東北亞環(huán)境治理進(jìn)程評估

薛曉芃 張羅丹

（大連外國語大學(xué) 應(yīng)用英語學(xué)院，遼寧 大連 116044）

東北亞地區(qū)致力于改善環(huán)境困境的合作已有20 多年的歷史，其結(jié)果是形成了眾多環(huán)境合作項目，但是環(huán)境改善的成果卻一直并不顯著。以東北亞海洋環(huán)境治理為例，自1990年以來黃海區(qū)域共形成了5 個專門解決海洋環(huán)境問題的合作項目：西北太平洋行動計劃（NOWPAP）、黃海大海洋生態(tài)項目（以下稱YSLME）、圖們江區(qū)域開發(fā)項目（TRADP）、西太平洋政府間海洋委員會次委員會（IOC/WESTRPAC）以及東亞海洋環(huán)境管理項目（PEMSEA）。除此之外中日韓三方環(huán)境部長會議（以下稱TEMM）等一般性環(huán)境合作機制也將海洋污染列為合作議題之一。但是黃海仍然被認(rèn)為是世界上污染最嚴(yán)重的海域之一，魚群減少、海洋生物喪失以及富養(yǎng)化現(xiàn)象仍困擾著黃海[1]。也就是說，東北亞區(qū)域環(huán)境治理并非缺乏治理制度，而是存在一些根本性問題阻礙了制度發(fā)揮有效的治理作用。對東北亞環(huán)境治理進(jìn)程進(jìn)行評估，分析那些制約制度效力的根本問題，對于推進(jìn)東北亞環(huán)境合作具有重要的意義。

一、環(huán)境治理與治理進(jìn)程

說起東北亞環(huán)境合作，治理的概念是學(xué)者們最常使用的評價標(biāo)準(zhǔn)之一。1995年聯(lián)合國全球治理委員會對治理做如下定義：“治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，其中沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排?！盵2]上世紀(jì)九十年代開始，奧蘭·楊就用治理的概念來解釋在日益緊密的生態(tài)相互依存下國家在地區(qū)和全球?qū)用娴沫h(huán)境合作[3]（P173）。小森康正（Yasumasa Komori）則明確定義了區(qū)域環(huán)境治理的內(nèi)涵：“區(qū)域環(huán)境治理是區(qū)域內(nèi)正式和非正式的協(xié)調(diào)機制互動的過程，既包括公共也包括私人行為體，區(qū)域機制能夠有效引導(dǎo)和約束人類行為以實現(xiàn)共同管理自然資源，減少區(qū)域環(huán)境危害的目標(biāo)?！盵4]

換言之，治理通過正式與非正式的機制（regimes）和制度（institutions）來維持全球或是區(qū)域的正常秩序，治理方式強調(diào)不同行為體間的動態(tài)協(xié)調(diào)，而非靜態(tài)的機制安排。在這個意義上，治理的概念具有了進(jìn)程導(dǎo)向的性質(zhì)，其重點在于“為推動體系整體利益在不同層面上進(jìn)行的整合進(jìn)程”[5]。因此，治理的一個重要因素就是將不同層面的眾多制度安排整合起來，以追求共同利益。也就是說，治理是眾多機制在共同目標(biāo)下協(xié)調(diào)作用的結(jié)果。

歐洲的環(huán)境治理之所以被奉為經(jīng)典就在于其專門環(huán)境機制（ad hoc regimes）、全面環(huán)境合作機制（comprehensive environmental regime）以及國家環(huán)境決策之間形成了緊密的互動關(guān)系，這使歐洲的環(huán)境治理體系協(xié)調(diào)發(fā)展。以海洋環(huán)境治理為例，在歐洲每一片海域都發(fā)展出了一個區(qū)域海洋機制，1972年13 個東北大西洋海域國家簽署了防止船舶和飛行器向海洋傾倒廢物的《奧斯陸協(xié)定》；1974年12 個東北亞大西洋海域的國家再次簽署《巴黎協(xié)定》，防止從陸地向海洋傾倒垃圾。此后，奧斯陸委員會（OSCOM）和巴黎委員會（PARCOM）分別成立于1974年和1978年，并且兩個委員會聯(lián)系非常緊密，其共用秘書處設(shè)在倫敦。1984年歐洲海洋環(huán)境合作更進(jìn)一步，北海部長級會議（North Sea Ministerial Conference）成立，將合作從由專家層面發(fā)展至高級部長層面。盡管北海部長級會議發(fā)布的部長聲明（Ministerial Declarations）沒有涉及法律約束，但實際上奧斯陸委員會和巴黎委員會同部長級會議緊密合作，這兩個委員會的約束性規(guī)定也實際上讓部長級會議具有了約束權(quán)威。在這一過程中出現(xiàn)的一些政策創(chuàng)新也影響了歐盟的政策形成，如預(yù)防性原則（Precautionary Policy）。

