論案件管理對檢察機關(guān)適度司法化改革的路徑意義

董學華 倪慧芳 侯彥偉

檢察機關(guān)辦案方式適度司法化是基于對我國檢察權(quán)兼具司法和行政雙重屬性的判斷提出的改革構(gòu)想，其內(nèi)容主要包括：司法主體直接審理案件，強調(diào)司法的親歷性和獨立性；借鑒對審兼聽的司法結(jié)構(gòu)和方法，提高辦案的公正性。[1]目前，這一改革雖經(jīng)反復(fù)的論證和實踐探索，但由于諸多因素的牽制，預(yù)期效果尚未達到。修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）將案件管理作為檢察機關(guān)一項強化內(nèi)部監(jiān)督的工作制度確立下來[2]，然而案件管理的意義并不僅在于此，更重要的是，它使包括適度司法化改革在內(nèi)的一系列檢察工作的理論、設(shè)想得以在一個與以往截然不同的平臺上鋪設(shè)展開，并呈現(xiàn)出全新的路徑和藍圖。本文將對案件管理可能提供的兩條改革路徑的構(gòu)想作簡單介紹，并論證其對檢察機關(guān)辦案方式適度司法化改革的重要實踐價值和意義。

一、適度司法化改革的困境及因素分析

（一）適度司法化改革的推進與困境

近年來，各級檢察機關(guān)不斷探索推進辦案方式司法化改革。20世紀90年代起，主訴檢察官辦案責任制在一些基層院探索展開。2000年1月，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》，至此該項制度得以在全國范圍內(nèi)推行。2011年以來，上海閔行、浦東等區(qū)院嘗試建立了主任檢察官責任制，加強了檢察官的獨立性。除此之外，不起訴案件公開審查制度、逮捕雙向說理機制、不捕不訴案件公開聽審等探索嘗試也在實踐中取得了一定的成效。

修改后的《刑事訴訟法》對檢察職能的部分司法性要素進行了強化，司法化改革將在貫徹落實新《刑事訴訟法》的過程中不斷深入。但在實踐中，司法化改革預(yù)期目標尚未達成，主要表現(xiàn)為幾個方面：第一，推進緩慢。一方面在部分地區(qū)率先探索的過程中遭遇各種阻力，很大一部分改革無疾而終，或僅存虛名；另一方面，在率先探索有所成效的基礎(chǔ)上，在更大的范圍推廣卻收效甚微。第二，形式主義或變相不作為，如在推進主訴檢察官責任制過程中，有些地方搞“全員主訴”或限制主訴檢察官權(quán)力，使得主訴制名存實亡。第三，缺乏連續(xù)性。改革舉措得不到持續(xù)的貫徹，有的地方甚至出現(xiàn)反復(fù)，完全恢復(fù)傳統(tǒng)辦案機制。

（二）影響適度司法化的內(nèi)部機制因素分析

影響檢察辦案方式適度司法化的因素是多層面、多方面，本文著重從檢察機關(guān)內(nèi)部管理機制方面進行分析論述。檢察機關(guān)的“雙重屬性”是適度司法化的理論前提，行政屬性與司法屬性一樣，均為檢察權(quán)之必須，同時也客觀上成為司法化改革推進的主要牽制因素。檢察機關(guān)內(nèi)部管理機制即為這對矛盾的集中體現(xiàn)。目前的檢察工作體制內(nèi)，行政性得到較為完整的貫徹和體現(xiàn)，即形成以檢察長為首長，以辦公室、行裝科、政治部等為職能部門對全院性的人、事、物進行集中管理，各部門又分別對本部門內(nèi)部進行管理，形成個人向科長負責，科長向分管檢察長負責，分管檢察長向檢察長負責的垂直管理結(jié)構(gòu)。而這一行政化管理模式與司法化的要求尚有差距，具體如下：

第一，決策程序沒有體現(xiàn)司法業(yè)務(wù)的特殊要求。司法業(yè)務(wù)的“三級審批”，實際是以行政審批程序，做出刑事司法決定，存在以下問題：不利于保障司法親歷性；司法業(yè)務(wù)由行政上級審批決定，易受行政利益干擾；決定者不辦案，辦案者無決定權(quán)，權(quán)責不一，追責機制難以落實；在刑案高發(fā)的現(xiàn)狀下，影響辦案效率。

