完善民主集中制 強化一把手監(jiān)督

歐陽媛

【摘要】當前對“一把手”的監(jiān)督不到位，主要表現(xiàn)為：管得著的看不見；看得見的管不著；想監(jiān)督的權(quán)力??；有制度但機制差。民主集中制是黨內(nèi)監(jiān)督的重要支撐點，具備權(quán)力制約、紀律約束和自我凈化功能。完善民主集中制決策環(huán)節(jié)的三個階段六個過程，并認真按照三階段推進，遵循六個過程就能實現(xiàn)強化監(jiān)督一把手的初衷。

【關(guān)鍵詞】黨建 民主集中制 一把手監(jiān)督 黨內(nèi)監(jiān)督

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確把“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人”規(guī)定為黨內(nèi)監(jiān)督的“重點對象”。對各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人，也就是平常所說的“一把手”的監(jiān)督成為監(jiān)督工作的重中之重?！耙话咽帧睂挝坏慕ㄔO(shè)和發(fā)展包括反腐倡廉工作“負總責(zé)”，在領(lǐng)導(dǎo)班子中，處于“班長”位置，舉足輕重，地位特殊。從實踐來看，一個地方和單位“一把手”作風(fēng)好、自身正，會把這個地方和單位好風(fēng)氣樹起來、帶出來；反之，就容易帶壞整個領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍，甚至帶壞這個地方和單位的風(fēng)氣。因此，加強對一把手的監(jiān)督，建立有效的一把手權(quán)力監(jiān)督約束機制，是必須研究解決的重要課題。

對一把手的監(jiān)督不到位

《反腐倡廉教育領(lǐng)導(dǎo)干部讀本—大案要案剖析》一書的資料顯示，“一把手”違法違紀案件占很大比重，對一把手的監(jiān)督仍然是不到位的。這種不到位主要表現(xiàn)為以下幾種情形：

管得著的看不見。表現(xiàn)為上級監(jiān)督太“遠”。目前，上級主要通過兩條渠道對“一把手”進行監(jiān)督：一是上級黨委對下級單位“一把手”的“一般監(jiān)督”；二是上級紀委對下級單位“一把手”的“專門監(jiān)督”。這是因為，上級黨委、紀委對下級單位“一把手”負有直接的監(jiān)督責(zé)任?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第二章第六條明確規(guī)定：黨的委員會對“下一級組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是主要負責(zé)人進行監(jiān)督”，從而明確了對下級單位“一把手”的監(jiān)督工作，既是上級黨委的監(jiān)督重點，更是其重要的監(jiān)督職責(zé)。紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，對下級單位“一把手”的監(jiān)督更是責(zé)無旁貸。無論是黨委的“一般監(jiān)督”還是紀委的“專門監(jiān)督”，二者都屬于“以權(quán)力制約、監(jiān)督權(quán)力”的范疇，都是以比被監(jiān)督對象的權(quán)力更高、更強的權(quán)力實施的監(jiān)督。所以，從理論上說，這種監(jiān)督是現(xiàn)行體制下最強有力的監(jiān)督。然而，現(xiàn)實中這種監(jiān)督到?jīng)]有到位，這從近年來“一把手”的系列腐敗案件即可見一斑。這些“一把手”之所以走向腐敗，主觀上是其自我墮落，而客觀上就是有效監(jiān)督的缺乏，尤其是上級黨委、紀委監(jiān)督的缺失和低效是重要原因之一。

