理解為政府所擁有的財(cái)力、人力、物力等有形實(shí)力，而政府軟實(shí)力主要體現(xiàn)在政府理念、執(zhí)行力、調(diào)控力等無(wú)形層面上。現(xiàn)代政府實(shí)施數(shù)據(jù)治理首先需要有物質(zhì)基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)無(wú)法依靠常規(guī)數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、分析工具，因此政府必須加大對(duì)數(shù)據(jù)管理的設(shè)備準(zhǔn)備、人才儲(chǔ)備等方面的投入。

（一）整合人力資源，為“循數(shù)”治理提供智力支持。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求建設(shè)智能化政府，而智能化政府必須有強(qiáng)大的智能資源作為支撐。數(shù)據(jù)治理需要建立一支由科學(xué)家、計(jì)算機(jī)專(zhuān)家、數(shù)據(jù)分析師、工程師等組成的專(zhuān)家群體。這些專(zhuān)家群體分布于政府?dāng)?shù)據(jù)中心、公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)數(shù)據(jù)中心之中。其中政府內(nèi)部的這部分技術(shù)專(zhuān)家我們可以稱(chēng)之為技術(shù)官（雖然傳統(tǒng)的事務(wù)官可以將政府內(nèi)部的技術(shù)人員囊括其中），他們的核心技術(shù)更多側(cè)重政務(wù)數(shù)據(jù)的收集與分析。這是一支有別于傳統(tǒng)的政務(wù)官、事務(wù)官的數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)。此外，來(lái)自科研院所、社會(huì)公益組織中的研究專(zhuān)家也不能忽視。在現(xiàn)實(shí)的政府運(yùn)行過(guò)程中，現(xiàn)代政府已經(jīng)常規(guī)性地吸納來(lái)自高校、科研機(jī)構(gòu)的科學(xué)家及研究專(zhuān)家進(jìn)入政府決策咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)?，幾成成?guī)。而商業(yè)數(shù)據(jù)中心由于受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)成熟程度差異，其能夠?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)管理提供幫助的程度和能力有著明顯的地域性差別。實(shí)力雄厚的商業(yè)數(shù)據(jù)中心能夠更多獲得與政府合作的機(jī)會(huì)。因此政府可以有針對(duì)性地培植商業(yè)數(shù)據(jù)中心，以外包購(gòu)買(mǎi)的方式與之建立合作關(guān)系，借助商業(yè)數(shù)據(jù)中心既有的人才、技術(shù)資源完成政府?dāng)?shù)據(jù)治理的目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，建立“一體兩翼”的數(shù)據(jù)中心模式。研究顯示，2010年美國(guó)聯(lián)邦政府共擁有2094所數(shù)據(jù)中心 〔1 〕 （P38 ），同時(shí)大量存在著像麥肯錫這樣的商業(yè)咨詢(xún)公司和蘭德公司這樣的非應(yīng)營(yíng)利性的研究和咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這使得美國(guó)在未來(lái)數(shù)據(jù)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中占盡先機(jī)。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)給我們這樣的啟示：現(xiàn)代政府應(yīng)該充分利用社會(huì)資源，既要建立官方數(shù)據(jù)管理職能部門(mén)，又要鼓勵(lì)社會(huì)化數(shù)據(jù)管理與咨詢(xún)組織的發(fā)展，可以建立“政府?dāng)?shù)據(jù)中心-公益性數(shù)據(jù)中心-商業(yè)性數(shù)據(jù)中心”的組織模式。我們將這種模式界定為“一體兩翼”的數(shù)據(jù)中心模式?，F(xiàn)代社會(huì)中雖然政府?dāng)?shù)據(jù)中心、公益性數(shù)據(jù)中心及商業(yè)性數(shù)據(jù)中心都不同程度地存在，但三者的實(shí)際作用和影響力并沒(méi)有對(duì)政府治理能力提升產(chǎn)生合力。政府?dāng)?shù)據(jù)中心代表官方，收集數(shù)據(jù)時(shí)往往采用的是自下而上的方式，在這個(gè)過(guò)程中極有可能出現(xiàn)信息過(guò)濾和加工，出現(xiàn)信息失真。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)中心在分析、處理、使用信息時(shí)非常容易受到政治因素的影響，其結(jié)論有可能與社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)相悖。而由專(zhuān)門(mén)的科研院所、社會(huì)組織組成的公益性數(shù)據(jù)中心及商業(yè)性數(shù)據(jù)中心在數(shù)據(jù)收集、分析方法等方面更為專(zhuān)業(yè)更為客觀，但受制于組織宗旨、財(cái)力等因素，很難保證公益性數(shù)據(jù)中心與商業(yè)性數(shù)據(jù)中心對(duì)公共領(lǐng)域數(shù)據(jù)的關(guān)注度。因此，政府應(yīng)該承擔(dān)數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)責(zé)任，從組織層面負(fù)起對(duì)公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心的扶持和培育職責(zé)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、項(xiàng)目支持、平等合作等方式建立起“一體兩翼”的數(shù)據(jù)治理模式，保證數(shù)據(jù)治理的專(zhuān)業(yè)性、客觀性、權(quán)威性。

