全球投資治理體系構(gòu)建與中國的參與戰(zhàn)略

王小龍　謝融輝

摘 要：當(dāng)前國際規(guī)則進(jìn)入重塑期，國際投資體系迫切需要重塑。在全球投資治理框架下，國際直接投資呈現(xiàn)不平衡的發(fā)展態(tài)勢.傳統(tǒng)的全球投資治理體系包括雙邊投資治理協(xié)定、世界銀行下的解決投資爭端國際中心和多邊擔(dān)保機(jī)構(gòu)、世界貿(mào)易組織的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，目前缺乏一個(gè)全球性的多邊投資治理協(xié)定。中國參與全球投資治理的最佳路徑是推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定談判，從而撬動(dòng)多邊投資體系的建立。

關(guān)鍵詞：國際對外投資；全球投資治理；雙邊投資協(xié)定；中美BIT

當(dāng)今世界正在發(fā)生急速變化，國際體系正處于轉(zhuǎn)型期，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化。尤其是2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)遭受二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的衰退，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種問題和矛盾開始凸顯并越來越嚴(yán)重。就投資領(lǐng)域而言，國際投資迅猛發(fā)展，發(fā)展中國家國際投資增速超過發(fā)達(dá)國家，國家投資格局發(fā)生變革，這種變革對傳統(tǒng)國際投資規(guī)則體系帶來沖擊，傳統(tǒng)國際投資規(guī)則促進(jìn)國際投資的功能越來越弱。在國際投資格局大變革大調(diào)整時(shí)期，改革傳統(tǒng)國際投資規(guī)則體系，構(gòu)建新型國際投資規(guī)則體系成為世界各國的強(qiáng)烈呼聲，全球投資治理已逐漸成為當(dāng)今國際投資事務(wù)治理的新方式和構(gòu)建國際投資秩序的新途徑。作為國際投資大國，中國是全球投資治理的重要參與者，全球投資治理必須擁有中國元素。

一、全球投資治理的概念

自從1989年世界銀行在其報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”（crisis in governance）后，“治理”（governance）一詞在世界上被廣泛使用，并應(yīng)用于解決國際間的重大問題。在冷戰(zhàn)即將全面終結(jié)之際，即20世紀(jì)90年代初，德國政治家威利·勃蘭特（Willy Brandt）最早提出全球治理的概念；幾乎與此同時(shí)，全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一——美國著名學(xué)者詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）首次從學(xué)術(shù)上提煉和建立了全球治理的概念和理論框架，他提出全球治理是“沒有政府的治理”，強(qiáng)調(diào)全球治理是“通過運(yùn)用控制手段追求具有跨國影響之目標(biāo)的所有人類活動(dòng)層面——從家庭到國際組織——的規(guī)則體系”。正如全球化擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域演變成經(jīng)濟(jì)全球化，全球治理擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則演變成全球經(jīng)濟(jì)治理。與全球治理體系一樣，全球經(jīng)濟(jì)治理是一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)治理體系，是多元多層的治理體系，包括民族國家、國際組織、非政府組織、企業(yè)、跨國公司、全球公民社會(huì)等共同組成的多元治理主體，超國家層次、國家層次、次國家層次等多層治理體系。

全球投資治理是全球經(jīng)濟(jì)治理在投資領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。從某種程度上來講，全球投資治理是一個(gè)新的概念，何為全球投資治理呢？參照全球治理和全球經(jīng)濟(jì)治理的概念，筆者認(rèn)為，全球投資治理是指各國以非歧視原則為核心原則，以實(shí)現(xiàn)國際投資規(guī)則化、自由化和公平性為目標(biāo)，通過協(xié)商談判制定一套具有約束力的全面覆蓋投資促進(jìn)、保護(hù)、便利和自由化的國際投資規(guī)則，從而促進(jìn)國際投資健康、可持續(xù)發(fā)展。