看得見的管不著。體現(xiàn)為同級監(jiān)督太“軟”?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》中規(guī)定：對同級黨委和紀委及其負責(zé)人進行監(jiān)督是黨的各級委員會委員和紀委委員的“監(jiān)督職責(zé)”之一，從而明確了領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部成員之間的監(jiān)督責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督是領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。只有班子成員負起監(jiān)督責(zé)任，才能使領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督成為可能。但是，班子成員的監(jiān)督作用發(fā)揮得怎樣，取決于他所在的班子的制度保障程度及上級組織的支持程度。現(xiàn)實中，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部對“一把手”的監(jiān)督，往往因制度和責(zé)任缺損而流于形式。近年來查處的有關(guān)“一把手”的案例中，只有極少數(shù)是班子內(nèi)部揭露出來，而更多是群眾舉報和上級發(fā)現(xiàn)的。班子成員間的相互監(jiān)督，特別是對“一把手”進行監(jiān)督的意識仍較淡薄，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)觀念依然存在。無事時，一團和氣，充當“老好人”；有事時，清者袖手旁觀，事不關(guān)己，高高掛起，濁者同流合污，成為助手。究其因，就在于監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間地位不平等、力量不對稱。雖為“同級”，但因權(quán)力不對等、責(zé)任不一致等因素的影響，導(dǎo)致監(jiān)督虛化。

想監(jiān)督的權(quán)力小。呈現(xiàn)為下級監(jiān)督太難。目前，所懲處的腐敗分子中，絕大部分都是普通黨員群眾努力參與的結(jié)果。普通黨員和職工群眾根據(jù)憲法、《黨章》所賦予的個人權(quán)利，通過批評、檢舉、揭發(fā)和控告等方式，對“一把手”進行的監(jiān)督，屬于“以權(quán)利制約、監(jiān)督權(quán)力”的范疇。從監(jiān)督的功能和作用來說，只具有“在口頭上加以責(zé)備”的功能和作用。所以，下級監(jiān)督上級的功能仍然較弱，有的下級事事附和隨從，對上級的事情不敢管也不愿問、敬而遠之，監(jiān)督無從談起。在權(quán)力監(jiān)督中，由于下級始終權(quán)力小，下級監(jiān)督往往是虛設(shè)的。在現(xiàn)行體制下，以普通黨員和群眾的權(quán)力來監(jiān)督“一把手”，若無更大權(quán)力的大力支持、有效保護和及時行使，即使也能取得較大的效果，但付出的社會成本也極大，監(jiān)督者可能要付出沉重的代價，不利于反腐敗工作的深入持續(xù)開展。

有制度但機制差。表現(xiàn)為一把手游離監(jiān)督之外。一些單位雖然建立了不少行之有效的監(jiān)督制度，但往往是針對“一把手”以外的其他班子成員，“一把手”則始終游離于監(jiān)督之外，沒把自已擺進去。同時，這種監(jiān)督的針對性和配套性也不強，削弱了實際的約束力。另外，有制度，能否落實是關(guān)鍵?，F(xiàn)實中，一旦“一把手”因為不接受監(jiān)督、不堅持民主集中制，造成決策失誤，決策者往往不會得到應(yīng)有的處置，而是采取大事化小，小事化了的態(tài)度。

民主集中制是黨內(nèi)監(jiān)督的有效辦法

黨內(nèi)監(jiān)督是指黨內(nèi)各主體之間，依照黨章和黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、相互督促的活動，實質(zhì)是以黨內(nèi)民主為基礎(chǔ)，以黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部為重點對象，以制約和保障權(quán)力的行使為核心，目的是讓黨內(nèi)生活按照既定的制度規(guī)范運行。“黨內(nèi)民主是黨的生命”，只有加強黨內(nèi)民主監(jiān)督，才能從根本上預(yù)防和解決“一把手”腐敗問題。鄧小平指出：“民主集中制的貫徹執(zhí)行，這也是一種監(jiān)督”。新黨章規(guī)定的民主集中制的六條原則中有兩條講到監(jiān)督問題，其他各條也有監(jiān)督的含義。監(jiān)督有六種類型，即，指導(dǎo)性監(jiān)督、督辦性監(jiān)督、評議性監(jiān)督、參與性監(jiān)督、教育性監(jiān)督和辦案性監(jiān)督。民主集中制監(jiān)督就是參與性監(jiān)督，即通過民主集中制渠道，領(lǐng)導(dǎo)班子在權(quán)力運行上進行一定程度的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督。

