從組織變革因素角度討論國務(wù)院改革之歷程及趨勢

楊寧媛

摘 要：組織變革的內(nèi)外因素共同作用影響組織變革、穩(wěn)定、再變革。中華人民共和國國務(wù)院是我國的最高政府，領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作，掌握國家內(nèi)政、外交、國防、財政等各項職權(quán)。自建國以來，國務(wù)院為順應(yīng)時代發(fā)展，嚴(yán)格遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)方針，為達到不同時期的國家建設(shè)目標(biāo)，先后進行了十四次機構(gòu)改革。每次變革都有相應(yīng)的因素發(fā)揮推動及持續(xù)的作用，本文通過研究歷次變革的因素，總結(jié)普遍的變革規(guī)律，對今后研究國務(wù)院以及各地方政府的改革發(fā)展具有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：組織變革因素國務(wù)院改革；機構(gòu)改革；職能轉(zhuǎn)變

一、引言

組織變革是一個非常常見的現(xiàn)象，不過政府組織的變革意義重大，影響深遠，必須根據(jù)國內(nèi)外局勢、歷史依據(jù)、文化特點、發(fā)展計劃等復(fù)雜的情況謹(jǐn)慎變革。且政府變革本身的層次和錯綜利益關(guān)系也非常難以處理。在發(fā)展的時代要求下，國務(wù)院字見過以來已經(jīng)進行了共計十四次的機構(gòu)改革，改革成效顯著，不過也還處在較大規(guī)模的變革之路上。每次變革都有明顯的時代特征、戰(zhàn)略特征、目標(biāo)特征、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格特征以及文化特點。

國務(wù)院作為我國的最高政府，其改革的領(lǐng)導(dǎo)作用和示范作用都對地方及其本身的下屬政府部門的改革都意義重大。因此，本文作者希望通過結(jié)合組織變革理論發(fā)現(xiàn)并總結(jié)國務(wù)院改革的特點和規(guī)律，表達個人淺見。

二、組織變革因素相關(guān)理論

1.環(huán)境因素。“組織與其外在環(huán)境總是處在反復(fù)的互動中，或影響環(huán)境，或被環(huán)境影響。”Maturana and Varela（1978）“組織不能回應(yīng)環(huán)境中所有的元素和干擾，因此，選擇性經(jīng)常出現(xiàn)?！盋apra（1996）一個正常運轉(zhuǎn)的政府與其他組織一樣，就像是一個開放的系統(tǒng)，隨時與其外在環(huán)境相互作用，相互影響。必然地，就會一直有變革的存在。變革的規(guī)模和程度也都與時代及文化環(huán)境息息相關(guān)。

組織目標(biāo)、戰(zhàn)略、領(lǐng)導(dǎo)及文化是四個能快速并直接回應(yīng)外部環(huán)境動態(tài)的變革因素。[1]

2.目標(biāo)及戰(zhàn)略因素。它們二者是一體的，沒有目標(biāo)就沒有戰(zhàn)略，戰(zhàn)略用意達成目標(biāo)。組織的最終目標(biāo)是組織存在的前提，而“組織的戰(zhàn)略甚至比組織結(jié)構(gòu)更加重要，戰(zhàn)略最終會影響組織的表現(xiàn)?！盋handler（1962）當(dāng)組織中存在機構(gòu)冗員、人浮于事的現(xiàn)象時就應(yīng)該進行組織變革，或合并，或撤銷，因為那些部門的存在不能幫助組組織達成目標(biāo)。此外，如果組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不能與依據(jù)組織目標(biāo)而設(shè)計的戰(zhàn)略相配套，那么該結(jié)構(gòu)就是低效或無效的。

3.領(lǐng)導(dǎo)因素。組織中的領(lǐng)袖、高級執(zhí)行著和重要的決策者都是社會人，都會受到外在環(huán)境的影響。這部分人是組織戰(zhàn)略和目標(biāo)的決策者或改變者，他們同樣也在組織文化的形成中起重要作用——并非全部作用。