（三）建立數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)電子政務(wù)。首先，在政府內(nèi)部，建立上下統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間的信息對(duì)接，減少信息在上行傳遞過(guò)程中被過(guò)濾和加工的可能。力求從技術(shù)上做到流程的電子化，保證下級(jí)政府的原始業(yè)務(wù)信息能夠直接進(jìn)入上級(jí)政府的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，從而建立從中央到地方相對(duì)接的大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)。其次，整合社會(huì)資源，培育和扶持公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心的發(fā)展，建立以政府?dāng)?shù)據(jù)中心為主體，以公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心為兩翼的大數(shù)據(jù)對(duì)接體系，力求全面掌握和充分利用社會(huì)數(shù)據(jù)資源。再次，加強(qiáng)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)民主化、民生化。門(mén)戶(hù)網(wǎng)站不是政府的“自留地”，而應(yīng)該是公眾表達(dá)民主需求、民生愿望的平臺(tái)。獨(dú)享式、單向式的信息傳播方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)信息社會(huì)的交往情景。實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)民主化就要保證各項(xiàng)政務(wù)數(shù)據(jù)的公開(kāi)性，政府要成為政務(wù)信息的主動(dòng)推送者而不是被索要者，以此保障公眾的知情權(quán)。

同時(shí)，要加大財(cái)力投入，為“循數(shù)”治理提供財(cái)政支持。大數(shù)據(jù)治理難以靠常規(guī)的儲(chǔ)存工具、分析工具實(shí)現(xiàn)，用于“循數(shù)”治理的設(shè)備經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)必須要有穩(wěn)定的來(lái)源。在談數(shù)據(jù)治理的“組織保障”時(shí)我們已經(jīng)談到，公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心往往會(huì)因?yàn)橘Y金問(wèn)題而難以保證對(duì)公共數(shù)據(jù)的關(guān)注。要保證“一體兩翼”模式的有效實(shí)現(xiàn)，政府必須對(duì)數(shù)據(jù)治理投入必要的經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、儲(chǔ)存、分析必須承擔(dān)財(cái)政支持的責(zé)任。

三、提升“循數(shù)”治理能力

進(jìn)行“循數(shù)”治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要政府具備相應(yīng)的能力?？傮w而言，政府在數(shù)據(jù)治理中基本上要涉及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用三個(gè)環(huán)節(jié)，與之對(duì)應(yīng)，現(xiàn)代政府需要具備數(shù)據(jù)的感知能力、儲(chǔ)存能力、分析和運(yùn)用能力。大數(shù)據(jù)時(shí)代下的現(xiàn)代政府必須提升其數(shù)據(jù)治理能力。

（一） 搭建公共論壇，疏通溝通渠道，強(qiáng)化政府對(duì)公共需求的感知能力。數(shù)據(jù)是信息的載體。在公共治理領(lǐng)域，公眾需求的表達(dá)、實(shí)現(xiàn)狀況及走向往往隱含于相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)中。政府收集數(shù)據(jù)的目的無(wú)外乎有三個(gè)：一是從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)潛在的公共問(wèn)題，二是利用數(shù)據(jù)考量現(xiàn)實(shí)舉措的成效，三是在數(shù)據(jù)中找尋解決（或是預(yù)防）公共問(wèn)題的對(duì)策和方法。數(shù)據(jù)在上述環(huán)節(jié)中基本上扮演的仍舊是分析工具的角色。

