我國森林公園資金管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

王嘯宇　鐘永德

摘 要：本文對(duì)當(dāng)前森林公園資金管理現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析，對(duì)其原因進(jìn)行探討，并由此提出了轉(zhuǎn)變思想，拓寬投融資渠道，深度開發(fā)森林旅游產(chǎn)品等主要任務(wù)和具體措施。

關(guān)鍵詞：森林公園；投融資；旅游產(chǎn)品

隨著森林旅游的興起，結(jié)束了我國的森林產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)提供木材為主的生產(chǎn)模式。特別是在隨著全球旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，森林旅游業(yè)以其特殊的的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和經(jīng)營方式，成為現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和可持續(xù)發(fā)展框架中的重要組成部分?？梢哉f，發(fā)展森林旅游業(yè)不僅成為全國各地林業(yè)部門合理利用優(yōu)勢(shì)資源向社會(huì)提供高質(zhì)量的旅游服務(wù)的一項(xiàng)重要舉措，也是全面發(fā)揮生態(tài)效益的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更是建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求。

但是國內(nèi)森林公園發(fā)展中，卻暴露出很多的問題。特別是資金管理方面的問題非常突出。而森林公園作為集合社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益三效合一的產(chǎn)業(yè)，具有建設(shè)規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，資金投入多、回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，其建設(shè)需要花費(fèi)大量的財(cái)力、人力、物力。因此，加強(qiáng)森林公園資金管理問題已成為森林公園建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)前刻不容緩、亟待加強(qiáng)的一項(xiàng)中心工作。本文擬從森林公園資金投入和使用方面對(duì)我國森林公園資金管理現(xiàn)階段存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、我國森林公園資金管理現(xiàn)狀

近年來，受到生態(tài)旅游事業(yè)蓬勃發(fā)展的影響，和剛性旅游需求的提升，我國森林公園在2013年已經(jīng)達(dá)到2984處，全國森林公園的總收入達(dá)到了590億元人民幣。截至2010年底，我國共建立各級(jí)森林公園2583處，總經(jīng)營面積1677.69萬公頃。其中國家級(jí)森林公園746處，國家級(jí)森林旅游區(qū)1處，經(jīng)營面積1177.66萬公頃。可以說，我國森林公園的建設(shè)工作已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但由于起步較晚，經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足等原因，導(dǎo)致我國國內(nèi)森林公園在發(fā)展中也暴露出了很多的問題，資金管理水平不足就是其中之一。主要表現(xiàn)下以下幾個(gè)方面：

（1）資金入量大

隨著中國森林公園的蓬勃發(fā)展，平均每年投資數(shù)十億元以上進(jìn)行森林公園建設(shè)是這幾年的基本現(xiàn)狀。2010年～2015年間，我國森林公園投資主要是國家級(jí)森林公園和省級(jí)森林公園，其次是市級(jí)森林公園，森林公園資金來源分為國家投入，單位自籌，和社會(huì)資本引入。其中，國家投入占大部分。2012年國家在森林公園方面總投入為432億元，（見表1）。因此，必須對(duì)數(shù)額巨大的森林公園建設(shè)資金進(jìn)行合理有效管理。

（2）投資周期長(zhǎng)

森林公園投資項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，保護(hù)與利用相結(jié)合，對(duì)森林公園內(nèi)部所有的資源的利用都必須是可持續(xù)的利用，對(duì)原有的生態(tài)系統(tǒng)不但不能產(chǎn)生大的影響，反而要求能夠有助于生態(tài)系統(tǒng)保持現(xiàn)有的狀態(tài)甚至是逐步走向優(yōu)化，這一點(diǎn)要求森林公園投資建設(shè)過程必須服從于森林生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，確保自然生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。而投資周期長(zhǎng)則可能導(dǎo)致資金鏈斷裂的問題。嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致企業(yè)因資金周轉(zhuǎn)困難而破產(chǎn)，導(dǎo)致工期延誤，產(chǎn)生無法預(yù)料的后果，更容易產(chǎn)生惡性循環(huán)，使森林公園建設(shè)停滯。因此對(duì)于森林公園建設(shè)資金進(jìn)行科學(xué)有效的管理是十分重要的。