民主集中制監(jiān)督是黨紀監(jiān)督，從屬于黨內(nèi)監(jiān)督。強制性是黨紀監(jiān)督的最大特點，是“最直接”的監(jiān)督，表現(xiàn)為“必為性”與“必止性”，“必為性”就是黨紀監(jiān)督的主體必須對違法行為進行監(jiān)督，否則就是失職；“必止性”就是監(jiān)督對象必須接受監(jiān)督，否則錯上加錯。endprint

民主集中制在實行黨內(nèi)監(jiān)督方面有以下四個特點：一是制度上具體規(guī)范。制度對黨內(nèi)監(jiān)督有規(guī)范、約束和調(diào)節(jié)作用，民主集中制的建立和完善，為加強黨內(nèi)監(jiān)督提供了依據(jù)和保證。監(jiān)督需要制度來規(guī)范和保障，鄧小平明確指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！?/p>

二是要求“四個服從”?！八膫€服從”是民主集中制監(jiān)督的生動體現(xiàn)。服從的本質(zhì)意義不只是集中，也包含著監(jiān)督的成分，服從就是接受監(jiān)督和約束。按照“四個服從”，每個黨員都要服從組織的領(lǐng)導(dǎo)和管理。擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員，則要堅持過雙重組織生活，以普通黨員的身份接受組織的監(jiān)督。

三是實行集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負責(zé)相結(jié)合。這是民主集中制監(jiān)督的有效措施。集體領(lǐng)導(dǎo)能充分發(fā)揮班子每個成員的積極性和責(zé)任心，依靠集體的智慧和經(jīng)驗，實施正確的領(lǐng)導(dǎo)，重大問題必須通過黨的委員會集體討論做出決定，不能由個人或少數(shù)人擅自決定；實行集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)相結(jié)合有利于防止“一言堂”、“家長制”等個人專斷現(xiàn)象發(fā)生，避免和減少決策失誤。

四是開展批評和自我批評。這是民主集中制監(jiān)督的利器。任何個人和組織都難免犯錯誤，重要的是犯了錯誤要加以認識和糾正。通過批評與自我批評，可以揭露工作中的缺點和錯誤，使自己不犯大的、全局性的、持續(xù)性的錯誤。

民主集中制的監(jiān)督功能突出地表現(xiàn)在以下三個方面：一是權(quán)力制約。監(jiān)督是指對權(quán)力的制約。黨內(nèi)監(jiān)督是通過黨自身的力量對黨的組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握的權(quán)力進行必要的限制，本質(zhì)上就是對權(quán)力的約束。對權(quán)力的制約有兩種基本類型：一種是軟約束，即掌權(quán)者的自我制約。主要通過加強思想教育來實現(xiàn)。另一種是硬約束，即制度紀律等外在制約。主要通過制訂完備的制度、紀律并嚴格執(zhí)行來實現(xiàn)。民主集中制軟約束和硬約束的統(tǒng)一，使黨的各個部分各個方面的活動和權(quán)力都處于有效的監(jiān)控狀態(tài)和制約體系之中。

二是紀律約束。黨的紀律是黨內(nèi)的“法律”，紀律約束功能主要體現(xiàn)在：一是保障作用。即保障黨員權(quán)利正常行使和履行義務(wù)，保證全黨行動上的一致，避免紊亂狀態(tài)的出現(xiàn)。二是防范作用。黨的紀律使人們能做什么，不能做什么，應(yīng)該怎樣做，并知道行為后果，在一定程度上起到防范效果。三是懲治作用。嚴明紀律才能保證黨的監(jiān)督落到實處，凡是嚴重違反黨的紀律和損害黨的利益行為都必須予以嚴懲，以維護黨的紀律的嚴肅性。