但是東北亞的環(huán)境治理并未形成如此有秩序的合作狀態(tài)，接下來本文將從東北亞區(qū)域環(huán)境合作項目的發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境合作項目間的協(xié)調(diào)狀況以及對于執(zhí)行合作項目具有重要意義的資金來源狀況進(jìn)行評估，以考察東北亞環(huán)境治理的進(jìn)程。

二、東北亞環(huán)境治理中各機制的發(fā)展?fàn)顩r

總體說來，東北亞環(huán)境合作機制發(fā)展不均衡，有些合作呈現(xiàn)出了一定的機制化，有些合作項目只停留在磋商和意見交流階段，而沒有具體的行動計劃，而有些合作機制還面臨著存續(xù)性危機。

從成員國覆蓋的地理范圍來看，并非所有機制都囊括了東北亞全部國家。環(huán)境污染作為一種區(qū)域公害，其影響具有非排他性，也就是說污染對區(qū)域內(nèi)任何國家的損害同樣重大；同時任何一國的污染排放行為都會對區(qū)域內(nèi)所有國家造成危害，各個國家的命運被環(huán)境問題牢牢地綁定在一起。東北亞由中、日、俄、韓、朝、蒙六個國家組成，由于東北亞的特殊情況，將這六個國家都囊括進(jìn)來的合作機制并不多。一般性機制中只有東北亞次區(qū)域環(huán)境合作項目（以下稱NEASPEC）和東北亞地區(qū)自治團(tuán)體聯(lián)盟（NEAR）擁有來自全部東北亞國家的代表，專門機制中也只有黃海大海洋生態(tài)項目（YS-LME）說服了朝鮮加入。朝鮮加入的重要性在于能在所有相關(guān)國家間建立必要的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，從而獲取完整的區(qū)域環(huán)境污染數(shù)據(jù)和信息，這是區(qū)域環(huán)境治理的基本也是關(guān)鍵所在。朝鮮的缺失讓東北亞環(huán)境合作的制度安排缺少了重要一環(huán)，也讓行動效果難免大打折扣。

在制度建設(shè)方面，建立強制性財政計劃和獨立秘書處被認(rèn)為是使機制更正式化和更有效率的做法，在這個層面上東北亞環(huán)境合作項目的發(fā)展水平不一致。在東北亞，TEMM、東北亞環(huán)境合作會議（以下稱NEAC）和NEASPEC 這三個一般機制執(zhí)行相似的功能，如交換區(qū)域內(nèi)各國對不同環(huán)境問題的觀點；確定區(qū)域內(nèi)共同的環(huán)境關(guān)切；在如何表述這些環(huán)境關(guān)切上達(dá)成一致以及實施改善地區(qū)環(huán)境狀況的項目。這三個機制中，NEAC 的發(fā)展最弱，從2007年后沒有再召開會議，而最后一次會議已經(jīng)將其明確定位為更大環(huán)保機制的附屬機構(gòu)。[6]（P69）這可以被看作是機制間自然選擇的結(jié)果，20年來NEAC 作為東北亞環(huán)境信息交換的平臺，其最大的特點就是市民社會的參與，[7]這將是NEAC 留下的最寶貴的財富。