二、全球投資治理框架下的對外直接投資

自19世紀(jì)中后期起源至今，國際直接投資已經(jīng)走過了一百多年的歷史，國際直接投資總體規(guī)模日益壯大。根據(jù)《2014年世界投資報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截止2013年，全球FDI存量達(dá)到25.5萬億美元，2013年全球FDI流出量達(dá)到1.411萬億美元。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議預(yù)測，全球FDI流量2014年達(dá)到1.6萬億美元，2015年1.75萬億美元，2016年增長到1.85萬億美元。

長期以來，國際對外直接投資一直是以發(fā)達(dá)國家為中心而展開的，發(fā)達(dá)國家對外直接投資規(guī)模已經(jīng)將發(fā)展中國家遠(yuǎn)遠(yuǎn)的甩在身后，但是發(fā)展中國家對外直接投資規(guī)模正在逐步擴(kuò)大，其在國際直接投資領(lǐng)域的地位正在穩(wěn)步提升。

中國對外直接投資經(jīng)過30多年的發(fā)展，經(jīng)歷了起步探索、穩(wěn)步發(fā)展、加速發(fā)展和高速發(fā)展四個(gè)階段。目前，我國的對外直接投資已初具規(guī)模，并且呈現(xiàn)出持續(xù)的快速增長的態(tài)勢。2013年，中國對外直接投資流量創(chuàng)下1078.4億美元的歷史新高，中國直接對外投資規(guī)模首次突破千億美元大關(guān)。截止2013年底，我國對外直接投資存量達(dá)到6604.8億美元。隨著中國對外投資額近幾年的迅猛增長，從世界看，2012年中國已成為世界第三大對外投資國，2014年中國首次超越美國，成為世界第三大外商直接投資目的國。從國內(nèi)看，中國吸收投資和對外投資之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年中國對外投資總量超過吸引外資總量，中國正在成為凈資本輸出國。

三、傳統(tǒng)全球投資治理體系及其評價(jià)

國際社會(huì)為建立國際投資體系進(jìn)行了不懈努力，例如雙邊投資治理協(xié)定、世界銀行下的解決投資爭端國際中心和多邊擔(dān)保機(jī)構(gòu)、世界貿(mào)易組織的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》。然而，當(dāng)前的國際投資規(guī)則覆蓋區(qū)域小、涉及內(nèi)容窄，存在明顯的局限性和滯后性，國際投資領(lǐng)域體制建構(gòu)明顯落后，既沒有一個(gè)綜合性全球多邊投資協(xié)定，又沒有一個(gè)統(tǒng)一的國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

雙邊投資協(xié)定（簡稱BITs）是兩國在互惠的基礎(chǔ)上簽訂的旨在鼓勵(lì)、促進(jìn)和保護(hù)簽約國之間投資活動(dòng)專門性投資條約。雙邊投資協(xié)定（BITs）含義有狹義和廣義之分：狹義的僅指促進(jìn)和保護(hù)投資雙邊協(xié)定，也即雙邊投資協(xié)定（BITs）；廣義的通常還包括友好通商航海條約和雙邊投資保證協(xié)定。由于當(dāng)前缺乏一個(gè)綜合性全球多邊投資協(xié)定，雙邊投資協(xié)定成為國際上最重要的投資管理機(jī)制，也是最重要的傳統(tǒng)全球投資治理體系。

世界銀行多邊投資治理框架的解決投資爭端國際中心（ICSID）成立于1966年，它是根據(jù)1965年《解決國家與他國國民間投資爭議公約》（《華盛公約》）設(shè)立的解決國家與他國國民間關(guān)于直接投資引發(fā)投資爭端的國際中心。多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（簡稱“MIGA”）是1988年基于《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》（也稱《漢城公約》）成立的、具有完全法人資格的國家組織。多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)是世界銀行集團(tuán)的第5個(gè)新增成員，其目標(biāo)是鼓勵(lì)成員國之間，尤其是向發(fā)展中會(huì)員國進(jìn)行生產(chǎn)性投資。世界貿(mào)易組織多邊投資治理框架下的是1991年1月關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合談判所達(dá)成的與貿(mào)易相關(guān)的投資措施的多邊投資協(xié)議，是迄今為止國際社會(huì)在國際投資領(lǐng)域所達(dá)成的唯一一個(gè)全球性、實(shí)體性的多邊協(xié)定。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（簡稱“GATS”）也是烏拉圭回合談判的重要成果之一，它首次將服務(wù)貿(mào)易納入世界多邊貿(mào)易體制中，是第一個(gè)關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的全球性具有法律約束力的多邊協(xié)議。

