當前我國社會救助公平性不足的原因淺析

魏紫東

社會救助的公平性缺失不是空穴來風，而是實實在在存在的現(xiàn)狀。其中固然有體系建設不完善帶來的先天缺陷，但在管理模式以及執(zhí)行過程中也存在著不容忽視的問題。另一方面，從社會救助的客體或是受眾角度來說，也存在著能夠導致救助公平失衡的重要原因。此外，社會組織的作用不容忽視，在西方發(fā)達國家的成熟救助體制內，社會組織的地位經(jīng)常作為政府的合伙人甚至是救助主體。而在當前國內形勢下，社會組織還處于剛剛起步的萌芽階段，巨大的潛力還沒有被充分發(fā)掘，缺少了第三方的參與，也從側面角度降低了社會救助的公平性。

一、難以打破固有傳統(tǒng)的單一政府管理模式

一直以來，我國政府在社會救助領域中都處于不可動搖的主體地位，為解決貧困問題做了大量工作，制定政策、資金籌集、資格審查與發(fā)放、動態(tài)管理等等都一力承擔。這種做法固然便于加強管理，而且能夠把握其中每一個環(huán)節(jié)，避免錯漏的發(fā)生，但隨著社會發(fā)展越來越快，多種原因導致的困難群眾日益增多，社會救助已經(jīng)不僅僅是簡單的貨幣救濟，也不是中國幾千年來根深蒂固的“施恩”思想，它已經(jīng)形成了完整的體制與機制，需要長期動態(tài)進行管理。在這種局面下，單一的政府管理終于尾大不掉，高速增長的貧困數(shù)字已經(jīng)成為龐然大物，不但為政府救助的日常工作帶來了巨大壓力，還危害到了社會的安全。大量的工作增加了政府神經(jīng)末梢即一線工作人員的負擔，政策跟不上不斷發(fā)展的形勢，也開始出現(xiàn)了各種空子被鉆取。在已經(jīng)取得的成績面前，我國的社會救助仍然面臨著范圍狹窄、城鄉(xiāng)失衡、資金短缺、體制不完善等缺陷，嚴重制約了社會救助事業(yè)的發(fā)展。

二、職能部門、工作人員協(xié)作性不足

街道與社區(qū)在日常工作中離不了要與形形色色的職能部門打交道，雖然民政是社會救助的主司部門，貫穿于整個體系之中，擔當著不可替代的角色，但民生問題終究涉及多方面的因素，并不單單屬于民政范疇。在這種情況下，各職能部門與工作人員之間的協(xié)作性就顯得十分重要。協(xié)作性就像這臺巨大機器部件的潤滑劑，能夠帶來高速的工作效率。

救助的多樣化固然能為群眾帶來更多幫助，但也造成了救助部門的多樣化，每一項救助政策都需要涉及到多個部門的配合。以廉租住房租房補貼為例，申請人在提供身份證、戶口本以及房屋產權證之外，根據(jù)不同情況還需要到民政部門開具未婚或未再婚證明、到社會保障部門開具檔案存放證明、涉及到房屋拆遷的情況還要到拆遷辦去調出底檔、戶口本無法顯示戶籍關系的需要到戶籍中心開具關系證明、有關重大疾病賣房者需提供醫(yī)療方面全套資料等等，其中僅僅在路程上就要花費不少時間，遑論辦理時候的等候時間。很多群眾都在抱怨“辦事難”、“層層刁難”，經(jīng)常幾個月跑不下來一個手續(xù)，其根本原因是因為各職能部門與工作人員之間的協(xié)作性不足。

三、救助對象原因

社會救助是一個互動的過程，是為了解決社會發(fā)展到一定階段而產生的貧困問題的必然產物，救助對象作為客體，在救助雙方中處于弱勢的一面，但同時也是社會救助的根源所在。一些救助對象自身存在的問題也制約了社會救助的公平發(fā)展。

（一）“支出型貧困”缺口大

“支出性貧困”是指家庭無法承擔成員生病、入學、臨時變故所產生的費用而造成的經(jīng)濟拮據(jù)和生活困難。早在2007年，政府就注意到了“支出性貧困”這一群體，并一直未敢怠慢。部分地區(qū)為此做出了很大努力，例如來用制度保障他們的生活，或者對他們進行短期扶持，雖然如此，我國的社會救助從整體來看仍然欠缺，有些地方的社會救助供給更是相差甚遠，缺少良好的管理服務能力與救助制度相配。