另外兩個主要的環(huán)境合作機制TEMM 和NEASPEC 都沒有設(shè)立獨立的秘書處，但由于各自不同的組織結(jié)構(gòu)，兩個機制的發(fā)展?fàn)顩r并不相同。中日韓三國環(huán)境部長會議（TEMM）首先由韓國倡議建立，主要形式是召開官員會議、專家會議和政策研討論，并達(dá)成共識，在這一基礎(chǔ)上國家政府委派附屬研究機構(gòu)來執(zhí)行聯(lián)合研究[8]。TEMM 的運行方式較為特別也很簡單，每年TEMM 三方會議都由主辦國輪流做秘書工作，并進(jìn)行相關(guān)的財政預(yù)算，因此有觀點認(rèn)為主辦國已經(jīng)承擔(dān)了秘書處的工作，因此沒有必要建立單獨的秘書處。[6]（P47）盡管成員身份和部長級的限制有可能會局限TEMM 的議事日程，但是一旦他們認(rèn)為那個國家在解決某一問題上非常重要，他們就會很有彈性地將哪個國家囊括進(jìn)來。比如，DSS 問題上是一個東北亞最緊迫的環(huán)境問題之一，三國部長邀請蒙古環(huán)境部長召開了TEMM+1 的會議。由于其彈性的合作方式，TEMM 一直是東北亞地區(qū)最有效率和影響最大的組織。三國的部長實際上是東北亞環(huán)境合作的領(lǐng)導(dǎo)。他們在區(qū)域視角討論地區(qū)環(huán)境事務(wù)。

NEASPEC 也設(shè)有臨時秘書處，但是作用并不明顯。ESCAP 作為臨時秘書處僅僅促使參與國建立了信托基金，并敦促他們建立自己的秘書處，也僅僅成功地舉行會談并讓國家更愿意留在現(xiàn)有的機制中。因此，NEASPEC 缺乏一致性和有效的協(xié)調(diào)。NEAPSEC 的決策機構(gòu)——東北亞環(huán)境合作高級官員會議（SOM）實際上是早于TEMM 的高級官員會議，其重要的意義在于將東北亞地區(qū)的朝鮮、蒙古和俄羅斯吸收進(jìn)合作機制中，已經(jīng)成為東北亞六國環(huán)境合作的交匯點。[9]東北亞所有國家的參與對于環(huán)境合作來說至關(guān)重要，但也正是因為如此，NEASPEC 的決策過程相對緩慢，建立秘書處的談判如此漫長卻毫無結(jié)果也說明了這一點。與TEMM 最大的不同就是NEASPEC 是政府間會議而非部長級會議，因此參與者大多沒有決策權(quán)，這使NEASPEC 的穩(wěn)定性欠佳。但是作為東北亞地區(qū)最早的多邊合作機制，其所形成的溝通平臺是無法代替的。

在專門環(huán)境合作機制中，各個制度的發(fā)展也面臨不同的問題。在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域有兩大核心機制—西北太平洋行動計劃（以下稱NOWPAP）和黃海大海洋生態(tài)項目（YSLME），這兩大機制同樣各有長短。

西北太平洋行動計劃（NOWPAP）開始于1994年，是聯(lián)合國發(fā)展計劃署的區(qū)域海洋合作項目。其主要目標(biāo)是保護(hù)兩大區(qū)域海洋，黃海和東中國海。NOWPAP 是最被看好的合作安排，不僅被視為區(qū)域海洋資源保護(hù)集體行動的基礎(chǔ)，還被認(rèn)為是發(fā)展出更廣泛區(qū)域環(huán)境治理的必經(jīng)之路。NOWPAP 在同其他區(qū)域以及國際環(huán)境組織的聯(lián)系上具有明顯優(yōu)勢，這有利于次區(qū)域獲得區(qū)域外的經(jīng)驗和技術(shù)支持，也有利于全球環(huán)境問題的解決。同時，國際組織的參與還能夠協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)國家的行動，中韓2008年聯(lián)合魚群評估行動（fish stock assessment）就是在UNEP 的協(xié)調(diào)下實現(xiàn)的。

但是NOWPAP 的內(nèi)部工作效率卻受到多方面因素的制約。NOWPAP 在2004年成立了自己的秘書處（RCU），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)信息并在4 個地區(qū)行動中心間建立聯(lián)系。NOWPAP 同時設(shè)有自己的決策機構(gòu)——政府間會議（Intergovernmental Meeting，以下稱IGM），該機構(gòu)負(fù)責(zé)制定行動方案和解決財政問題。這種制度建設(shè)在東北亞區(qū)域環(huán)境合作機制中是比較先進(jìn)的。但是，由于日本和韓國在環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上的斗爭，RCU 辦公室最終只能分設(shè)在在韓國的釜山和日本的富山縣。這種分散的辦公方式使內(nèi)部的溝通成為最大的障礙，更不用說辦公室還要承擔(dān)整個組織機構(gòu)間的協(xié)調(diào)工作，這在一定程度上抵消了組織的工作效率。