總體來看，傳統(tǒng)的全球投資治理體系以雙邊投資治理協(xié)定為主，雙邊投資治理協(xié)定具有保護(hù)投資和促進(jìn)投資的兩大功能。當(dāng)前，全球性的與投資相關(guān)的公約或協(xié)定局限于國際投資規(guī)則的某一領(lǐng)域，并不是一般性的、全方面地處理投資問題的多邊投資協(xié)定。當(dāng)前世界缺乏一個(gè)具有約束力的全面覆蓋投資促進(jìn)、保護(hù)、便利和自由化的綜合性的、全球性的國際投資規(guī)則。

四、全球性新型全球投資治理體系構(gòu)建：中國的參與戰(zhàn)略

當(dāng)前，國際投資規(guī)則進(jìn)入重塑期，世界缺乏一個(gè)全球性的國際投資規(guī)則，這給中國參與全球投資治理提供了挑戰(zhàn)和機(jī)遇。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是世界對外投資大國，中國的國際投資地位與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不符，中國一直受發(fā)達(dá)國家制定的國際投資規(guī)則約束，國際投資話語權(quán)不足。美國等發(fā)達(dá)國家呈現(xiàn)“進(jìn)攻”態(tài)勢，企圖利用TPP和TTIP等限制中國的國際投資地位，謀取國際投資規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，從而維護(hù)發(fā)達(dá)國家對外投資權(quán)益，鞏固發(fā)達(dá)國家國家投資的主導(dǎo)地位。但是，中國不應(yīng)該放棄參與權(quán)，中國必須積極主動(dòng)參與全球投資治理，中國有意愿和能力參與重塑國際投資規(guī)則。中國需要從一開始就參與到全球投資治理體系的構(gòu)建中，發(fā)出自己的聲音和利益訴求。而最佳路徑是推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定談判，推動(dòng)其成為構(gòu)建多邊投資框架的范本和平臺，從而撬動(dòng)多邊投資體系的建立。

事實(shí)上，中國已經(jīng)與世界上絕大多數(shù)國家簽訂了BIT，但這些BIT普遍對投資的保護(hù)程度和自由化水平不高。自1982年與瑞典簽署第一個(gè)BIT以來，截至2012年底，中國已與131個(gè)國家簽訂了此類協(xié)議，其中與100個(gè)國家簽署的BIT已經(jīng)生效。但是作為世界前兩大經(jīng)濟(jì)體，中美兩國并沒有簽訂BIT，這不利于中美兩國之間的相互投資。中美BIT談判始于2008年6月，因美國對BIT（2004）范本的修訂，談判曾一度擱淺。美國BIT（2012）范本公布后，中美雙方重啟談判。2014年，中美雙方就備受關(guān)注的中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判達(dá)成“時(shí)間表”，同意爭取2014年就BIT文本的核心問題和主要條款達(dá)成一致，承諾2015年早期啟動(dòng)負(fù)面清單談判。目前中美BIT談判已經(jīng)進(jìn)入文本談判階段。

在中美投資協(xié)定談判中，談判內(nèi)容涉及“國民待遇”、資本自由轉(zhuǎn)移、征收與補(bǔ)償、國際爭端解決等多項(xiàng)核心議題，其中最關(guān)鍵的問題是“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”，不過中美雙方已經(jīng)就這一問題達(dá)成了共識，雙方同意以“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”模式為基礎(chǔ)進(jìn)行BIT談判。為了有效應(yīng)對中美BIT談判，中國需要全面改革外資管理體制，將“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”模式引入我國的外資管理辦法，合理處理和監(jiān)管國有企業(yè)海外投資問題，還有實(shí)現(xiàn)市場的對等開放，中國在海外投資尋求更大的市場開放和更多的投資保護(hù)時(shí)，也需要給對方提供更大的市場準(zhǔn)入和投資者保護(hù)。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）

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