農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃問題探討

摘 要：針對我國農(nóng)村土地的供需矛盾，如何合理地對農(nóng)村的各種用地和各業(yè)用地進(jìn)行整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵之一。本文將主要介紹農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)的耕地與宅基地引起的沖突糾紛，并分析農(nóng)村土地利用規(guī)劃在這方面存在弊端的原因，以及對于解決此類問題的看法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地總體規(guī)劃；耕地與宅基地糾紛；原因和對策

農(nóng)村土地利用規(guī)劃亦稱農(nóng)村土地規(guī)劃，是指在農(nóng)村土地利用的過程中，針對已有的規(guī)劃目標(biāo)，對農(nóng)村各類土地的利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行長期的調(diào)整配置。同時，這也是對農(nóng)村范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行的合理組織利用。長遠(yuǎn)來說，這對當(dāng)?shù)氐淖匀缓徒?jīng)濟(jì)都起到了保護(hù)和推進(jìn)的作用，是踐行中國特色科學(xué)發(fā)展觀的重要一步。

而近幾年來，因農(nóng)村耕地和宅基地的矛盾糾紛的人逐漸增多，農(nóng)村土地規(guī)劃的矛盾不容忽視。本文主要針對農(nóng)村耕地和宅基地矛盾糾紛的情況進(jìn)行調(diào)研，并分析此類現(xiàn)象的原因，提出相關(guān)的對策，幫助解決農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定問題。

1 農(nóng)村土地總體規(guī)劃中耕地與宅基地具體問題舉例

案例一：河南周口某村一農(nóng)民，因農(nóng)村分地時，在耕地邊上的都給多分一點(diǎn)，叫做方地，而因隔壁鄰居新建房要占用一部分他家方地，鄉(xiāng)里說占方地不用補(bǔ)償，因此引起了雙方鄰居的糾紛。

案例二：有A、B、C三家人，A和C是親兄弟，A是C哥哥，B是同村的一個村民。A在村里有一片宅基地，但那時A一直都在外地住很多年了，A的宅基地在C家的前面，C與2006年強(qiáng)占A的宅基地種菜。B得知后與C交涉，C不還，在A不知情的情況下，B與C協(xié)商，把A的宅基地更換了C的八分左右的耕地，并簽協(xié)議，協(xié)議上的宅基地所有者寫的是B的名字。2012年A退休幾年后，想回老家住，B說宅基地已經(jīng)與人更換。A月C交涉，C不還，理由是A沒有宅基地相關(guān)手續(xù)，但是村里大家都知道該宅基地是A所有的，因此造成了糾紛。

在調(diào)查過程中，類似這樣的案例還有很多，但本人認(rèn)為，從案例中體現(xiàn)的農(nóng)村在分宅基地時的不合理方法，以及我國對農(nóng)村土地規(guī)劃矛盾糾紛的處理并沒有相應(yīng)的法律性機(jī)制是有待完善發(fā)展的。

2 農(nóng)村土地總體規(guī)劃中耕地與宅基地矛盾的具體可能原因

2.1 人口增長

隨著人口的不斷增多，所需求的耕地和宅基地相應(yīng)增多，這對于原本雙方都緊張的資源就產(chǎn)生了緊缺的刺激，缺少宅基地的人硬去占用耕地來建房，因此，耕地占用宅基地、宅基地占用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。

2.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，辦廠、建廠房之類占用原本耕地的事又加劇了耕地、宅基地的矛盾，比如為發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物及養(yǎng)殖在村邊耕地里建使用房等。

2.3 土地逐漸貧瘠

由于長期種植，土地因?yàn)槿狈﹂g歇性修整逐漸缺乏肥力，尤其是在種植一些消耗土壤肥力的作物后，如果僅僅追求經(jīng)濟(jì)利益，而不長遠(yuǎn)考慮土地使用，很可能對土地本身造成致命的影響。而由于逐漸貧瘠的土地相對于肥沃的土地在人們心目中的價值差距漸漸拉大，宅居地占用耕地的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

2.4 大規(guī)模機(jī)械化耕種

十一屆三中全會后，改革開放的號角漸漸地吹響了整個中國，機(jī)械化的耕種慢慢取代了以前費(fèi)時費(fèi)力的人力勞動。但由于以前農(nóng)村在分地時，分到的土地數(shù)量、大小、好壞都不同，而且由于人均耕地不多，耕地數(shù)量多，且每塊面積狹小，所以對機(jī)械化耕種產(chǎn)生了很多天然的局限。矛盾會因?yàn)闄C(jī)械耕地可能會損壞臨地的莊稼而產(chǎn)生，也可能因?yàn)闄C(jī)械耕地模糊了地界而產(chǎn)生糾紛。

2.5 因地方公益事業(yè)調(diào)整土地規(guī)劃

（1）一個公司的農(nóng)業(yè)訂單可以讓整個村的人均月收入上漲近千元，前提是要對村里四百多畝地?fù)碛惺褂脵?quán)，或建廠房或封閉種植?？傮w來說，這對村里的發(fā)展是個前所未有的好機(jī)會，大多數(shù)農(nóng)民都同意，但是部分農(nóng)民不同意，并由此產(chǎn)生了糾紛。