第二，內(nèi)部管理沒有體現(xiàn)司法業(yè)務(wù)的特殊要求。案件管理部門成立前，檢察機關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)管理與司法業(yè)務(wù)管理無明確區(qū)分，包括分案權(quán)、案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等屬于業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容均與行政管理相互糅雜，彼此牽連。

第三，權(quán)屬配置沒有體現(xiàn)司法業(yè)務(wù)的特殊要求。在主訴、主任檢察官實踐中，所設(shè)立的主訴或主任檢察官辦案組織處于行政管理的最低一級，其司法權(quán)限、待遇等均取決于行政職務(wù)和級別，阻礙了其獨立行使司法權(quán)：不利于對抗不當干預(yù)；不享有與其相對獨立地位對等的體系內(nèi)的其他權(quán)利；不利于以全院性的標準對各辦案組織進行科學的業(yè)績評價；不利于增強職業(yè)榮譽感。

二、案件管理機制推動適度司法化的必然性和可行性

修訂后的《規(guī)則》對案件管理機制的改革成果予以固定，標志著案件管理作為檢察機關(guān)的一項基本工作制度在全國范圍內(nèi)得以確立。這一制度在職能和機制上的下述特點決定了其將在辦案方式適度司法化改革過程中發(fā)揮積極作用。

（一）必然性

1.案件管理機制與司法化改革在價值取向上兼容互補。案件管理機制以促進執(zhí)法規(guī)范性為核心，適度司法化則強調(diào)中立性和獨立性。二者內(nèi)容不一，但價值取向共通，方式路徑互補。一方面，最終的目標都是促進公正司法，提高司法公信力；另一方面，強調(diào)獨立性、中立性，就要賦予檢察官更大的司法權(quán)力，同時也就對如何規(guī)范行使這些權(quán)力提出更高的要求，而強調(diào)嚴格依法辦案，排除司法以外的干擾也是司法化的題中之義。

2.案件管理是司法化改革不可逾越的環(huán)節(jié)。案件管理工作的全局性決定了其必然在辦案方式司法化改革中發(fā)揮著不可替代、不能忽略的作用。例如，如何根據(jù)辦案組織的調(diào)整轉(zhuǎn)變案件管理對象和標準；業(yè)務(wù)管理與行政管理權(quán)限如何分配；扁平化管理中如何評價和控制案件質(zhì)量；辦案場所管理如何滿足公開聽審等辦案方式司法化的要求等等，都是司法化改革通過案件管理解決的問題。

（二）可行性

1.案件管理具有特殊的職能優(yōu)勢。一方面，案件管理制度的建立，標志著司法業(yè)務(wù)管理開始從行政事務(wù)管理中獨立出來，以更單純、更專業(yè)的評價規(guī)則和標準進行管理，有利于依照司法規(guī)律在行政體制外配置司法權(quán)限，管理案件辦理和辦案人員。另一方面，對全院的司法業(yè)務(wù)進行集中管理，有利于管理、評價標準的統(tǒng)一，可以有效避免各業(yè)務(wù)部門自行管理帶來的隱瞞、推諉和掣肘。

2.案件管理具有一定的實踐基礎(chǔ)。案件管理以各項司法業(yè)務(wù)為服務(wù)和管理對象，在手段、方式上有別于一般的行政管理，對各項檢察業(yè)務(wù)的特性、規(guī)律、管理需求也具有相當程度的了解掌握。同時實踐中的探索對案件管理如何遵循司法規(guī)律，排除行政干擾，如何客觀評價檢察官的業(yè)績等也取得了一些成效，為適度司法化路徑的設(shè)想提供了一定的經(jīng)驗和參考。

三、案件管理機制提供的路徑設(shè)想

基于上述，筆者試在以下兩方面提出案件管理機制可以提供的具有實踐意義的司法化路徑——以下暫稱之為“案管路徑”。

（一）分解和吸收業(yè)務(wù)部門的行政性權(quán)力，實現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與行政事務(wù)分軌并行