表一 NOWPAP 2012-2013 財政預(yù)算

另外，NOWPAP 還開放了四個地區(qū)活動中心，這個舉措被學(xué)者認(rèn)為是“取得了重大的機制發(fā)展”[10]。第一個中心是數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)域活動中心（NOWPAP-DIN/RAC）設(shè)在北京，第二個活動中心負(fù)責(zé)污區(qū)域染監(jiān)測（Pollution Monitoring Regional Activity Centre），建在俄羅斯海參崴的俄羅斯科學(xué)院遠(yuǎn)東分院太平洋地理研究所；第三個中心是設(shè)在韓國大田的海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域活動中心（Marine Environment Emergency Preparedness and Response Regional Activity Centre）；最后一個是特殊監(jiān)測和海岸環(huán)境評價區(qū)域活動中心（Special Monitoring and Coastal Environmental Assessment Regional Activity Centre），日本政府承擔(dān)中心全部工作，該中心設(shè)在位于富山縣（TOYAMA）的西北太平洋區(qū)域環(huán)境合作中心。[11]

但是，四個區(qū)域行動中心 （Regional Activity Center）分設(shè)在四個不同國家，各自負(fù)責(zé)不同事務(wù)。這種分配方式本身就分解了各參與國對于組織的集體認(rèn)同，而凸顯了國家間的問題。同時，NOWPAP 在四個活動中心的工作每年總會有所側(cè)重，但是因為四個中心分設(shè)四個不同國家，因此在分配資源時還要照顧各國的心理，這就使NOWPAP 將其有限資源平均分配給四個地區(qū)行動中心，這就無法將資源優(yōu)化到最急需的領(lǐng)域，造成有限資源的浪費。

可以看出，NOWPAP 飽受機構(gòu)分散之苦，NOWPAP 花費了大量的預(yù)算運行兩個秘書處和四個區(qū)域行動中心，這已經(jīng)影響了改善區(qū)域海洋環(huán)境的項目執(zhí)行。這也使其制度有效性難免降低。

相比之下，YS 的運行方式更為簡單，決策機構(gòu)為項目指導(dǎo)委員會（Project Steering Committee），由成員國政府組成，主要負(fù)責(zé)發(fā)起行動并解決財政問題。同時機制還設(shè)有管理辦公室（YS-LME Management Office），辦公室有12 個工作人員，地點設(shè)在韓國釜山，韓國政府為辦公室的運行提供財政支持。YS 還有五個工作組分別為漁業(yè)、污染、生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和投資，這五個工作組集合了很多專家。由于韓國政府的支持，使YS-LME避免了國家利益紛爭對制度發(fā)展的影響，但也因為如此，YS-LME 同其他區(qū)域內(nèi)的環(huán)境合作項目以及區(qū)域外國際組織的聯(lián)系非常有限，使其影響力十分有限。

可見，在東北亞多邊環(huán)境合作機制中，雖然各機制發(fā)展水平不一，這給制度間的協(xié)調(diào)和溝通帶來了一定的難度，但是各合作機制各有所長，各有其短，如果能進(jìn)行合理整合，將能夠提高東北亞環(huán)境合作的整體效率。

三、東北亞各環(huán)境合作機制間的協(xié)調(diào)狀況

東北亞各環(huán)境合作項目發(fā)展程度不一，各有優(yōu)劣，但同時運行，這使各機制間無法進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)。缺乏機制間的溝通造成的首要問題是地區(qū)存在的環(huán)境問題并未得到均衡的關(guān)注。下表列出了目前東北亞主要環(huán)境合作機制的合作議題，可以看出，大氣污染問題和生物多樣性喪失等得到了過分的關(guān)注，另一些問題如環(huán)境與能源問題以及土地退化問題等則沒有得到應(yīng)有的重視；而對于那些被過度關(guān)注的環(huán)境問題而言，就會不可避免地出現(xiàn)任務(wù)和活動的重疊，而這些是由于各機制獨立運行，缺少協(xié)調(diào)所致。盡管很多合作機制都強調(diào)同其他合作計劃建立溝通和協(xié)調(diào)，但是這些協(xié)調(diào)都只見于聲明中，而沒有具體的實際活動。

