國內(nèi)外公共服務設施供給模式研究綜述

孫莉

摘要：公共服務設施是公共服務資源配置實現(xiàn)的載體，文章從公共服務設施的供給模式的視角對國內(nèi)外相關研究理論進行了梳理，總結出單中心供給、聯(lián)合供給、多元供給三種典型供給模式。

關鍵詞：公共服務設施；供給模式；多元供給

供給模式指的是公共服務設施的供給主體選擇以何種方式向社會成員提供公共服務，在本質(zhì)上，公共服務設施的供給模式就是公共資源的配置模式。從國內(nèi)外的理論研究和實踐來看，公共服務設施供給大致都經(jīng)歷了從政府單一供給、聯(lián)合供給到多元化供給的演進過程。

一、國外公共服務設施的供給模式理論研究

公共服務的研究源自經(jīng)濟學中的公共物品（Pubblic Good），公共物品是指公共使用或消費的物品。1955年，薩謬爾森在《公共支出理論圖解》正式提出了“公共物品”的概念，指出其具有非競爭性、非排他性的屬性及效用的不可分割性，因而公共物品一般不能或不能有效通過市場機制來提供，主要由政府來承擔。公共服務是指由政府或公共組織提供的，供社會共同消費的公共物品和服務，因而也具有公共物品的非競爭性、非排他性和效用的不可分割等特性。

（一）公共服務政府單中心供給模式

二戰(zhàn)以后，西方各個國家百廢待興，為適應當時的經(jīng)濟與社會環(huán)境，西方各國普遍建立了福利社會，政府成為當時社會公共服務的唯一提供者，并且政府也為公共服務設施的有效運行提供了有效的保障，因而得到了廣泛支持和認可。1954年，薩繆爾森在《公共支出的理論》中對公共服務供給均衡問題作了精致和系統(tǒng)的經(jīng)濟學分析，對公共服務給出數(shù)學表達式定義，系統(tǒng)的分析了公共服務的效用不可分性、非排他性與市場的分散決策機制之間的內(nèi)在矛盾，進而解釋了市場無法促進公共服務的有效供給，因而政府成為供給主體，提出了“薩繆爾森模型”。戰(zhàn)后政府單中心供給模式在新福利經(jīng)濟學和凱恩斯經(jīng)濟學中得到了理論支撐。

公共服務政府單中心模式除了福利經(jīng)濟學充分的理論論證之外，還許多學者從不同的角度探討了公共服務國家化供給的理念。1960年代出現(xiàn)了對政府供給公共服務三個具有較大影響的證明模型，分別是 “公地的悲劇”、 “囚徒困境”和 “集體行動的邏輯”，這三個模型都從人的自利性出發(fā)，分析了公共服務的非排他性、不可分性等屬性與“搭便車”傾向的對立，從而論證了政府供給公共服務的必然性。

從規(guī)模經(jīng)濟的視角，克拉克森從成本規(guī)模入手，認為公共服務具有自然壟斷的基本特征，即生產(chǎn)函數(shù)在一定的規(guī)模內(nèi)表現(xiàn)為報酬遞增狀態(tài)，也就是規(guī)模越大，成本越小，論證了由一個大型政府公營企業(yè)規(guī)?；峁┓眨扔蓭准倚∑髽I(yè)分別提供，在資源的利用方面更有效率，從而在相同的成本條件下政府單中心模式供應能向社會提供更多的公共服務。因而，公共服務的供給比較適宜采取政府壟斷公營，這樣才能保證公共服務提供和資源配置的高效率，從而保障社會福利。這一理論為政府直接壟斷公共服務的生產(chǎn)和供應并對進入公共服務經(jīng)營領域進行準入管制提供了理論依據(jù)。公共服務政府供給理論從另一個方面說明了政府在人類社會生活中的積極作用，滿足公民對公共服務的需要是現(xiàn)代社會政府最重要的職能和制度之一。這一理論在人類發(fā)展的實踐中得到了有力的驗證，政府在社會公共生活中一直發(fā)揮了巨大的作用，即使在公共服務供給多元化成為發(fā)展趨勢的今天，政府仍然是公共服務供給結構中最重要的組成部分和最終保障者。

政府提供公共服務的效率問題是學者們研究的重點領域。針對政府提供公共服務的效率條件，林達爾（1919）和薩繆爾森（1954）等許多經(jīng)濟學家都曾進行深入的研究并提出相應的供給均衡模型。自從蒂伯特（1956）在《地方支出理論》中對供給效率進行了開創(chuàng)性的研究，隨后許多學者將其引入到公共服務的研究領域，他們發(fā)現(xiàn)公共服務的有效供給與人們在不同地區(qū)間的遷移、對公共服務的偏好和地方政府的行為都有著很大關系，這些因素對公共服務的供給水平及提供效率有著極大的影響。