目前，由業(yè)務(wù)部門行使的行政性權(quán)力可以分為：直接干預(yù)司法業(yè)務(wù)的權(quán)力、與司法業(yè)務(wù)相關(guān)的行政管理職權(quán)、行政指標的完成、行政督辦事項、行政事務(wù)安排。這些行政權(quán)力對檢察官獨立行使司法權(quán)力的影響和干擾最為直接和明顯。應(yīng)分解和吸收這部分權(quán)力，即將其全部或部分交由管理部門專門行使，最終實現(xiàn)以下目標：第一，行政事務(wù)與司法業(yè)務(wù)相分離。行政事務(wù)均由具有相應(yīng)職能的部門集中專門行使，最終實現(xiàn)行政事務(wù)與司法業(yè)務(wù)作為檢察機關(guān)內(nèi)部兩個相對獨立的系統(tǒng)分別運行，互不干擾。第二，兩系統(tǒng)相互獨立，但彼此連通，“檢察一體制”的組織原則得到貫徹，上級院及檢察長對檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)得到保證。第三，行政權(quán)力一旦可能對司法獨立性形成干預(yù)，均應(yīng)受到嚴格的限制。

（二）基本業(yè)務(wù)組織同等對待，實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)扁平化管理

基本業(yè)務(wù)組織同等對待，即根據(jù)各項業(yè)務(wù)的屬性特征，為其配置相應(yīng)的基本業(yè)務(wù)組織。凡是基本業(yè)務(wù)組織，無論其級別高低，人數(shù)多寡，其負責人資歷深淺、行政職務(wù)大小，均在業(yè)務(wù)管理上具有同等的權(quán)利、義務(wù)、責任。具體如下：

1.設(shè)置基本業(yè)務(wù)組織。應(yīng)根據(jù)各項檢察業(yè)務(wù)需要，分別設(shè)置基本業(yè)務(wù)組織。如公訴業(yè)務(wù)司法性較強，獨立性要求高于其他部門，可設(shè)置主訴、主任檢察官辦案組為基本業(yè)務(wù)組織。

2.權(quán)責同等對待。應(yīng)做到以下幾點：分案、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、質(zhì)量評價、激勵追責等各項業(yè)務(wù)管理工作，均應(yīng)以基本業(yè)務(wù)組織為單位進行。如案管將公訴、批捕案件直接分至各辦案組，不再經(jīng)由科室轉(zhuǎn)分。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)評價均以辦案組為單位，不再以科室為單位，再由科室內(nèi)部掌握各組情況等。各業(yè)務(wù)主體的負責人享有同等的權(quán)利和義務(wù)，與行政職務(wù)、職級無關(guān)，也無需征得其行政上級的同意。如辦案組負責人與其他業(yè)務(wù)部門負責人一樣可參加同一級別的培訓(xùn)或會議，在參與案件討論、決策中享有同等的權(quán)利。

3.形成行政管理和案件管理樞紐。在上述業(yè)務(wù)意義上的扁平化管理模式初步構(gòu)建的基礎(chǔ)上，嘗試在行政意義上對各業(yè)務(wù)主體同等對待，最終實現(xiàn)各基本業(yè)務(wù)組織取代傳統(tǒng)業(yè)務(wù)科室，在行政管理、業(yè)務(wù)管理兩個體系中均享有平等的權(quán)責，構(gòu)成在檢察長和檢委會領(lǐng)導(dǎo)下的，以各業(yè)務(wù)主體為基礎(chǔ)、以管理部門為樞紐的扁平化管理模式。

四、案管路徑的適度司法化意義

（一）弱化行政干預(yù)，強化檢察官的獨立性

一方面，司法業(yè)務(wù)更加純粹。在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，無論是部門負責人還是承辦檢察官，從事的都是單純的司法業(yè)務(wù)，原則上不存在行政上下級關(guān)系，只存在審批官、主辦官、事務(wù)官、書記官等分工上的不同。業(yè)務(wù)管理上，強化檢察官的責任，賦予其同等獲取信息、對抗不當干擾、對異議獨立進行抗辯的權(quán)利，使檢察官在履行司法職能方面具有更強的獨立性。另一方面，易于限制行政性權(quán)力。在行政權(quán)力和司法權(quán)力之間設(shè)置中間環(huán)節(jié)，使行政權(quán)力對司法業(yè)務(wù)的影響和干預(yù)由直接變?yōu)殚g接，由自行處置變?yōu)榻邮艿谌焦芾砗捅O(jiān)督，使行政權(quán)力對司法業(yè)務(wù)的干預(yù)納入可控的軌道，為限制隨意干預(yù)、過度干預(yù)、不當干預(yù)提供了載體和途徑。管理部門直接對檢察長和檢委會負責，不受部門利益局限，而以有利于檢察機關(guān)整體利益為原則，有效防止不當干預(yù)。

