論加強(qiáng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度監(jiān)管的意義和途徑

徐娜娜

新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要組成部分，更是一個(gè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要制度建設(shè)。建立完善的新農(nóng)保法律監(jiān)管制度，有效防范和化解新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)，才能實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保健康穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)新農(nóng)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念和特色

新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是指農(nóng)村勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡界限，或者是因?yàn)槟昀喜∪鯁适Я藙趧?dòng)能力以至于失去工作的基本生活保障時(shí)，國(guó)家為解決其基本生活問題而推出的一種惠民措施。它是以國(guó)家立法的形式，規(guī)定由國(guó)家、集體組織、個(gè)人三方按一定比例分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納義務(wù)，因而也是一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。新農(nóng)保最大的特色是將個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助三個(gè)籌資渠道相結(jié)合，比之過去的主要由農(nóng)民自己繳費(fèi)和自我儲(chǔ)蓄的舊農(nóng)保，是一項(xiàng)更健全、更有利于國(guó)計(jì)民生和社會(huì)發(fā)展的新惠民政策。

二、新農(nóng)保監(jiān)管對(duì)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要意義

我國(guó)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指將農(nóng)村的人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、使農(nóng)民徹底脫貧致富奔小康的必要措施，也是一種較為有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此必須注重對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題的研究，并加強(qiáng)新農(nóng)保法律監(jiān)管，從而提高農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策實(shí)施的信心和關(guān)注度。通過財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等職能部門和新農(nóng)保監(jiān)督管理委員會(huì)，對(duì)新農(nóng)保指定的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、受托專門管理基金的銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)保的專管員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，才能較好地貫徹落實(shí)國(guó)家惠民工作，保護(hù)參保人的利益。

另外，建立新農(nóng)保，其出發(fā)點(diǎn)雖然是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的制度平等，并最終縮小甚至消除城鄉(xiāng)居民的差距，但是，如果不進(jìn)行立法監(jiān)督，相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)管措施跟不上新農(nóng)保發(fā)展的步伐，就無法使“三農(nóng)”政策順利實(shí)施，中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人繳納的養(yǎng)老金很容易被挪用于其他地方，從而出現(xiàn)各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼被拖欠的問題。

三、目前新農(nóng)保監(jiān)管中存在的主要問題

（一）監(jiān)管的法律規(guī)范不夠健全

當(dāng)前的《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等五種社會(huì)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管作了綜合性概括性的規(guī)定，對(duì)新農(nóng)保的法律監(jiān)管缺乏可操作性。而國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)意見對(duì)新農(nóng)保基金的監(jiān)管性規(guī)定也相當(dāng)原則化，缺乏明確具體且具有很強(qiáng)操作性的規(guī)定，對(duì)新農(nóng)保的法律監(jiān)管存在一定的模糊性，很難適應(yīng)對(duì)新農(nóng)保全方位、立體法律監(jiān)管的需要。很多模棱兩可的規(guī)定，在具體執(zhí)行過程中為監(jiān)管機(jī)關(guān)互相推諉指責(zé)留下諸多漏洞，最終導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益得不到保障。

（二）監(jiān)管體系設(shè)定不盡合理，影響監(jiān)管體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)

首先，新農(nóng)保監(jiān)管部門及人員配置有待優(yōu)化。目前我國(guó)法定的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督主體包括各級(jí)人大常委會(huì)、人力資源社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門，監(jiān)管的對(duì)象是新農(nóng)保基金的收繳、保管、運(yùn)營(yíng)和發(fā)放等環(huán)節(jié)，但各級(jí)人大常委會(huì)并沒有把新農(nóng)保的監(jiān)管放到應(yīng)有的位置來對(duì)待，人力資源及社會(huì)保障部門的監(jiān)管缺乏深入。財(cái)政部門的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)不盡合理，存在著自己既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的嫌疑。其次，新農(nóng)保制度的彈性設(shè)計(jì)影響新農(nóng)保法律監(jiān)管嚴(yán)格化。在新農(nóng)保法律監(jiān)管不是很健全的情況下，極易滋生貪污腐敗現(xiàn)象，從而最終損害農(nóng)民的切身利益。