也有學者從地理學的角度，對政府提供公共服務設施的分配模式、區(qū)位效率和影響機制進行了研究。庫帕（Cooper） 把韋伯工業(yè)區(qū)位論開創(chuàng)性運用到公共服務設施的研究中，運用區(qū)位理論的區(qū)位求解模型，計算和選擇多個服務設施的最優(yōu)區(qū)位，從而為市民使用服務設施提供便利。忒茲（Teitz）從公共服務設施區(qū)位的效率和公平出發(fā)，提出了區(qū)位-分布模型，完善了公共服務設施區(qū)位理論。隨著地理學的發(fā)展，更多的地理學理論被引入到公共服務設施的研究，其中行為地理學將行為理論和數(shù)量模型引入到區(qū)位-分布模型中，更加注重距離、模式、可達性等區(qū)位影響因素對公共服務設施布局的影響。

（二）公共服務雙主體聯(lián)合供給模式

1970年以后，西方許多國家陷入經(jīng)濟危機之中，不斷擴大的公民公共服務支出成為這些高福利國家難以承擔的負擔，因而政府單一供給公共服務的模式受到質(zhì)疑，各國紛紛開始尋求改革之道，公共服務設施的供給模式也逐步向聯(lián)合供給模式轉變。

聯(lián)合供給模式可分為兩種。一種是政府在公共服務的供給方面引入市場機制，通過授權、撤資、置換等方式，鼓勵私人資本進入公共服務領域；同時通過放開公共服務的市場準入，引入競爭機制，采取了“引入市場” 、“創(chuàng)造市場”和“模擬市場”策略，引入其他組織進入，培養(yǎng)公共服務組織的競爭者，促進公共服務領域市場競爭環(huán)境的形成；另外，改革公共服務組織內(nèi)部管理和運營機構，以建立適應市場競爭機制的組織架構。在參與公共服務中私營部門可以獲得企業(yè)預期收益的保證，從而達到公私合作“雙贏”的公共服務供給模式。公私合作的公共服務供給，根據(jù)其在所有權、融資、責任、運營與維護等方面的不同，可以劃分為公辦公營、公辦私營、私辦私營、社區(qū)提供及混合供給等五種。

第二種是引入第三部門，即非盈利組織（NGO），第三部門的社會組織不以盈利為目的，而且其對于公眾需求的靈敏性較高，運營方式靈活，因而與政府的剛性管理能夠形成互補。第三部門與政府的合作使公共服務的供給更有效率。政府與第三部門合作的公共服務供給類型根據(jù)其資金來源與機構組織特征，海斯曼等提出了四種種模式：政府主導模式、雙重模式、第三部門支配模式和合作伙伴模式。楊（Young）根據(jù)兩者在合作的密切程度，進一步界定為對抗、補充和合作互補三種關系。。

以美國經(jīng)濟學家布坎南為代表的公共選擇理論研究的學者，在對政府運行機制的制度研究中明確提出市場失靈不能成為公共服務政府單中心供給的理由。布坎南從經(jīng)濟人假設出發(fā)，運用經(jīng)濟學理論和邏輯分析方法，對當代民主體制下的政府行為進行了實證研究，進而得出了“政府失靈”的結論，表明公共服務供給的市場失靈不能成為政府單中心供給的充分條件。公共選擇理論不僅明確地指出了公共服務政府單中心供給的缺陷，還明確地提出了如何解決這一問題，即在公共服務供給中引入競爭機制。

（三）公共服務多元供給模式

20世紀70年代以來，公共服務供給的理論研究呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，除了政府、市場供給理論外，還興起許多主張供給主體多元化的理論，如地方供給理論、社區(qū)供給理論和志愿供給理論等。在實踐中，多元供給模式也逐步形成，政府、社會、市場或個人三方（或四方）參與的供給體制也在不斷探索，形成多元互動合作發(fā)展趨勢。政府、公共部門、私營部門與非政府組織之間涇渭分明的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，政府、市場、第三部門共同參與的公共服務供給合作機制已形成，在公共服務供給方面逐步建立應對這一復雜合作供給網(wǎng)絡的有效的協(xié)調(diào)機制，促進政府、市場和社會三方之間均衡合作關系，強調(diào)功能互補、權利責的依賴與合作關系。

