地方政府投融資平臺的風險形成與防范

孫武軍+劉進

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從體制、機制和源頭上對加強政府性債務管理作出了一系列重大部署。中央經(jīng)濟工作會議也將“著力防控債務風險”作為2014年經(jīng)濟工作的六項主要任務之一。

地方政府投融資平臺這一名詞具有中國特色，是地方政府解決財政資金短缺的有效融資載體，是我國特殊財政體制的產物，亦是我國地方政府投融資管理的一大機制創(chuàng)新。歷經(jīng)兩次爆發(fā)式增長之后，政府負債規(guī)模龐大、償債壓力迅速增加、融資平臺發(fā)展不規(guī)范等問題開始集中凸顯，甚至出現(xiàn)個別地方政府違約，引起公眾對政府信用的質疑，嚴重影響了政府形象，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府債務違約一旦出現(xiàn)連鎖反應，將無可避免地發(fā)生“中國式”經(jīng)濟（金融）危機。正因如此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從體制、機制和源頭上對加強政府性債務管理作出了一系列重大部署。中央經(jīng)濟工作會議也將“著力防控債務風險”作為2014年經(jīng)濟工作的六項主要任務之一?？梢?，認清地方政府投融資平臺的風險形成路徑、創(chuàng)新管理機制、有效防范債務風險已成為中央和各級地方政府面臨的重大課題。

地方政府投融資平臺的風險形成結構風險。據(jù)國家審計署統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，其中37.44%為融資平臺公司債務，約合4.08萬億元債務余額。從債務資金來源結構看，占總債務融資50.76%來自銀行貸款，BT融資、發(fā)行債券、信托融資以及其他單位和個人借款等，構成了地方政府債務的剩余部分?？梢?，銀行貸款是目前投融資平臺最主要的融資方式。地方政府融資結構的極度不平衡使得地方政府債務的違約風險大部分傳遞給了銀行業(yè)。我國銀行業(yè)在平臺爆發(fā)式增長時期大量發(fā)放了地方投融資平臺類貸款，當貸款集中到期時，銀行業(yè)也將承受貸款違約的風險，造成整個金融體系的不穩(wěn)定。此外，從債務的期限結構來看，2011-2015年到期的貸款達到目前貸款余額近70%，近幾年地方政府還本壓力最大。債務的集中到期，地方政府償債高峰期的到來，違約風險巨大。

再融資風險。我國地方債務規(guī)模經(jīng)歷過1998年和2009年兩次爆發(fā)式增長。由于地方投融資平臺主要投資于一些中長期的、需要穩(wěn)定資金流入的項目，而且項目前期的收益并不能夠完全覆蓋后期的資金需求，這就出現(xiàn)了債務期限結構的錯配。地方融資規(guī)模經(jīng)過一輪快速擴張，會大量地新增投資項目，而增加的投資項目在后期開發(fā)過程中需要穩(wěn)定的現(xiàn)金投入。后續(xù)融資規(guī)模增長的大幅收縮會帶來投入資金規(guī)模的收縮，與項目資金的穩(wěn)定需求矛盾深化，嚴重的會導致“半拉子”或者“爛尾”項目，債務違約風險增加。這會導致地方政府再融資的風險加大，引發(fā)銀行的不良貸款率上升，進而反過來影響銀行的放貸意愿，加劇再融資的壓力，產生負反饋效應。

土地財政風險。土地在地方政府投融資平臺的運作機制中占據(jù)著重要的地位。一方面地方政府以土地價值作為抵押進行舉債融資，另一方面賣地收入成為地方政府償還平臺貸款的主要保障之一。平臺公司的資產多以土地為主，在銀行的貸款多以土地抵押以及財政還款承諾保證的方式擔保。而各級地方政府在內在追求晉升、外在追求市場利益的復合動力結構驅使下，利用行政職權扭曲要素價格體系，推動房價地價上漲從而獲得更多市場融資，運作公共項目或者政績項目，所融得的資金已經(jīng)大大超出了征稅信用的約束。在房地產持續(xù)宏觀調控政策下，我國土地市場呈現(xiàn)出流拍率上升、溢價率下降的態(tài)勢，這將導致地方政府土地出讓收入大幅銳減或同比少增，弱化了地方政府投融資平臺土地資產的升值和償付預期，削弱了地方政府在融資平臺違約情況下的代償能力。一旦地價和房價走下行通道，將會引發(fā)地方政府項目的資金鏈斷裂、抵押物價值的損失、銀行的支付危機等。因此，地方政府依賴土地財政進行的地方債務融資面臨著巨大的風險，必須探索建立新的機制來釋放地方政府投融資平臺對土地的依賴。