表二 東北亞環(huán)境合作機制的問題領(lǐng)域[6]（P116）

在東北亞環(huán)境合作中，地緣政治因素導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)相互重復(fù)的動議，這方面公認(rèn)的案例要數(shù)東亞酸沉降網(wǎng)（以下稱EANET）和東北亞大氣污染物長距離跨界輸送項目（以下稱LTP）的出現(xiàn)，這種狀況反應(yīng)了日本和韓國的外交較量。日本倡導(dǎo)建立EANET 的目的之一是謀求沖破憲法對其軍事上的限制，成為政治大國。因此日本一手主導(dǎo)了整個EANET 的發(fā)展，這也導(dǎo)致其他國家政府對其政治用意的疑慮，也不愿對其主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)全面開放；韓國因為害怕失去由韓國政府倡議的區(qū)域項目LTP 的可信度而極力抵制日本主導(dǎo)的EANET 項目。EANET 成員決定將聯(lián)合國發(fā)展計劃署（UNDP）在泰國的辦公室作為其秘書處也是考慮到“降低日本在這一項目的主導(dǎo)形象?！盵13]這種區(qū)域治理的地緣政治因素不但導(dǎo)致治理進(jìn)程緩慢，同時還導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了執(zhí)行相似任務(wù)的不同的合作渠道。兩個機制都在東北亞地區(qū)國家進(jìn)行大氣污染監(jiān)控，但是他們在各國內(nèi)檢測活動的合作幾乎為零。

盡管存在相互重疊的功能，在這兩個項目之間還是存在一定的互補。EANET 主要關(guān)注東亞地區(qū)酸沉降的檢測，而LTP 也同時進(jìn)行二氧化硫、氮化物、PM10 和PM2.5 的監(jiān)測，但是更專注于模擬遠(yuǎn)程跨界大氣污染系統(tǒng)的研究。[4]（P17）因此，兩大機制的合作無疑會增強區(qū)域治理能力。這兩大機制將區(qū)域內(nèi)的酸雨問題的專家集合在一起能夠幫助東北亞建立起知識聯(lián)盟。[14]可見，現(xiàn)有合作制度間的整合對于東北亞環(huán)境合作來說至關(guān)重要。

缺乏統(tǒng)一的區(qū)域組織協(xié)調(diào)各機制間的活動是另一大重要原因。東北亞環(huán)境合作機制不是太少而是太多，而且各自為政、力量分散。東北亞各國用于環(huán)境合作的有限的資源一定程度上被每年目的相似、主題雷同的論壇和研討會所消耗。出現(xiàn)這種狀況同東北亞環(huán)境合作缺乏領(lǐng)導(dǎo)國或者領(lǐng)導(dǎo)機制相關(guān)。日本學(xué)者高橋若菜（Wakana Takahashi）以及中日韓三國聯(lián)合研究小組均提及缺乏區(qū)域組織對東北亞環(huán)境合作的影響。歐盟對歐洲環(huán)境合作方面具有極大的推動力，比如統(tǒng)一在貿(mào)易與生產(chǎn)過程中與經(jīng)濟活動一致的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

東盟在東南亞環(huán)境合作中的作用雖然沒有歐盟那樣明顯，但是能夠為成員國通過東盟秘書處提供行政支持。東盟發(fā)展了很多區(qū)域環(huán)境行動計劃、環(huán)境項目、戰(zhàn)略行動計劃和跨界污染行動計劃。東盟通過東盟高級環(huán)境官員會議、東盟環(huán)境部長會議，東盟部長會議和東盟峰會等會議支持這些環(huán)境項目的實施。所以，東盟的存在協(xié)調(diào)了各個項目、計劃和機制間的關(guān)系。

而東北亞沒有像東盟和歐盟那樣的區(qū)域組織存在，因此，沒有組織來協(xié)調(diào)這些環(huán)境合作。每一個次區(qū)域項目、計劃和論壇的功能和活動都可能重疊。事實上，臃腫對于東北亞環(huán)境合作來說是不可避免的。區(qū)域內(nèi)國家均認(rèn)識到這種任務(wù)重復(fù)不僅會導(dǎo)致時間和有限資源的浪費，同時還會導(dǎo)致不良競爭。因此各國政府都在討論如何整合現(xiàn)有多邊合作渠道，但是各國政府出于種種原因?qū)?zhí)行有效治理的方式仍然猶豫不決。[3]（P187）