4.文化因素。這里的文化是組織文化。組織文化受社會道德和社會價值觀的影響。高層決策者的想法和感受以及他們所做決策的結(jié)果，都會影響到組織文化形成和變化，同時也影響到目標(biāo)和戰(zhàn)略，以及組織中的個人和組織本身的表現(xiàn)。

除以上五類最重要的因素外，組織變革的因素還包括：組織結(jié)構(gòu)、管理實踐、支持系統(tǒng)、成員認知、任務(wù)需求與個人能力、個人需求與價值觀、動機以及個人和組織整體的表現(xiàn)[3]等因素。這些因素在組織中都是相關(guān)聯(lián)的，它們的相互影響，決定了組織的變革。

三、國務(wù)院改革歷程簡介

1949年新中國成立后，首先建立的是中國人民政治協(xié)商會議全體會議，負責(zé)建國初期國家各項行政事務(wù)。到1954年，政治體制大變革，從此以后設(shè)立了國務(wù)院，下設(shè)35個部委，8個辦公機構(gòu)，19個直屬機構(gòu)以及國務(wù)院秘書廳。從那時起，國務(wù)院的主要機構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)基本固定，隨后幾次調(diào)整都是下設(shè)機構(gòu)的改革。

1951年進行第一次精兵簡政工作。

1953年政務(wù)院工作部門增加到42個。

1954年大規(guī)模精簡。

1956年機構(gòu)總數(shù)達81個，是政府機構(gòu)數(shù)量的第一次高峰。

1956年下半年第二次大規(guī)模機構(gòu)改革，至1959年底，39個部委，21個直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)，機構(gòu)總數(shù)達60個。

1960—1964年干部精簡運動，全國精簡81萬人。

1965年底共設(shè)79個國務(wù)院機構(gòu)，是第二次高峰。

1970年共設(shè)32個機構(gòu)，其中13個由不對管理，是建國以來的最低點。

1975年機構(gòu)總數(shù)恢復(fù)到52個。

1981年機構(gòu)總數(shù)100個，是建國以來的最高峰。

1982年共設(shè)61個部門，人數(shù)從5.1萬人減少到3萬人。

1988年部委設(shè)41個，直屬機構(gòu)設(shè)19個，非常設(shè)機構(gòu)由75個減少到44個。

1993年設(shè)部委41個，直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)共18個，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個。

1998年大力開展政企分開，共設(shè)組成部門29個，到2002年共減少115萬人。

2003年加入國際世界貿(mào)易組織后，國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置減少到28個。

2008年共設(shè)27個部門，其中調(diào)整15個，正部級機構(gòu)減少4個。

2013年啟動減少國務(wù)院組成部門至25個。[2]中共十八大以后，新一屆政府推出了新的政府改革。到目前為止，我們大致看到了這項改革幾個方面的內(nèi)容：第一，推進大部制式的機構(gòu)改革，主要包括：拆分鐵道部；把計生委與衛(wèi)生部合并為國家衛(wèi)生和計劃生育委員會；將藥監(jiān)局和食品安全委員會合并為國家食品藥品監(jiān)督管理總局；撤銷廣電總局、新聞出版總署，建立國家新聞出版廣播電影電視總局；重新組建國家海洋局和國家能源局；第二，以中央政治局出臺的“八項規(guī)定”和“六項禁令”為內(nèi)容的轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的改革；第三，以公開政府“三公經(jīng)費”、轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的透明政府改革，其中包括：逐漸公布各級政府財政收支、政府間轉(zhuǎn)移支付，完善地方政府向地方人大匯報制度，加快官員財產(chǎn)公布，率先從公共部門以及國有企業(yè)開始完善公務(wù)員薪酬制度等；第四，自2013年年初推行的削減行政審批項目的改革。