（2）地方政府或因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對土地進(jìn)行重新規(guī)劃，可能會占用所屬農(nóng)民的耕地，這種情況下也會導(dǎo)致政府和農(nóng)民的意見糾紛，若能得到期望的補(bǔ)償可能還好處理，若補(bǔ)償未達(dá)期望值，這種糾紛就很難有效處理，甚至越鬧越大。

2.6 缺乏科學(xué)公開公正的制度

關(guān)于準(zhǔn)確丈量各類土地，相關(guān)職能部門和有關(guān)政府機(jī)構(gòu)如何到位的履行自己的職能義務(wù)，并公開政府相關(guān)文件、群眾監(jiān)督等，若能做到此，日后因土地初始計量差錯而導(dǎo)致的糾紛就會大大減少。

2.7 對農(nóng)村土地糾紛處理缺乏法律依據(jù)

根據(jù)調(diào)查顯示，雖然我國已有土地法，農(nóng)村宅基地和耕地在相關(guān)文件中也有明文規(guī)定，但是類似糾紛經(jīng)由法律處理的不足5%，更多是行政部門的調(diào)解和協(xié)商。未經(jīng)法律處理的不規(guī)范也是造成后續(xù)各種不同矛盾的導(dǎo)火索。其次，民眾對法律的意識不強(qiáng)烈，沒有響應(yīng)的采用法律處理的相關(guān)條件反射。

2.8 農(nóng)民個人投機(jī)行為

因?yàn)楹芏噢r(nóng)民都了解有關(guān)土地房屋被征收后可得到一定賠償?shù)南嚓P(guān)知識，所以他們可能故意甚至在沒有辦理審批手續(xù)的情況下，擅自選擇在道路、耕地上建造房屋，以期得到大筆賠償，這種“先斬后奏”的行為，會使原本不規(guī)范的農(nóng)村用地更加混亂，耕地也隨之逐漸減少。

3 農(nóng)村土地總體規(guī)劃中耕地與宅基地糾紛相關(guān)對策

3.1 確定農(nóng)村住宅設(shè)計方案

對于農(nóng)村一戶多宅的不科學(xué)用地現(xiàn)象，可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的民風(fēng)民俗，采用相對科學(xué)經(jīng)濟(jì)的兩戶家庭或多戶家庭占用一塊宅居地的方案，增加樓層數(shù)，合理用地，并且要嚴(yán)格審批宅基地面積，從源頭把握糾紛的出現(xiàn)。

3.2 國家轉(zhuǎn)變農(nóng)村宅居地土地性質(zhì)

我國農(nóng)村宅居地所有權(quán)是農(nóng)民集體，國家可以征收宅居地變其為國有，然后以分撥的方式分配給農(nóng)民使用。國家可以合理預(yù)測未來人口數(shù)量及所需耕地數(shù)量，統(tǒng)一分配耕地，把私有變國有，剔除經(jīng)營性質(zhì)，并建立相關(guān)法律要求所以宅居地必須建在分撥的政府土地上，嚴(yán)格審批農(nóng)村宅基地。

3.3 完善耕地和宅居地使用的政府管制

對于相關(guān)已有的土地法律，執(zhí)法人員在世紀(jì)管理中依然存在執(zhí)法不嚴(yán)、有法不究的腐敗現(xiàn)象，相關(guān)法律并沒有起到應(yīng)有的作用。針對這一現(xiàn)象，先關(guān)機(jī)構(gòu)需要完善土地的使用監(jiān)督機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時制止。對于政府機(jī)構(gòu)的公開透明、群眾監(jiān)督必須做到位，完善自身的內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)化對土地監(jiān)管的執(zhí)法力度，政府機(jī)構(gòu)必須把這些要素落到實(shí)處。對于情況嚴(yán)重的地區(qū)，國家國土資源部以及其他部門應(yīng)該針對已有問題展開專項檢查，務(wù)必確保國家農(nóng)村土地規(guī)劃使用科學(xué)合理。

3.4 完善外部監(jiān)督機(jī)制

國家國土資源部應(yīng)該接受全國人民代表大會的監(jiān)督，各級國土資源部應(yīng)該接受同級和上級人民代表大會的監(jiān)督。公開信息、公正透明，為人民服務(wù)，確保群眾信服。

3.5 國家對于耕地和宅居地糾紛建立相關(guān)有效的法律制度

國家應(yīng)針對此類糾紛，就其中關(guān)鍵沖突要素，建立相關(guān)法律制度，讓基層人民和工作人員有法可依，只有這樣，才能做到有法必依。同時，對違法的有關(guān)組織和個人，應(yīng)先依法追究相關(guān)責(zé)任，再提供行政協(xié)商，不能以協(xié)商為主，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)土地法律規(guī)章制度的宣傳教育，幫助農(nóng)民樹立法制觀念。

參考文獻(xiàn)

[1]任大林.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題及對策建議——基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式[J].商品與質(zhì)量（科教與法）.2011.

[2]周建國.農(nóng)村耕地非法轉(zhuǎn)為宅基地的問題與對策[J].貴州農(nóng)業(yè)文學(xué).2010.

[3]夏久牛張坤.耕地保護(hù)條件下農(nóng)村居民點(diǎn)布局的問題剖析與優(yōu)化對策[J].上海國土資源.2013.

作者簡介：謝信永（1986-），男，漢族，福建福鼎市人，天津城建大學(xué)管理學(xué)學(xué)士，助教，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)營與估價。