四、東北亞環(huán)境合作機制的資金來源狀況

東北亞環(huán)境合作機制普遍面臨資金短缺的問題。在歐洲，執(zhí)行歐盟的環(huán)境計劃擁有十分穩(wěn)定的財政支持；東盟雖未負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境合作計劃和項目費用，但也努力尋求吸引和協(xié)調(diào)外部援助。在東北亞，沒有部門提供類似服務(wù)，因此大多數(shù)環(huán)境合作計劃都依靠自己解決資金問題，而強制性資金計劃普遍遭遇抵制，而區(qū)域內(nèi)眾多的相似功能的合作項目在吸引資金援助方面也產(chǎn)生了競爭，因此遭遇了資金短缺的問題。

1996年，NOWPAP 成立了信托基金（Trust Fund），所有成員國每年為基金會貢獻(xiàn)5%，至今這個配額指標(biāo)仍未改變，2004年過渡秘書處建議成員國每年向基金貢獻(xiàn)的額度應(yīng)提高到100 萬美元的資金，而且貢獻(xiàn)的額度和比例應(yīng)隨情況變化而定。但是這個建議仍然沒有結(jié)果，成員國的利益沖突導(dǎo)致很難形成一致協(xié)議；2011年NOWPAP的第16 次IGM 會議上，成員國共投入資金390000 美元，這與年度計劃的財政預(yù)算796000 美元還有很大差距，只能依靠吸引外來資金支持，因此資金來源缺少穩(wěn)定性，這也是NOWPAP 行動效率低下的原因之一。成員國自愿提供活動基金以及吸收外部財政支持的方式幾乎是所有東北亞環(huán)境合作機制資金運行的方式。

NEASPEC 于2000年成立核心基金，由成員國自愿捐助，每年資金總額為35 萬美元。[15]這些基金主要用于機構(gòu)內(nèi)部的運轉(zhuǎn)，而其活動項目資金主要來自于亞洲發(fā)展銀行（ADB）。NEASPEC被認(rèn)為是區(qū)域中唯一一個綜合環(huán)境合作項目（comprehensive regime），既有獨立的財政基金，又有具體的活動實施方式，而且同國際組織的聯(lián)系非常緊密，其最有效的工作就是協(xié)調(diào)控制煤電廠的污染排放，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測、數(shù)據(jù)搜集和分析。這些環(huán)境合作計劃需要大量并且穩(wěn)定的資金，以維持持續(xù)的環(huán)境合作并執(zhí)行長期計劃。盡管目前得到了亞洲發(fā)展銀行的資助，但是NEASPEC 長期獲得資金的穩(wěn)定性仍然受到質(zhì)疑。這種財政體系使NEASPEC 的預(yù)算并不穩(wěn)定，也會受到國家狀況的影響和機制中各不同利益的影響。中日韓三國沙塵暴聯(lián)合研究（以下稱DSS）的情況更糟，由于獲取資金方面存在困難，DSS 第二階段的項目實施沒能進(jìn)行，機制的存續(xù)性堪憂。

表三 2012-2013年度NOWPAP 成員國提供財政資金狀況[12]

在眾多機制中EANET 的財政狀況還算樂觀，資金來自成員國組成的信托基金以及日本中央和地方政府的支持。2003年參加國同意按照聯(lián)合國基于范疇的評估分擔(dān)體系作為第一步活動穩(wěn)定預(yù)算安排，但是2006年只有四個國家貢獻(xiàn)了資金。日本經(jīng)濟狀況并不樂觀，因此更愿意成員國共擔(dān)財政負(fù)擔(dān)，但這在區(qū)域內(nèi)還沒有得到一致的認(rèn)可。

缺乏強制的財政制度是這些機制資金短缺的主要原因，東北亞的環(huán)境合作機制的財政來源依靠成員國的自愿提供，因此時常會受到成員國經(jīng)濟狀況以及政府決策偏好的影響，也會受到機制內(nèi)來自不同方面利益沖突的影響。東北亞的環(huán)境合作機制最初都是無條件向區(qū)域內(nèi)所有國家開放以吸引各國的參與，參與國普遍反對強制性的財政供給措施，因此各機制均面臨財政穩(wěn)定性的挑戰(zhàn)。