從以上的機構(gòu)改革變化歷程來看，總體呈現(xiàn)精簡—膨脹—再精簡的螺旋上升循環(huán)，直至1988年后逐步穩(wěn)定精簡的趨勢。這與不同歷史時期所面對的國內(nèi)外環(huán)境、任務(wù)目標(biāo)及依次確立的政策、理解領(lǐng)導(dǎo)人的決策和風(fēng)格、國務(wù)院內(nèi)部各分系統(tǒng)的文化都有重大關(guān)聯(lián)。

四、變革新因素簡析

1.從環(huán)境方面看。建國初期，國家被廢待興，需要國家加強中央集權(quán)，以便更快展開國家建設(shè)，面對復(fù)雜的實際情況，于1951年12月，政務(wù)院作出的《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》很快失去指導(dǎo)作用，機構(gòu)開始膨脹。

又如1988年的改革是為遏制1982年改革后出現(xiàn)的膨脹趨勢而進行的，規(guī)模很大，但有由于經(jīng)濟過熱，精簡的機構(gòu)很快又迅速膨脹起來。

再如2003年，我國加入世界貿(mào)易組織，這就需要政府進一步轉(zhuǎn)變職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。因此國務(wù)院的29個部門就調(diào)整為了28個。

事實上，每個時期，國內(nèi)外的政治、經(jīng)濟環(huán)境都在對政府機構(gòu)的變革提出要求。

2.從目標(biāo)和戰(zhàn)略因素看。1956年召開中共八大，正確分析國內(nèi)主要矛盾，把黨的工作重點轉(zhuǎn)向社會主義建設(shè)。在這一思想的指導(dǎo)下，國務(wù)院進行了建國以來第二次較大規(guī)模的體制和機構(gòu)改革。[3]

1960年到1964年，國家貫徹國民經(jīng)濟調(diào)整方針，進行了兩側(cè)較為集中的干部精簡運動，從中央到地方共精簡81萬人，其中大部分干部被充實到基層和生產(chǎn)第一線。

1988年的改革旨在轉(zhuǎn)變政府職能，減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的，增強國家宏觀調(diào)控能力和提高政府行政效率。人員編制減少9700多人，可見改革目標(biāo)的重大影響力。

從1993年確立社會主義市場經(jīng)濟體制這一大方向確定以來，國務(wù)院機構(gòu)改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略都比以往更明確和理性。

3.從領(lǐng)導(dǎo)因素看。每個時期領(lǐng)導(dǎo)人和決策團體對國家發(fā)展方向和重點的決策都改變者機構(gòu)調(diào)整的步伐。最有代表性的是1992年鄧小平同志提出建設(shè)中國社會主義市場經(jīng)濟，就確立了1993年國務(wù)院機構(gòu)改革的目的，但是在起初的改革中存在“目標(biāo)不明確”的現(xiàn)象。在隨后的幾次改革中總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善。

同樣的，在十一屆三中全會的指導(dǎo)思想下，1988年的改革中，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”。這一決策在當(dāng)年的改革中沒有立刻見成效，但是，之后的幾次改革，包括2013年開始的大部制改革，都在不斷強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變。因為這是打破機構(gòu)精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的改革怪圈的關(guān)鍵。自1988年的改革后。連續(xù)五次的機構(gòu)改革都科學(xué)合理地向“小政府”轉(zhuǎn)變。

而在文革時期領(lǐng)導(dǎo)人的一些決策導(dǎo)致政府機構(gòu)變動非常大，機構(gòu)合并，數(shù)量驟降到歷史最低，并非是一個正常改革和運作的現(xiàn)象。

4.從文化因素看。文化包括廣義的和狹義的，在直至中的文化影響這個人和小團體在機構(gòu)改革中的表現(xiàn)，有的呈現(xiàn)推動作用，有的則是阻礙作用。而總的指導(dǎo)思想可以說是文化的源泉，成員會為達成指導(dǎo)思想所指向的目標(biāo)形創(chuàng)造統(tǒng)一的文化。以2013年開始的大部制改革為例，它是根據(jù)黨的十八大和十八屆二中全會精神，深化國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。所有具體的改革措施都是在這樣的文化環(huán)境中展開的。