提升政府的政務(wù)數(shù)據(jù)獲得能力首先要構(gòu)筑充滿(mǎn)活力的公共論壇。信息技術(shù)的發(fā)展提高了公眾的信息獲得能力和意愿表達(dá)能力，拓寬了公眾參與治理的通道，客觀上也為政府多角度、寬覆蓋面地獲取公共需求提供了便利。當(dāng)然，我們要看到，信息技術(shù)僅僅是為公眾意愿提供了表達(dá)的技術(shù)支持，但公眾所表達(dá)的意愿是否能夠進(jìn)入政府決策視野絕非一個(gè)技術(shù)性命題。在公眾與政府的溝通關(guān)系中，作為信息源，公眾需要借助信息編碼，依靠一定的媒介或平臺(tái)將信息推向政府，經(jīng)過(guò)政府解碼確認(rèn)并具備決策價(jià)值后方能得到回應(yīng)。由此我們可知，在公眾主動(dòng)與政府互動(dòng)過(guò)程中，需要一個(gè)基礎(chǔ)性溝通平臺(tái)。不可否認(rèn)，政府民生電話(huà)熱線(xiàn)、政府網(wǎng)站論壇、常規(guī)社會(huì)調(diào)查、市民聽(tīng)證會(huì)、市民論壇等形式的公眾參與形式在現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治生活中屢見(jiàn)不鮮，不同層次的政府部門(mén)更是開(kāi)通了官方微博等快捷政務(wù)信息傳播通道，但從與公眾互動(dòng)的強(qiáng)度看，政府主導(dǎo)性特點(diǎn)更為突出，從信息傳播方式看，公眾與政府之間的溝通模式更多還是以下行溝通為主。換言之，政府借助信息技術(shù)不同程度地保證了公眾的知情權(quán)，這是政府治理主動(dòng)性提升的具體表現(xiàn)，但改變公眾被動(dòng)型政務(wù)信息的獲得方式還需要政府建立更為平等、互動(dòng)性更強(qiáng)的公共論壇。

其次，實(shí)現(xiàn)問(wèn)政于民必須疏通公共意愿的表達(dá)通道。公眾表達(dá)意愿一般有三個(gè)基本目標(biāo)，分別是反映公共問(wèn)題、表達(dá)公共需求、建議公共政策。無(wú)論是基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決還是未來(lái)預(yù)期的勾畫(huà)，公眾與政府溝通都要借助一定的溝通渠道表達(dá)意愿?，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題是“公眾參與仍然以象征性參與為主，集中表現(xiàn)在政府網(wǎng)站以發(fā)布國(guó)家政策、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)等告知性政務(wù)信息為主，政府網(wǎng)站上的‘建議征集‘網(wǎng)站調(diào)查等更新不及時(shí)，公眾參與反饋度不足，公眾希望了解的涉及政府管理的敏感信息公開(kāi)度不夠” 〔4 〕 。因此，政府應(yīng)該強(qiáng)化溝通意識(shí)，優(yōu)化現(xiàn)有信息溝通方式，不僅要充分利用好信息工具傳播政務(wù)信息，也要疏通公眾意愿的表達(dá)路徑，盡可能多地掌握民意數(shù)據(jù)、挖掘潛在的公共需求、激活公眾的創(chuàng)新能力，從而提高現(xiàn)代治理的整體效能。