TEMM 是個特例，由于由三國的高級別環(huán)境部長的參與，一方面提高了政府承諾，另一方面三國輪流坐莊的機制讓承辦國承擔(dān)每年的財政預(yù)算。這種方式使每個參與國都有展示領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)造力的機會，因此會比參加非本國主導(dǎo)的合作機制更加積極，財政來源也能得到保障。

總結(jié)起來，東北亞環(huán)境合作經(jīng)過多年的發(fā)展形成了眾多的制度安排，但是這些制度合作受到很多因素的制約，因此每個合作制度都沒有得到全面的發(fā)展，從而形成了眾多發(fā)展水平不一，各有優(yōu)劣的若干合作制度。這些合作制度的功能相似，任務(wù)重疊，最嚴(yán)重的是各個機制獨立行事，毫無溝通。因此，目前東北亞環(huán)境合作最大的問題就是沒有形成一個整合的治理體系，而是形成了基歐漢所描述的“若干具體合作安排組成的松散結(jié)合體”[16]。因此，將這個松散的結(jié)合體整合成為協(xié)調(diào)的治理機制是東北亞環(huán)境合作的出路。

五、東北亞環(huán)境治理的出路

從微觀上看，東北亞環(huán)境合作的每一個機制都存在發(fā)展問題，因此都受到資金來源有限、制度建設(shè)不完善等問題的困擾。不完善的機制之間缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，這使東北亞環(huán)境治理形成了“若干具體合作安排組成的松散結(jié)合體”。因此，要提高區(qū)域環(huán)境治理能力，就必須從整合這些發(fā)展各有長短，合作領(lǐng)域重疊的機制入手。制度整合要有領(lǐng)導(dǎo)機制進(jìn)行協(xié)調(diào)，東北亞地區(qū)缺乏區(qū)域一體化組織，這是東北亞地區(qū)治理呈現(xiàn)混亂狀態(tài)的重要原因之一。

1.確定東北亞環(huán)境合作的協(xié)調(diào)機制。目前東北亞急需一個有領(lǐng)導(dǎo)力的機制對現(xiàn)有環(huán)境合作項目進(jìn)行整合，從而結(jié)束東北亞環(huán)境合作的戰(zhàn)國時代。TEMM 雖然起步較晚，但卻是環(huán)境合作中級別最高，對各國環(huán)境政策具有一定影響力的機制。三國部長會議已經(jīng)在跨界污染、沙塵暴、酸雨等問題展開了合作，并取得了切實效果。中日韓作為區(qū)域內(nèi)重要國家，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此，三國部長會議應(yīng)確定基本的目標(biāo)和原則，并將整合東北亞環(huán)境合作會議、東北亞環(huán)境合作高官會議等區(qū)域會議機制，構(gòu)建以三國部長會議為基礎(chǔ)的東北亞環(huán)境合作新框架作為未來的工作之一。[17]

整合東北亞環(huán)境合作制度首先必須要基于新的理念。這種新的理念就是培育東北亞環(huán)境共同體，這個共同體最有可能在非國家行為體中形成，由區(qū)域內(nèi)各國的科學(xué)界、企業(yè)和非政府組織組成的知識共同體是培育共有區(qū)域環(huán)境觀念的良好開端。在這樣共有觀念基礎(chǔ)上形成的環(huán)境合作項目會有更默契的合作。

其次，三國部長會議作為協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)定期召開聯(lián)絡(luò)會議，使這些機制清楚各自的行動計劃和涉獵的問題領(lǐng)域，互通有無，避免工作重疊，提高工作效率。聯(lián)絡(luò)會議應(yīng)討論各自機制的優(yōu)勢項目和短板領(lǐng)域，找到各方可以互補發(fā)展的切入點。只有這些并行的環(huán)境合作機制協(xié)調(diào)發(fā)展，才可能在東北亞地區(qū)建立連貫和系統(tǒng)的環(huán)境管理。但是在這一過程中需要做很多工作以解決現(xiàn)有機制中的利益攸關(guān)方的利益。