此外，在不同時期，學(xué)術(shù)界對行政理論的討論也是一種影響各國行政文化的重要部分。相應(yīng)地，從新公共行政，到新公共管理，再到新公共服務(wù)，這些科學(xué)的理論研究影響著國家行政機構(gòu)和體制的設(shè)計和發(fā)展。國務(wù)院機構(gòu)改革至今，已經(jīng)有較為明顯的服務(wù)型政府的改革和建設(shè)實踐。

在任何一次機構(gòu)改革中，這些主要的因素和各種復(fù)雜的情況相互影響，形成了國務(wù)院機構(gòu)改革的這一路線和特征。在摸索中找到規(guī)律，然后改革就逐漸趨于合理，也將繼續(xù)向健康的改革發(fā)展，不會再出現(xiàn)簡單的機構(gòu)合并，然后再膨脹的往復(fù)現(xiàn)象。

五、改革趨勢

正如前文所提到的，不斷地改革是組織存在和發(fā)展的必然。對組織變革因素的研究，能夠在一定程度上確保今后的改革能穩(wěn)步健康進行。重點關(guān)注主要因素，也不能忽視更多更復(fù)雜的其他因素?，F(xiàn)有的改革因素綜合作用，使得我國政府改革應(yīng)該追求的是一個符合我國國情和市場經(jīng)濟運行的規(guī)模適度的政府。因此，作為最高政府，國務(wù)院的改革將會呈現(xiàn)以下特征：

首先，明確并加強政府在提供公共物品方面的職能，使政府在提供市場經(jīng)濟運行、政治運作和社會運行燈所需要的規(guī)則并有效地實施這些規(guī)則方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。[4]

其次，繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變。這不是一個尋求最終職能的直線過程，在不同時期面對不同的變革因素，政府的職能也會改變，或增減，或調(diào)整，因此是一個螺旋上升的過程。具體地，需要轉(zhuǎn)變職能重心、理順職能關(guān)系、轉(zhuǎn)變職能方式。以轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府為目的的改大部制改革和行政審批改革才能促進有效率的改革。

再次，“大社會，小政府”是主流。改革因素中的領(lǐng)導(dǎo)因素是能動的，可以根據(jù)政策制定與實施和文化建設(shè)來調(diào)整其他因素對改革的影響，保證小政府的合理建設(shè)、運作和改革。

最后，堅持解放思想，實事求是。這一思想方法是各級領(lǐng)導(dǎo)者、公務(wù)員以及理論研究者都必須堅持的。只有這樣，才能正確把握機構(gòu)改革趨勢和方向，從而使國務(wù)院改革的實踐少走彎路，進而推進各級地方政府機構(gòu)的優(yōu)化改革，推進改革創(chuàng)新和改革理論的創(chuàng)新。例如，進行國際上興起的“合約化管理”[5]、配套措施跟進、人員安置、推進內(nèi)生動力、相應(yīng)的黨委機構(gòu)改革的跟進等都需要全面解放思想，實事求是地解決。（作者單位：云南民族大學(xué)）

參考文獻：

[1] W.Warner Burke.Organization Change Theory and Practice[M].4th ed.The United States of America：SAGE，2011：218-227.

[2] 魏娜，吳愛明.當(dāng)代中國政府與行政[M].3版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：186-199.

[3] 周寶硯.改革開放以來中國歷次國務(wù)院機構(gòu)改革述評[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2008-11.

[4] 史記.政府規(guī)模與政府機構(gòu)改革[J].公共行政，2005.

[5] 馬慶宇.大部制不能簡單“合并同類項”[J].對話，2013.