（二）困難群體過于依賴社會救助

人力資源和社會保障部副部長胡曉義在2010年底的采訪中認為，某些國家因為過度的福利造成人們好吃懶做，而我們國家絕不能如此。2013年十月底，對于建立社會救助制度，李克強總理在國務院常務會議中提出，在追求救助的全、準、明和阻絕冷漠救助的同時，也要注意根絕一味追攀和助長好逸惡勞之風的現(xiàn)象。

“救助依賴”的現(xiàn)象在我國當前并不少見，一些長期接受救助的困難群體習慣了“等”、“靠”、“要”，認為有困難找政府是理所當然之事，每月如同“領工資”一般以各種理由與手段向政府索取救濟金，甚至還出現(xiàn)過逢年節(jié)時期到街道、社區(qū)討要過年費的荒唐事情，其中不乏低保戶的存在。這些人員并非年老體弱或喪失勞動能力，卻習慣于依賴救助來生活，排斥勞動，甘愿一直拿救助，形成了嚴重的“救助依賴”現(xiàn)象。

導致“救助依賴”產生的原因主要是因為我國的審查程序比較簡單，比較容易獲得，這些人只需付出很少甚至無需付出任何代價即可拿到不低數(shù)額的現(xiàn)金救助，大程度地降低了其工作積極性，不愿出去找工作。而救助的發(fā)放常常是剛性的，即一旦發(fā)放就很難停止。他們通常認為救助的停發(fā)是要將他們“逼上絕路”，并沒有考慮自己是不是真的符合救助的政策。被停救助的群眾會有過激反應，如聚眾鬧事、將病人抬到辦公地點、無故信訪等等。所以在現(xiàn)實工作中，很大一部分救助的發(fā)放是帶有“息事寧人”的鮮明態(tài)度。而這樣的結果就是導致救助金如雪球般額越滾越大，成倍增加。而那些真正需要救助的群體因為沒有采取這樣的方式，反而被忽視，使得救助的天平再次傾斜。

四、培育、發(fā)揮社會組織作用的力度不足

與政府救助職能部門相比，成熟的社會組織的群眾性強，平民化程度高，與基層群眾溝通方便，能夠更容易接近需要救助的困難群眾并更好地與之開展交流。它們能夠想群眾之所想，急群眾之所急，及時反映群眾的迫切需求，精準確定受困的人員及其受困程度，以此來提供各種社會保障服務。但我國參與社會救助的社會組織大多是由政府各職能部門中分化而來，在救助方式、形式以及思維理念上還帶有強烈的官方色彩，還停留在單純的管理理念階段，并沒有轉向治理的方向。我國在培育與發(fā)揮社會組織作用上還處于起步階段，力度遠遠不足。

五、社會救助的形式缺乏主動性

傳統(tǒng)上，人們總是認為社會救助工作很簡單，就是“發(fā)錢、發(fā)東西”，甚至在中國的傳統(tǒng)觀念影響下，一些人還有“施恩于人”的想法。一些西方學者在研究過程中指出，社會救濟的目的不僅是通過給予貧困者財物來改善其物質生活，還要為他們提供就業(yè)幫助并引導救助者能夠遵守社會公德，樹立正確的意識形態(tài)。以上兩方面都必不可少，不可輕視任何一方，兩者有著同等重要的地位。

常言道，“授之以魚不如授之以漁”，但當前的社會救助的主要方式卻是以現(xiàn)金的形式對困難群體進行發(fā)放。這在某種意義上屬于被動型的社會救助，只能幫助困難群體度過一時難關，并不是長久之計。被動的社會救助不但沒有激發(fā)起貧困人口的工作熱情，反而令其掉進了“救助依賴”的貧困陷阱。被動救助導致的公平性缺失主要體現(xiàn)在不勞而獲與按勞所得之間，辛勤勞動獲得的收入反而不如坐享其成領取的救助金，很難不引起群眾的爭議。在這種情況下，越來越多的人放棄了工作的機會，選擇向政府尋求救助，將之認作是解決貧困問題的唯一出路。

要想避免這種思想觀念的產生，就要從社會救助的內容出發(fā)，變被動救助為主動救助。解決貧困問題的關鍵不是向其提供多少的金錢，而是在于為具有勞動能力的貧困人口提供就業(yè)援助，扭轉他們“不勞而獲”的落后觀念，著力提高其綜合素質特別是就業(yè)技能，增強其就業(yè)的競爭力，使其可以真正憑借自己的能力去創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，繼而從根本上緩解困難群體的生存困境。因此，社會救助要從物質為主轉向物質與服務并重發(fā)展，幫助貧困者獨立自主、自給自足，最后踏上致富道路。這樣才是尊重救助對象，重視人的發(fā)展與救助公平的真正體現(xiàn)。（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）