在這一多元化的供給模式中， 政府的功能是提供一個平臺。King和Stivers認為，政府一方面為公眾提供一個充分發(fā)表意見、平等清晰表達其意見和主張的平臺，鼓勵公眾采取一致行動，保證更長遠、更廣博的公共利益；另一方面協(xié)調(diào)多利益主體，形成政府、公民、社會及市場主體互動合作的模式，最大限度地保證公共利益。

20世紀60年代，經(jīng)濟學的制度分析學派提出了“公共池塘”理論，即自主供給理論，埃莉諾·奧斯特羅姆為其代表人物。埃莉諾·奧斯特羅姆在其實證研究中，對公共服務的非政府和非市場化的解決方案的可能性進行深入的研究。她認為社會中存在大量既不是依賴政府也不是依賴市場的問題，稱之為“公共池塘”資源問題，這些問題事實上是通過社會的自我組織與自治解決的，只要能夠找到公正、有序和有效分配資源單位的方法，人們就會有為資源系統(tǒng)做貢獻的動機，因而自我組織和自治也是管理公共事務的有效制度安排。

二、國內(nèi)供給模式研究

在公共服務設施供給模式的研究上，我國學者在研究西方理論和實踐的同時，也注重聯(lián)系我國實際，探索適合我國公共服務的有效供給模式。

涂曉芳（2011）在《論城市公共物品的有效供給》中論述了城市公共服務的范圍及其適度規(guī)模，特別在城市公共服務支出適當規(guī)模的確定上應遵循的兩個原則，提出了自己的見解。孟大虎（2005）運用多視角的分析，對公共服務的供給問題進行了研究，對現(xiàn)實中公共服務的存在形式進行了分類研究，主要表現(xiàn)為地方型、俱樂部型和準公共產(chǎn)品型三大類。根據(jù)中國的具體國情，他提出增加公共服務供給的前提是收入的增加。

在合作供給和多元供給模式方面，很多學者進行了深入的研究。周燕綜述了國外的公共服務多元化供給的研究，指出公共服務供給多元化是國際潮流并提出了國內(nèi)公共服務模式。鄭曉燕（2010）從多元化發(fā)展的視角，對國內(nèi)公共服務發(fā)展存在的不平衡、總體水平低和效率低等問題進行研究，提出公共服務供給系統(tǒng)應多元化，應包括公共部門、 社會組織和私營部門并根據(jù)公共服務的類型與經(jīng)濟社會環(huán)境的不同，提出公共服務供給中政府、公眾、市場及社會組織之間應相互合作、互相補充，在制度上予以保障。徐靖（2011）認為，非政府部門可以參與公共服務的供給，政府應該鼓勵各種社會資源參與公共服務的供給，構建政府、私營企業(yè)與第三部門共同參與的公共服務供給網(wǎng)絡，這不僅可以提高供給效率，還有利于緩解政府資源不足的矛盾。張洪武（2013）認為，NPO可以起到重要的補充作用，相比政府和市場組織，其在公共服務的供給上表現(xiàn)出人性化和成本效益優(yōu)勢。席恒認為，公共服務的供給只有形成復合的多元供給機制，才能有效地滿足人們不同的公共服務需求，因此公共服務供給應采用政府、市場和志愿事業(yè)機構聯(lián)合供給，實現(xiàn)有效供給的可持續(xù)發(fā)展。

三、研究評述

國內(nèi)外公共服務設施供給模式的演化是一個逐步注重市場機制、注重社會組織作用的過程，是從事公共管理向公共服務發(fā)展的過程，經(jīng)歷了政府單中心供給、政府與市場聯(lián)合供給、多元主體供給的三個發(fā)展階段階段。總之，公共服務供給發(fā)展和改革的本質(zhì)是體現(xiàn)公共服務的公共性，達到提升公共服務供給效率的目的，實現(xiàn)公共服務均等化的目標。

參考文獻：

[1]高軍波.轉型時期中國城市公共服務設施供給模式及其形成機制研究——以廣州為例[D].中山大學，2010.

[2]孟大虎，吳克明.多視角分析框架下的公共產(chǎn)品供給[J].財經(jīng)理論與實踐，2005（02）.

[3]涂曉芳.論城市公共物品的有效供給[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2001（06）.

[4]徐靖.我國城市公共產(chǎn)品的有效供給研究[D].上海社會科學院，2010.

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[6]鄭曉燕.中國公共服務供給主體多元發(fā)展研究[D].華東師范大學，2010.

（作者單位：北京市社會科學院）