三是自我凈化。自我凈化、自我免疫、自我糾錯是我們黨歷來就有的一種能力。依靠黨自身的力量解決自身問題，清除政治灰塵，保持黨的肌體健康和純潔性，這是黨的自我凈化功能的體現(xiàn)，是黨的先進性、生機和活力所在。民主集中制是黨的自我凈化功能得以發(fā)揮的內(nèi)在動力。

完善民主集中制決策環(huán)節(jié)加強對一把手的監(jiān)督

民主集中制已被實踐證明是防止一把手專權(quán)、加強集體領(lǐng)導(dǎo)的有效工作制度，它要求在決策時廣開言路，集思廣益。但在現(xiàn)實中，一方面，對民主集中制決策普遍存在一種在時間與空間上的簡單化理解，即將民主集中制決策簡單地理解成班子成員坐在一起開會。另一方面，言路難開，往往只有集中指導(dǎo)下的民主，無法做到民主基礎(chǔ)上的集中，或者是小事民主，大事集中，以至于出現(xiàn)“假民主”、“假集中”等“一把手”專權(quán)之事。

“一把手”專權(quán)有兩種方式：一種是明目張膽地“亂劈柴”，重要問題決策、重大項目審批、大額資金調(diào)撥根本不與班子成員通氣，而是個人決定。這是低水平“獨裁”；另一種是“合法”專權(quán)，是在“正當”程序的掩蓋下，在班子“正常”決策的過程中專權(quán)。具體做法：一是淡化“個別醞釀”，故意縮短醞釀時間，把會前的個別醞釀變?yōu)闀系募w醞釀，不是交換意見、平等商量，而是個別授意、硬性說服，扼殺不同意見，影響了民主決策的真實度；二是弱化“集體領(lǐng)導(dǎo)”，有的重大問題由個人或少數(shù)人決定，導(dǎo)致集體決策的空間和智慧優(yōu)勢被削弱；三是虛化“會議決定”，有些“一把手”對重大決策議題搶先表態(tài)，堵塞言路，在其他成員未能充分發(fā)表意見時，就匆忙表決，草率通過，巧妙地把個人的意見和看法變成班子的意見和決議，使民主集中制決策出現(xiàn)嚴重的扭曲。

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，缺少監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。事物是過程的集合體，過程造就精品，程序強調(diào)過程。所以，可用程序到位來確保結(jié)果有效，讓權(quán)力在流程中分解并受到有效制約。對一把手的監(jiān)督，除了慣常的手段外，可通過進一步完善民主集中制決策環(huán)節(jié)來遏制“合法”的專權(quán)現(xiàn)象，根治假民主，杜絕假集中。

集體開會形式的確是古往今來人類相沿合作的一個決策常規(guī)，但坐在一起開會只是民主集中制決策的一個環(huán)節(jié)，只是統(tǒng)一思想的集中過程。嚴格地說，科學(xué)的民主集中制決策必須包括前后三個階段共六個過程，即，決策形成前階段、決策形成階段、決策執(zhí)行階段，民主過程、調(diào)研論證過程、方案比較過程、集中過程、執(zhí)行監(jiān)督過程、結(jié)果反饋過程。認真按照三階段推進，遵循六個過程就能實現(xiàn)強化監(jiān)督一把手的初衷。

決策形成前階段。這個階段包括民主過程和調(diào)研論證過程，是決策科學(xué)性的必然要求。決策的科學(xué)性在很大程度上取決于決策信息的全面性和正確性。需要決策的重大問題都具復(fù)雜性，很多情況下，個人能力和經(jīng)驗有限，看問題的視角和深度有別，難于把握事情全貌，很難深入各個層次，更難做到對各方面各層次的認識百分之百正確。所以決策形成前，首先要通過民主的過程，廣泛征求和收集意見，盡可能提高信息占有量；多些人參與意見，就可能使決策所依據(jù)的信息增加全面性，進而增加決策的科學(xué)性。尤其是認真聽取那些有參與決策能力的人、具有專業(yè)知識技能的人和經(jīng)驗豐富（直接經(jīng)驗或間接經(jīng)驗）的人的意見和建議，對決策有百益而無一害。其次是通過調(diào)研論證的過程，對收集的信息進行有效整理，進行一定范圍的調(diào)研與論證，保證信息的時效性、正確性，提出可行性的方案。