（二）合理配置行政權(quán)力，維護了檢察權(quán)的行政屬性

適度司法化改革是否得以推進，是否能夠取得預(yù)期效果，不在于對司法屬性的不斷強化，而在于如何合理的協(xié)調(diào)和配置兩種屬性。案管路徑并非對行政權(quán)力的侵蝕，而是對其進行重組，使其更為集中、高效。首先，案管路徑不影響行政屬性較強的檢察職權(quán)的行使，如將職務(wù)犯罪偵查部門整體作為基本業(yè)務(wù)組織，保證其領(lǐng)導(dǎo)指揮偵查權(quán)力的統(tǒng)一和效率等。其次，案管路徑為行政權(quán)力貫徹提供了路徑。實現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與行政事務(wù)分軌并行，建立有效的聯(lián)系、保證檢務(wù)暢通是基礎(chǔ)，在此之上逐漸強化對濫用行政權(quán)力的限制。最后，行政權(quán)力得到集中行使。整合后的扁平化管理模式中，行政權(quán)力均集中由管理部門行使，更有利于貫徹檢察長、檢委會的決定。行政層級減少，行政權(quán)統(tǒng)一行使，避免了業(yè)務(wù)部門間的相互掣肘、推諉，較之以往更加統(tǒng)一和高效。

（三）有利于檢察官和檢察業(yè)務(wù)的分類管理

檢察權(quán)雙重屬性的一個重要體現(xiàn)就是“其行政性和司法性因職能和業(yè)務(wù)的不同而有不同的分配”。[3]每一種檢察職權(quán)的行使對司法性和行政性的要求都有所區(qū)別，對權(quán)力的配置也需要單獨設(shè)計。管理部門僅在基本業(yè)務(wù)組織層面同等對待、扁平管理，而業(yè)務(wù)組織內(nèi)部組織架構(gòu)如何構(gòu)建，則完全依據(jù)其行使的檢察職權(quán)的特點和檢察業(yè)務(wù)的需要。這既保證在總體上做到了扁平化管理，又維護了各項業(yè)務(wù)的權(quán)責特性，同時還賦予各級檢察機關(guān)推進改革的自發(fā)性和主動性，給一些理論上有爭議、實踐上不統(tǒng)一的業(yè)務(wù)類型充足的探索余地和空間。

（四）與主任檢察官責任制等改革舉措相輔相成

同為推進檢察機關(guān)辦案方式適度司法化，主任檢察官責任制的核心是重新分配案件決定權(quán)，重新設(shè)計基本業(yè)務(wù)組織；案管路徑的核心是分離行政事務(wù)和司法業(yè)務(wù)，同等對待各司法業(yè)務(wù)組織。兩者相輔相成：首先，沒有案管路徑，主任檢察官責任制在探索或更大范圍內(nèi)實踐的過程中，就難免因行政因素的牽制面臨種種壓力和阻力，案管路徑為主任檢察官制創(chuàng)造了更純粹的改革環(huán)境，其將司法權(quán)責配置清晰的展示出來，使其可以脫離行政架構(gòu)單獨進行調(diào)整，減少了改革阻力。其次，沒有案管路徑，主任檢察官仍將同時履行司法職責和行政職責，司法權(quán)力行使仍然糅合了諸多的行政因素，并未實現(xiàn)完全的獨立，不利于司法隊伍的專業(yè)化。最后，主任檢察官責任制的建立，必須以相應(yīng)的內(nèi)部管理架構(gòu)為支撐，在內(nèi)部管理上賦予主任檢察官同等的權(quán)責。主任檢察官對外獨立行使司法職權(quán)，對內(nèi)也得到應(yīng)有的承認和尊重，使這一制度具有內(nèi)在的長久的生命力?？梢哉f，主任檢察官制重新設(shè)計了檢察機關(guān)的基本業(yè)務(wù)組織，案管路徑則構(gòu)劃了檢察機關(guān)內(nèi)部司法化管理模式的雛形，將其有機的整合在一起，方能使檢察權(quán)得到最優(yōu)的配置。

注釋：

[1]龍宗智：《檢察機關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，載《法學研究》2013年第1期。

[2]孫謙：《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）>理解與適用》，中國檢察出版社2012年版，第489頁。

[3]龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機關(guān)的改革》，載《法學》1999年第10期。