關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)若干問題的思考

張明義

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理化利用、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平具有十分重要的作用。文章簡單介紹了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，分析了目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題和不足，并提出了相應(yīng)措施，以期能夠促進我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；資源優(yōu)化配置；思考

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家“三農(nóng)”政策的廣泛開展，特別是十七屆三中全會關(guān)于“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定提出后，我國各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了進展，土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴大，在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，在解決“三農(nóng)”問題中占據(jù)著舉足輕重的地位。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概論

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地使用權(quán)在不同經(jīng)營主體間的流轉(zhuǎn)，也就是說擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、互換、租賃和代為耕種等傳統(tǒng)方式或“股份+合作”、新型合作化、土地股份合作社、宅基地?fù)Q房、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和土地?fù)Q社保等創(chuàng)新型方式將所屬的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他人或其他經(jīng)濟組織以獲得一定收益的過程。換而言之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流出方在進行土地流轉(zhuǎn)時轉(zhuǎn)讓的是土地使用權(quán)，仍然保留土地的承包權(quán)。宏觀上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的過程；微觀上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的一種經(jīng)濟行為。

隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化的不斷推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，對于保障農(nóng)民的權(quán)益、增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的形成和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義，必將成為實現(xiàn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保證。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題和不足

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和工業(yè)化進程的加劇，近年來人們的生活水平不斷提高，不再只是單純地“靠種地吃飯”，因此，很多農(nóng)村居民將閑置的土地拿出來進行交易，從而加劇了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。經(jīng)過近年來的不斷探索和研究，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一定的成就，土地流轉(zhuǎn)的效率和流轉(zhuǎn)后土地的利用成效都有了很大的改善，但是，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于初級探索階段，還存在著一定的問題，需要給予高度關(guān)注。

（一）農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識有限，土地流轉(zhuǎn)意愿不強

由于受傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)農(nóng)民，特別是年紀(jì)較大些的農(nóng)民，常常將土地當(dāng)作是自身的私有財產(chǎn)和留給后代的寶貴財富，害怕面對將土地流轉(zhuǎn)出后的不確定局面。一方面擔(dān)心土地轉(zhuǎn)入方不能保證及時、足額地兌現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)收益，害怕后期的溫飽沒有保障；另一方面認(rèn)為目前國家實施的三農(nóng)政策極大地提高了農(nóng)民收入、保障了農(nóng)民的利益，人們的生活水平不斷提高，絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽得到了保障，少數(shù)人甚至已經(jīng)進入了小康生活，因此，沒必要通過流轉(zhuǎn)土地來獲得一定的收益，而應(yīng)該將土地作為一個最后的退路，在溫飽有所保障的情況下，通常更愿意將土地作為自身的私有財產(chǎn)以遺留給下一代，以上的種種思想使得農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不足、缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本常識、進行土地流轉(zhuǎn)的意愿不強烈，從而導(dǎo)致了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)工作難以順利的開展。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流程簡單、操作不規(guī)范，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益無法得到保障

一直以來，農(nóng)民對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不充分，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的流程較為簡單、操作不規(guī)范，很多農(nóng)民將雙方的土地進行交換、轉(zhuǎn)讓等操作時通常沒有正規(guī)的合同或協(xié)議，只是通過口頭的方式定下土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜，或者是簽訂了相關(guān)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，但是，由于農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和法規(guī)缺乏足夠的知識儲備，缺乏維權(quán)意識，因此，所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同的具體內(nèi)容和條款不明確、存在爭議，對流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)和違約責(zé)任沒有明確的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的法律效力，致使在實施土地流轉(zhuǎn)的過程中流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生矛盾、引起糾紛、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益無法得到完全的保障，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開展和農(nóng)村社會環(huán)境的長久穩(wěn)定。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式比較少，流轉(zhuǎn)的環(huán)境有待完善

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的重要物質(zhì)保障，對于農(nóng)民具有十分重要的作用，受傳統(tǒng)觀念的影響，以前農(nóng)民通常不會進行土地的流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)民生活水平的提高和各項農(nóng)村政策的實施，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步在廣大農(nóng)村開展起來，但是，總體上而言，流轉(zhuǎn)的方式比較少、形式較為單一，農(nóng)民通常通過交換、租賃和代為耕種等形式進行土地流轉(zhuǎn)，此種情況導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的空間很小、流轉(zhuǎn)后的土地難以形成規(guī)模，再加上生產(chǎn)設(shè)備和資金等因素的限制，使得農(nóng)村土地資源無法得到優(yōu)化配置，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三、規(guī)范我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)若干問題的重要舉措

農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民的寶貴財富，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是人們以農(nóng)村的土地為對象所展開的交易行為，若農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能廣泛開展，則將極大地提高農(nóng)村土地的資源配置效率、促進農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是，由于我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于不成熟階段，在理論層面和實踐過程中還存在一定的問題，必須采取科學(xué)合理的措施給予不斷地規(guī)范和完善。