召開高峰會議可以從參與國政府得到更多的承諾，也會使參與國更積極的參與合作。而且合作還要將所有相關(guān)政府部門囊括其中，這樣有利于各部門的溝通和協(xié)調(diào)。將高峰會議發(fā)展成為決策機制還可以保證財政來源的穩(wěn)定性。同時，為加強東北亞環(huán)境合作的協(xié)調(diào)，三國部長級會議還應(yīng)建立常設(shè)性工作小組作為具體組織機構(gòu)開展東北亞環(huán)境合作，這能夠為東北亞環(huán)境合作機制發(fā)揮作用提供保障。另外，東北亞環(huán)境合作還應(yīng)將應(yīng)對突發(fā)環(huán)境災(zāi)難作為常規(guī)工作之一。

2.確定東北亞環(huán)境合作的短期和長期目標(biāo)。東北亞環(huán)境合作有其獨特之處，其中最大的阻礙就是區(qū)域國家抗拒有約束力的制度安排。東北亞區(qū)域環(huán)境合作制度深化受到此種影響，因此大部分的合作只能建立在各方協(xié)商基礎(chǔ)上。這使區(qū)域難以形成制度化程度較高的合作形式。這種合作方式和區(qū)域內(nèi)國家的觀念無法在短期內(nèi)得到改變，這是東北亞復(fù)雜的歷史和文化傳統(tǒng)以及復(fù)雜的政治關(guān)系交織的結(jié)果。因此，東北亞的環(huán)境合作應(yīng)設(shè)立長期和短期目標(biāo)，在不具備條件的情況下謀求有約束力的協(xié)議是不可行的，這只會造成現(xiàn)有合作的倒退。尋求適合本地區(qū)發(fā)展的合作形式應(yīng)成為長期目標(biāo)，而在現(xiàn)有條件下盡可能實現(xiàn)針對具體問題的環(huán)境合作應(yīng)成為當(dāng)前目標(biāo)。制定符合本地區(qū)特色的務(wù)實發(fā)展目標(biāo)是推動環(huán)境合作項目發(fā)展的前提。

3.解決東北亞環(huán)境機制普遍面臨財政不足的問題。盡管有些合作機制建立了基金項目鼓勵成員國資源捐款，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法應(yīng)付項目支出。為確保財政穩(wěn)定，多渠道的資金來源必不可少。這不僅需要依靠參與國的財政預(yù)算，還要將基金部門和私人部門囊括進(jìn)來以增強財政能力，這些部門可能包括世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、全球環(huán)境基金和企業(yè)基金。[6]（P159）三國環(huán)境部長會議應(yīng)積極扮演協(xié)調(diào)角色建立上述基金和私人部門與東北亞環(huán)境項目之間的聯(lián)系，吸引外部投資；建立資金機制，如東北亞環(huán)境基金，為東北亞的環(huán)境合作建立比較穩(wěn)定的資金來源，同時制定資金籌集和使用方法[18]。

結(jié)語

東北亞環(huán)境合作力量分散，各國希望通過多邊合作解決區(qū)域問題，但又不想被束縛太多，這種情況由于國家間復(fù)雜的歷史情感而更加復(fù)雜。因此，20年來東北亞的環(huán)境合作始終處于被動狀態(tài)，被動地應(yīng)對新出現(xiàn)的或是更加嚴(yán)重的環(huán)境問題。這種被動的行動的結(jié)果造成了今天環(huán)境機制任務(wù)重復(fù)、功能相似、效率低下的狀況。而這些機制的建立又充滿著國家在地區(qū)事務(wù)上的斗爭，整合和協(xié)調(diào)機制間的工作存在巨大困難。這些都不利于形成系統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境治理。東北亞環(huán)境治理的出路只能從區(qū)域自身特點出發(fā)，力圖促使TEMM 發(fā)展成為各環(huán)境合作制度的協(xié)調(diào)機制，認(rèn)真區(qū)分涉及區(qū)域環(huán)境合作的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和解決當(dāng)前環(huán)境問題的短期目標(biāo)，防止長期發(fā)展目標(biāo)同短期目標(biāo)相互交織影響東北亞環(huán)境問題的務(wù)實解決。最后，擴大環(huán)境合作項目的資金來源，最大限度地確保環(huán)境項目的中長期實施是形成完善的東北亞環(huán)境治理體系的有力保障。

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