（二）規(guī)范政府職能部門(mén)責(zé)任，優(yōu)化公共資源配置，提升政府的數(shù)據(jù)整合能力。在數(shù)據(jù)治理中，政府自然首當(dāng)其沖地承擔(dān)必要責(zé)任并內(nèi)化到具體職能部門(mén)的職責(zé)之中。有的學(xué)者在思考政府回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代挑戰(zhàn)時(shí)提出了成立“大數(shù)據(jù)局”的設(shè)想 〔5 〕 ，對(duì)此，我們并不十分認(rèn)同。前文談到，“循數(shù)”治理是一種行政傳統(tǒng)，世界范圍內(nèi)，各國(guó)政府幾乎毫無(wú)例外地設(shè)置了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的政府職能部門(mén)。從專(zhuān)業(yè)性角度而言，“大數(shù)據(jù)局”在功能上與我們常說(shuō)的“統(tǒng)計(jì)局”并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，沒(méi)有必要在“統(tǒng)計(jì)局”之外另起爐灶。我們認(rèn)為，政府要正視大數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏的巨大能量，也需要健全管理機(jī)制，但是政府提高數(shù)據(jù)治理能力不能通過(guò)疊床架屋式的增設(shè)機(jī)構(gòu)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是應(yīng)該按照明確和細(xì)化現(xiàn)有職能部門(mén)責(zé)任、優(yōu)化社會(huì)化資源配置效果、提高政府?dāng)?shù)據(jù)整合能力的方向探索。政府已然置身于大數(shù)據(jù)的社會(huì)背景之中，那么實(shí)施數(shù)據(jù)治理就不是某一政府部門(mén)的責(zé)任，換句話(huà)說(shuō)各個(gè)政府職能部門(mén)均承擔(dān)著政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、分析、使用的責(zé)任。這就整體上要求政府縱向上完善以數(shù)據(jù)收集、整理、分析為宗旨的數(shù)據(jù)管理部門(mén)層級(jí)之間的管理鏈條，在政府內(nèi)部形成職能上下有效對(duì)接的行政管理體制。這一點(diǎn)現(xiàn)代政府基本上已經(jīng)做到。但是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)在大數(shù)據(jù)背景下面臨的觀念如何革新、技術(shù)如何升級(jí)、方式如何創(chuàng)新等迫切問(wèn)題成為了限制政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力提升的瓶頸 〔6 〕 。解決這些問(wèn)題，政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)既要有“靈活的大腦”，也需要“靈巧的雙手”。“靈活的大腦”指現(xiàn)代政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)不能“坐等報(bào)數(shù)”做一個(gè)機(jī)械的數(shù)字演算者，而要成為一個(gè)具有開(kāi)放式、發(fā)散式、協(xié)同式思維的數(shù)據(jù)挖掘者；“靈巧的雙手”則是指現(xiàn)代政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)要掌握最新最先進(jìn)的信息技術(shù)。政府提升數(shù)據(jù)的整合能力在橫向上要求各職能部門(mén)在履責(zé)過(guò)程中重視業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并積極主動(dòng)地萃取數(shù)據(jù)價(jià)值。政府具體職能部門(mén)是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的直接參與者、收集者、儲(chǔ)存者、分析者，同樣需要“靈活的大腦”和“靈巧的雙手”，實(shí)現(xiàn)腦手聯(lián)動(dòng)。海量化的數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)、分析都無(wú)法靠常規(guī)工具和手段完成，數(shù)據(jù)治理離不開(kāi)信息技術(shù)的支持，因此政府實(shí)施數(shù)據(jù)治理的前提和基礎(chǔ)是政府注資購(gòu)置數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備和引進(jìn)數(shù)據(jù)收集、分析工具和技術(shù)，彌補(bǔ)技術(shù)性缺陷，盡量避免“瓢量海水”情況的出現(xiàn)。當(dāng)然，在其他社會(huì)組織和部門(mén)具備了數(shù)據(jù)治理的技術(shù)基礎(chǔ)時(shí)，政府完全可以與之建立平等、合作關(guān)系，既可以避免資源的重復(fù)性投入，也可以發(fā)揮相關(guān)組織（營(yíng)利或非營(yíng)利組織）的資源優(yōu)勢(shì)。在數(shù)據(jù)治理人力資源配置上，現(xiàn)代政府可以嘗試按照矩陣模式組建數(shù)據(jù)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，數(shù)據(jù)項(xiàng)目人員平時(shí)分屬于不同部門(mén)，各司其職，團(tuán)隊(duì)成員只是根據(jù)需要定期或不定期匯合專(zhuān)注于本級(jí)別政府政務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，這種做法并沒(méi)有增加政府的人員編制，相反能夠整合政府內(nèi)部資源，提高政府對(duì)數(shù)據(jù)的捕捉能力和整合能力。