決策形成階段。這個階段包含方案比較過程和集中過程，由方案比較過程到集中過程，在本質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)班子的思想由差異到統(tǒng)一的過程。方案比較過程中，要遵循“一把手最后發(fā)言”的原則，以保證討論充分，使班子成員暢所欲言。集中是決策選擇的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具體說，即是領(lǐng)導(dǎo)班子在認真聽取信息收集過程和調(diào)研論證過程的基礎(chǔ)上，對若干方案進行集體討論，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則進行決策：如能形成共識，則形成決策；如意見存在分歧，則由主要領(lǐng)導(dǎo)拍板決策；如有重大分歧，除緊急情況外，則要暫緩表決，作進一步的研究和溝通，重返民主過程、調(diào)研論證過程和方案比較過程。

決策執(zhí)行階段。決策只是工作的開始，關(guān)鍵在于決策的執(zhí)行。所以，決策形成后就進入了決策執(zhí)行階段。這個階段包括執(zhí)行監(jiān)督過程和結(jié)果反饋過程。如果沒有集中，就不能在各種決策方案中做出選擇，就無法形成決策。但是，如果沒有對集中所選定方案的遵循，不但執(zhí)行過程會離軌，而且執(zhí)行走偏也難于得到調(diào)整，所以，決策的執(zhí)行階段必須有監(jiān)督過程，以保證執(zhí)行力，利于對包括一把手在內(nèi)的班子成員對決策的執(zhí)行情況進行正常監(jiān)督，以免他們借集體之名偷運個人之貨。決策執(zhí)行階段還要設(shè)立反饋過程，對決策落實后的實際結(jié)果應(yīng)通過驗證，檢驗決策的質(zhì)量。進行結(jié)果反饋，不是確定責(zé)任，只是總結(jié)提高而已。

通過決策前的有效工作，班子成員可約束一把手的“私心決策”，使同級監(jiān)督由“軟”變“硬”，部分解決同級監(jiān)督軟的問題，是硬化同級監(jiān)督的好途徑。通過決策形成階段方案比較過程中的“一把手最后發(fā)言”限定和集中過程中的“少數(shù)服從多數(shù)”原則，可部分解決一把手游離制度外的問題，使一把手自我監(jiān)督由“虛”變“實”。決策執(zhí)行中的監(jiān)督過程和反饋過程，客觀上保留了對決策的問責(zé)權(quán)，對一把手和班子成員是一種軟約束，一定程度上可以避免執(zhí)行中可能出現(xiàn)的我行我素、陽奉陰違現(xiàn)象。通過決策執(zhí)行過程中的監(jiān)督和決策執(zhí)行結(jié)果的反饋，可進一步反映班子成員以及群眾的意見、建議，促使一把手反思自己，調(diào)整自己，有利于在進行其他決策時，注意決策民主，做到謹慎集中，發(fā)揮群眾監(jiān)督的提示作用，使群眾監(jiān)督由“弱”變“強”。

對被監(jiān)督者來說，監(jiān)督具有客觀上的強制性，是依靠外力來制約其行為。民主集中制決策流程對一把手而言就是一種外力，具有客觀上的強制性。認真執(zhí)行民主集中制決策流程，不僅可以防貪治貪，還可以治庸治懶，在一定程度上，既可以避免“一把手跳獨舞，獨斷專行，進而引發(fā)腐敗”現(xiàn)象，又能避免“其他人當看客，不去作為，導(dǎo)致平庸懶散”局面，是強化一把手監(jiān)督的好抓手。

（作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)紀委）

責(zé)編/王坤娜endprint