運營管理風險。地方政府投融資平臺的創(chuàng)建、運行、融資、投資等過程由地方政府一手操控，沒有有效的約束和監(jiān)督機制，在平臺公司的運作中存在不規(guī)范行為會導致地方政府投融資平臺違約風險的上升，如地方政府將諸如政府辦公大樓等沒有實際經(jīng)濟收益的政府財產充當注冊資金、使用同一筆資金作為平臺企業(yè)的注冊資金和項目啟動資金、挪用關聯(lián)的企業(yè)貸款等。而更為常見的是，在地方政府投融資平臺融資的過程中，地方政府經(jīng)常直接或間接地使用地方財政擔保的形式貸款，而這類擔保是沒有法律效力的。一旦投融資平臺出現(xiàn)債務危機，償債依賴于地方政府的償債意愿，而沒有強制的法律措施。另外，我國的同級地方政府投融資平臺公司同時受控于當?shù)氐胤秸?，這就造成許多投融資平臺之間相互擔保，多頭舉債，地方政府同一項資產多次擔保，這些行為就使得地方政府出于自身短期績效考核的目的選擇過度負債來推動經(jīng)濟增長。不規(guī)范的運營、缺位的監(jiān)督機制導致了地方政府投融資平臺違約風險發(fā)生率的大幅提高。

地方政府投融資平臺的風險防范建議。拓寬融資渠道，松綁政府信貸束縛。一、以政府征稅信用為主，消除土地等實物資產抵押。明確政府信貸市場應該以政府的征稅信用為主。土地等實物資產抵押權的使用是地方政府使用公共權力擴大融資規(guī)模從而追求經(jīng)濟利益的重要方式，因此，改變抵押機制成為徹底避免地方政府發(fā)展風險的主要方法之一。二、引入并創(chuàng)新金融工具，促進政府融資的市場定價。建立地方政府債券、市政債券等多種金融工具并存的地方政府信貸市場，建立規(guī)范的舉債融資機制，完善債務管理制度，能夠為基礎設施建設開辟更多具有競爭力的融資來源。例如，適當放開中長期地方債，擴大債券融資規(guī)模，鼓勵資信能力強、還債有保障的地方政府發(fā)行城投債，加快行政化的企業(yè)債向市場化的公司債的轉型。三、允許采用“借新還舊”機制，實行嚴格的內部控制。地方政府債務中短期償債壓力較高，這是普遍存在的問題。對于短期內的償債壓力，一方面可以由中央政府通過提供專項財政補貼，另一方面可以適當放松投融資平臺“借新還舊”的口子，延緩地方政府的還款壓力，將問題放在一個長期的情況下解決。允許“借新還舊”是一種發(fā)達國家普遍實施的政府融資模式，可以有效擴張政府的借債能力和規(guī)模，在提升發(fā)展水平的同時防止金融危機。

制定透明化監(jiān)管架構。一、統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，建立統(tǒng)計制度。目前，我國地方政府投融資平臺的口徑眾多，平臺公司眾多，給債務規(guī)模統(tǒng)計帶來了困難。統(tǒng)一地方政府投融資平臺的債務統(tǒng)計口徑，建立統(tǒng)計制度，在統(tǒng)計制度層面予以規(guī)范，一方面可以減少目前多口徑統(tǒng)計的成本，另一方面能夠傳遞更為真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。以此提高平臺公司的信息透明度，改變當前的政府信息披露嚴重不透明狀況，促進地方政府投融資平臺債務的顯性化。二、規(guī)范平臺運作，提高市場化水平。規(guī)范發(fā)展地方政府投融資平臺，提高地方政府投融資平臺的市場化運作水平，完善投融資平臺的法人治理結構。平臺公司作為公司制的市場主體，要逐步弱化政府信用，強化公司信用，重點培育平臺公司的市場功能和企業(yè)信用。三、提高監(jiān)管水平，健全管理制度。加強對投融資平臺運行過程的全方位監(jiān)督管理。從法律層面上對地方政府舉債、債務資金投向進行規(guī)定。

提高還款保障能力。投融資平臺促進經(jīng)濟發(fā)展是一個動態(tài)螺旋式上升的過程。投融資平臺負債規(guī)模的可持續(xù)性上升能夠促進地方經(jīng)濟發(fā)展，地方經(jīng)濟發(fā)展反過來能夠增強投融資平臺的還款保障能力，提高投融資平臺負債規(guī)模上限，負債增加又能夠進一步促進地方經(jīng)濟發(fā)展。這其中的一個重點鏈接在于還款保障能力。推行“小政府，大市場”理念，轉變投融資平臺以地方政府收入作為主要還款保障的方式，調整平臺公司現(xiàn)有的資產結構，注入優(yōu)質資產，加大經(jīng)營性資產置換公益性資產的力度，提升地方政府投融資平臺公司的資產質量，提高平臺自身收益，增強公司自我“造血”功能和可持續(xù)發(fā)展能力，充實投融資平臺的資本金，增強平臺自我償債的能力。

（作者單位：南京大學經(jīng)濟學院）

□本欄編輯/白華鮮