（三）健全政務(wù)數(shù)據(jù)分析體系，促進(jìn)政府科學(xué)決策，增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)運(yùn)用能力。回答“如何收集數(shù)據(jù)”的問(wèn)題是解決“如何使用數(shù)據(jù)”的前提和基礎(chǔ)，運(yùn)用數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)潛在公共問(wèn)題（需求）、挖掘公共問(wèn)題的成因、找尋治理對(duì)策才是政府踐行數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)目的。不管 “大”“小”， 數(shù)據(jù)總會(huì)或多或少地蘊(yùn)藏著一定信息，一旦這些信息不被發(fā)掘或不被使用，那么這些數(shù)據(jù)就會(huì)成為缺乏活力的“死”數(shù)據(jù)。

提升政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)用能力的基本邏輯是，首先，政府要從數(shù)據(jù)中找“問(wèn)題”。政府要運(yùn)用現(xiàn)代分析工具和方法從數(shù)據(jù)中全面發(fā)現(xiàn)公共問(wèn)題，準(zhǔn)確定位公共需求，確定決策和治理的基本方向。這與之前談到的政府?dāng)?shù)據(jù)感知能力和保障能力相關(guān)，在此略述。其次，政府要從數(shù)據(jù)中找“原因”。進(jìn)入政府決策和治理視域的公共問(wèn)題必然在量上具有相近性、在形式上具有相似性、在成因上具有同質(zhì)性，政府應(yīng)該組織數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì)、專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)對(duì)已占有的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納和總結(jié)，挖掘問(wèn)題誘因及其內(nèi)在關(guān)系。再次，政府要從數(shù)據(jù)中找“思路”。經(jīng)過(guò)透析數(shù)據(jù)，對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行定性和定量研究分析之后，政府需要確定解決問(wèn)題的整體思路和規(guī)劃。最后，政府要從數(shù)據(jù)中找“對(duì)策”、找“方法”。提升政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)用能力需要從治理決策和治理過(guò)程兩個(gè)方面談。在治理決策方面，必須將大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、分析工具運(yùn)用到政府決策過(guò)程中，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)“找問(wèn)題”、“找原因”、“找思路”、“找對(duì)策”、“找方法”的功能，保證決策的科學(xué)性、客觀性、有效性。在治理過(guò)程中政府要盡量減少數(shù)據(jù)信息壁壘，減少數(shù)據(jù)共享的阻礙，尤其是橫向職能部門(mén)之間要強(qiáng)化業(yè)務(wù)信息的對(duì)接和共享。以獲取個(gè)人信息為例，公民的社保繳納情況、學(xué)歷信息、婚姻家庭情況等完全可以通過(guò)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、教育主管部門(mén)和公安部門(mén)之間的信息共享的方式獲得，以此減少公民的自我佐證責(zé)任，強(qiáng)化政府為民宗旨，提高政府服務(wù)質(zhì)量。另外，政府的治理舉措、過(guò)程及結(jié)果也表現(xiàn)為一定的數(shù)據(jù)，為了提高政府治理效能，從政府行政管理角度而言，也有必要深化政府行為的精細(xì)化管理。

總之，大數(shù)據(jù)對(duì)現(xiàn)代政府基本責(zé)任的類(lèi)型并沒(méi)有帶來(lái)顛覆性沖擊，政府的基本社會(huì)角色也沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變革，但大數(shù)據(jù)對(duì)政府的治理觀念、方式、履責(zé)過(guò)程產(chǎn)生的塑造效應(yīng)則是極為深刻的，直接表現(xiàn)在政府行為方式的改變上。現(xiàn)代政府應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的治理要求必須對(duì)大數(shù)據(jù)形成正確的認(rèn)知，并從保障體系和能力提升角度作出必要努力和準(zhǔn)備，以實(shí)現(xiàn)“循數(shù)”治理的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯 周 榮