（3）投資收益風(fēng)險(xiǎn)高

由于我國森林公園的內(nèi)涵是源于國外的國家公園，因此現(xiàn)階段我國絕大多數(shù)的很多森林公園都是由過去的林場(chǎng)轉(zhuǎn)變而來，這就導(dǎo)致部分森林公園的風(fēng)景觀賞價(jià)值并不突出，自然環(huán)境和生物結(jié)構(gòu)的差別不大，這又使各森林公園由于特色的相近性和雷同性而導(dǎo)致激烈的競(jìng)爭(zhēng)局面。如2011年全國有300處森林公園，其中包含國家級(jí)森林公園32處，游客為0人次。全國有248處森林公園，其中包含國家級(jí)森林公園50處，游客不足1萬人次。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的今天，媒體營銷的價(jià)格非常的昂貴，因此，很多森林公園必須拿出大量的收入進(jìn)行宣傳，這反過來更是降低了森林公園的資本收益率。

（4）資金運(yùn)行具有雙重性

具體而言，我國森林公園中森林資源具有觀賞價(jià)值，能夠?yàn)橛慰吞峁┞糜雾?xiàng)目的同時(shí)，還對(duì)社會(huì)具有生態(tài)價(jià)值。在國家大力發(fā)展生態(tài)旅游，開展森林公園旅游項(xiàng)目的，為其帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)。生態(tài)價(jià)值卻受到了一定損害，所以這種旅游收入可以看做是生態(tài)補(bǔ)償。也難以完全解決林業(yè)資金的不足問題，同時(shí)現(xiàn)在大部分森林公園是由過去的國有林場(chǎng)和集體林場(chǎng)轉(zhuǎn)變而來，由于過去大部分產(chǎn)業(yè)工人并不具有從事旅游行業(yè)的基本技能，因此這部分職工的的生活問題將也是森林公園的一大負(fù)擔(dān)。

二、我國森林公園資金管理存在的問題及原因分析

（1）我國森林公園資金管理存在的主要問題

首先是問題國家投入資金不足。我國森林公園大多是在國有或集體林場(chǎng)基礎(chǔ)上興辦的，大多數(shù)分布在離城區(qū)較遠(yuǎn)的區(qū)域，旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，表2列出了本年度投入資金構(gòu)成部分在總資金中所占的比例。

從上表可以看到，政府對(duì)森林公園投入從2003年開始有所提升，但到2009年之間并不是一個(gè)穩(wěn)步增長(zhǎng)的過程，從9.1億到2009年的38.77億人民幣，這證明了，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)生態(tài)平衡的日益重視，森林旅游作為生態(tài)旅游的一種形式，越來越受到政府的認(rèn)可。但是政府投資在投入資金總量中所占的比例卻一直沒有大的變化，保持在20%左右，其余的大部分資金是由公園自籌和引資而來的，從森林公園投資建設(shè)的實(shí)際來看，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了其開發(fā)建設(shè)和發(fā)展的需要。由于資金短缺，許多森林公園邊開發(fā)邊運(yùn)營，一些工程不得不停建緩建，建立多年仍不具備接待能力或接待能力較差。

其次是頂層設(shè)計(jì)不夠完善?，F(xiàn)階段，我國森林公園在資金管理方面存在著頂層設(shè)計(jì)不合理、不完善的現(xiàn)象。一方面是因?yàn)樯止珗@的主管部門對(duì)編制總規(guī)的作用認(rèn)識(shí)并不到位，因此并無相應(yīng)政策鼓勵(lì)完善總規(guī)的編制工作。另一方面是森林公園內(nèi)部的管理層對(duì)森林公園總規(guī)編制并不熱心。因此出現(xiàn)了只要“上邊不催，能拖就拖”的情況。同時(shí)有的森林公園則是資金有限，負(fù)擔(dān)不起編制工作的費(fèi)用。而已有總規(guī)的森林公園，則因體制，經(jīng)濟(jì)狀況等原因?qū)傄?guī)執(zhí)行有所敷衍?！渡止珗@管理?xiàng)l例》中第十二條規(guī)定：“森林公園必須按照總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，由于實(shí)際情況的變化，確需增加或改變總體規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容，必須報(bào)原批準(zhǔn)單位同意?！钡呛芏鄦挝粚?duì)總規(guī)只是鎖在柜子里，應(yīng)付上級(jí)單位的檢查。這些情況導(dǎo)致（1）森林公園對(duì)預(yù)算控制完全失效（2）預(yù)算管理失控（3）預(yù)算不能成為森林公園組織生產(chǎn)活動(dòng)的法定依據(jù)