（一）加大宣傳力度，政府積極發(fā)揮引導(dǎo)作用

農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅可以促使農(nóng)村的土地形成一定的規(guī)模、降低經(jīng)營風(fēng)險，而且有助于在農(nóng)村推廣農(nóng)業(yè)科技、促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地這一自然生產(chǎn)力的優(yōu)化配置，對于保障農(nóng)民的土地權(quán)益、促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要的意義，因此，各地應(yīng)高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，使農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有一定的理解和認(rèn)識，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，破除傳統(tǒng)觀念的影響。特別是各地政府，應(yīng)積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，聘請專業(yè)人士對政府相關(guān)人員開展關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識的培訓(xùn)，使其對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和重要意義形成深刻的認(rèn)識，并利用黑板報、廣播、宣傳欄等媒介宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識、宣傳國家關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律和相關(guān)政策，提高廣大農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識和農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性與主動性。

（二）規(guī)范化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，建立配套的服務(wù)保障體系

要想實現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，首先各地必須根據(jù)實際情況建立嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)機制和流轉(zhuǎn)程序規(guī)范，并成立專門的土地流轉(zhuǎn)負(fù)責(zé)小組，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民有序的進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。同時，為了保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開展，各地政府應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)的配套服務(wù)，包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)和法律機構(gòu)。其中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)主要是負(fù)責(zé)向農(nóng)民宣傳土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識和提供土地流轉(zhuǎn)的信息，法律機構(gòu)主要是負(fù)責(zé)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛和矛盾等。若農(nóng)民發(fā)生土地流轉(zhuǎn)意愿，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)務(wù)必引導(dǎo)農(nóng)民向中介機構(gòu)提出申請并進行相關(guān)信息的登記以盡量杜絕自發(fā)形式的土地流轉(zhuǎn)，同時，在平等自愿的原則下指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂合理、合法的土地流轉(zhuǎn)合同。若在土地流轉(zhuǎn)的過程中流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛，則相關(guān)法律機構(gòu)應(yīng)及時指導(dǎo)雙方解決問題，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

（三）增加并革新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式，改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境

為了確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得更加突出的成果，各地政府和各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織應(yīng)在原有的土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實際情況，增加并革新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式，改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式通常有土地互換、租賃、代為耕種和土地股份合作等傳統(tǒng)方式，十七屆三中全會后，各地響應(yīng)國家的號召，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式開始了多種形式的探討，有些地方已經(jīng)取得了一定的成效，目前新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有“股份+合作”、新型合作化、土地股份合作社、宅基地?fù)Q房、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和土地?fù)Q社保等多種形式，各地應(yīng)根據(jù)具體的土地分配情況和現(xiàn)有勞動力情況等采取適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)方式來推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。除此之外，各地政府應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，引領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不斷探索新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，從而實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置。

（四）增設(shè)農(nóng)村土地價值評估指導(dǎo)，科學(xué)合理地評價農(nóng)村土地的價格

農(nóng)村土地價值的評估是市場經(jīng)濟條件下采用的手段和工具，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一項重要內(nèi)容，對土地價值進行客觀、合理的評估有助于農(nóng)民充分認(rèn)識土地的真正價值、保障農(nóng)民的根本利益。目前，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的流程過于簡單、各項規(guī)章制度還不夠完善，大多數(shù)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)時通常是自發(fā)進行的，土地的價格和雙方的權(quán)益設(shè)定一般是雙方協(xié)商來確定，缺乏一定的科學(xué)依據(jù)。因此，各地政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)指導(dǎo)農(nóng)民土地價值的相關(guān)知識，使農(nóng)民了解當(dāng)前農(nóng)村土地的價格和相關(guān)價值評價方法。此外，根據(jù)實際情況可以給出基本的土地價格標(biāo)準(zhǔn)，并在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方對土地價值的協(xié)定，促使農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中既不能被低估了價值，又不能被過高地哄抬價格，從而確保土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益均不受到侵犯。

四、結(jié)語

在農(nóng)村開展土地流轉(zhuǎn)工作不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，而且能夠促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入，對于解決三農(nóng)問題具有十分重要的意義。經(jīng)過一定時間的發(fā)展，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了很好的成果，但是，仍然處于初級探索階段，還是存在著諸如農(nóng)民認(rèn)識有限、土地流轉(zhuǎn)的程序簡單和流轉(zhuǎn)方式較少等問題，需要通過加大宣傳力度、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、建立配套服務(wù)體系、革新流轉(zhuǎn)方式和合理評估土地價值等措施不斷地改進和完善以促進我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。

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（作者單位：河北省遵化市東陵滿族鄉(xiāng)人民政府）