最后是森林公園資金投入情況受區(qū)域因素影響嚴(yán)重。我國的森林資源在就區(qū)域分布情況來看是處于極度不平衡狀況的。表3顯示了我國各省份森林公園數(shù)量和投資資金情況。由表3可以看出，我國各區(qū)域之間森林公園資金投入是有區(qū)別的。我國華東、西南、東北地區(qū)的森林公園為1179處，占全國的48%。而資金總量則為全國的68.81%。但是我國華東地區(qū)資金投入就占全國的38%。而經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)落后的西部地區(qū)，雖然森林資源豐富，但投入只有11.13億元，僅是投入到華東地區(qū)資金的14%。

（2）原因分析

第一是原有基礎(chǔ)差，資金缺口較大?，F(xiàn)有大多數(shù)森林公園是由過去的國有林場(chǎng)和集體林場(chǎng)轉(zhuǎn)化而來。道路，通信，接待等基礎(chǔ)設(shè)施差。而旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從一窮二白到要滿足游客的各方面的、多層性的需求，形成吃，住，行，游、購，娛的服務(wù)體系談何容易，對(duì)目前的道路交通、安全防護(hù)、網(wǎng)絡(luò)通信、供水供電、酒店餐飲必需的旅游基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)，才能滿足旅游需求。同時(shí)對(duì)森林景觀的改造和對(duì)旅游產(chǎn)品進(jìn)行宣傳。而網(wǎng)絡(luò)媒體，平面媒體和電視媒體渠道和新聞熱點(diǎn)炒作都需要大量投入。

第二是林業(yè)資源的培育，管理和保護(hù)費(fèi)用高。森林公園必須肩負(fù)起森林培育、森林保護(hù)、水土養(yǎng)護(hù)，火災(zāi)防護(hù)，病蟲害治理的工作。才能既為國家守護(hù)森林，又為游客提供美麗舒適的旅游環(huán)境。同時(shí)森林公園使過去的林業(yè)采伐受到限制，使其資金缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

第三是森林公園投資回報(bào)率不高。就目前來看，很多森林公園依靠門票和接待進(jìn)行創(chuàng)收。但是，要負(fù)擔(dān)如此大的費(fèi)用支出。在扣除必須上繳的稅和費(fèi)用后，能維持平衡已經(jīng)是難能可貴。資金積累速度相對(duì)緩慢。

第四是思想僵化，進(jìn)取意識(shí)不強(qiáng)。森林公園就地轉(zhuǎn)化后，一部分原有林場(chǎng)職工成為森林公園的管理人員。習(xí)慣依靠政府補(bǔ)貼和木材砍伐，不能適應(yīng)新形勢(shì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境。不能抓住投資熱點(diǎn)。但是通過表2分析發(fā)現(xiàn)，每年森林公園投資中，國家投資的數(shù)額并不大，森林公園大部分的建設(shè)資金是通過自籌和引資的方式募集的。大部分森林公園管理人員存在的等、要、靠的思想嚴(yán)重限制了森林公園的投資籌措渠道和投資額度，使得投入資金與建設(shè)的要求資金相差甚遠(yuǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足森林公園建設(shè)的需要。

三、對(duì)策建議

拓寬融資渠道，加強(qiáng)民營資本的引入。民營資本具有結(jié)構(gòu)靈活，市場(chǎng)敏感度高的特點(diǎn)。而其雄厚的資金優(yōu)勢(shì)也可滿足森林公園初期資金量需求大的要求。而從民營資本的角度來看，占有優(yōu)質(zhì)資源資本也是其需求之一，森林公園所占有的森林資源，生態(tài)旅游資源，輿論炒作潛在價(jià)值等。同時(shí)，還可以利用森林公園獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營的高額利潤，如旅游地產(chǎn)，療養(yǎng)等。

創(chuàng)新體制，深化改革，分類指導(dǎo)，分區(qū)施政。首先要充分考慮到林場(chǎng)與森林公園的區(qū)別。明確政府應(yīng)該承擔(dān)的生態(tài)養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。但是，需利用森林資源的旅游開發(fā)對(duì)資源的相對(duì)減弱和消失的功能進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)林場(chǎng)原有工人，不搞一刀切。積極加大林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)工人向旅游從業(yè)人員轉(zhuǎn)化的效率。尋找生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)效益的平衡點(diǎn)。

調(diào)整資源利用結(jié)構(gòu)，深度開發(fā)森林旅游產(chǎn)品。擴(kuò)大森林旅游項(xiàng)目。森林公園可充分利用森林景觀的觀賞價(jià)值，美學(xué)價(jià)值，游憩價(jià)值。向游客們提供親子探險(xiǎn)，休閑保健，科考探險(xiǎn)，狩獵度假等多種旅游產(chǎn)品。有針對(duì)性的吸引大量城市游客的進(jìn)入。（作者單位：中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院）

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