（三）農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保監(jiān)管的認(rèn)知度不高

主要問題是監(jiān)管力度不到位，使得農(nóng)民缺乏繳費(fèi)的內(nèi)在積極性，加上新農(nóng)保監(jiān)管混亂，農(nóng)民對(duì)繳費(fèi)存在抵觸心理，因?yàn)檗r(nóng)民畢竟文化水平偏低，對(duì)由政府組織的新農(nóng)保制度宣傳持懷疑態(tài)度。同時(shí)，新農(nóng)保在監(jiān)管形式上比較單一，缺乏靈活性。由于村委會(huì)工作人員不夠重視，新農(nóng)保協(xié)辦員兼職過多難以顧及，同時(shí)還存在上級(jí)監(jiān)督檢查督促不力等情況，這都在很大程度上影響了新農(nóng)保制度的公信力。

（四）新農(nóng)?；鸢踩源嬖谳^大監(jiān)管漏洞

新農(nóng)?；鸬陌踩允侵苯雨P(guān)系新農(nóng)保是否能順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，因此，新農(nóng)?；鸨O(jiān)管效率將直接關(guān)系到我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老問題是否有保障。目前，我國(guó)新農(nóng)保的現(xiàn)狀是保費(fèi)投資形式單一，缺乏有效的增值途徑，新農(nóng)?；鸬墓芾硇问侥壳爸饕獙?shí)行以縣級(jí)為單位的分散管理模式，而這就極易造成新農(nóng)?；鸨慌灿煤驼加玫娘L(fēng)險(xiǎn)，這些現(xiàn)象給新農(nóng)?；鸢踩员O(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)性，加之作為集新農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管于一體的各縣級(jí)財(cái)政部門，由于其自管自監(jiān)的特殊權(quán)力模式，極易形成“監(jiān)守自盜”的情況，從而嚴(yán)重危及新農(nóng)保基金的安全，造成新農(nóng)保資金的流失。

四、完善新農(nóng)保監(jiān)管的路徑

（一）完善新農(nóng)保法律制度，強(qiáng)化各級(jí)部門的監(jiān)管責(zé)任

首先應(yīng)提高立法位階，使新農(nóng)保法律監(jiān)管更具權(quán)威性，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》審議的過程中，新農(nóng)保制度還剛剛開始試行，不可能對(duì)新農(nóng)保監(jiān)管規(guī)范得太具體，所以建議制定《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》作為《社會(huì)保險(xiǎn)法》的特別法加以實(shí)施。同時(shí)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確具體，使新農(nóng)保法律監(jiān)管更具可操作性，應(yīng)該明確規(guī)定各級(jí)政府對(duì)參保人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確依據(jù)各地消費(fèi)水平逐年遞增的比例。其次要強(qiáng)化各級(jí)部門的監(jiān)管責(zé)任，確保新農(nóng)保的安全性和可持續(xù)性。不但要公開各項(xiàng)保費(fèi)收繳和發(fā)放工作，還要強(qiáng)化對(duì)受委托銀行的監(jiān)管，定期對(duì)該部分款項(xiàng)進(jìn)行檢查，確保資金流向正規(guī)渠道，確保各項(xiàng)資金的高效安全運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）強(qiáng)化新農(nóng)保監(jiān)管宣傳力度，提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)

深入持續(xù)地加強(qiáng)宣傳，提高廣大村民對(duì)新農(nóng)保的認(rèn)知度，是搞好新農(nóng)保工作不可或缺的基礎(chǔ)性工作，所以，要不斷探索，用群眾最易接受的方式將新農(nóng)保相關(guān)政策措施宣傳到位。應(yīng)當(dāng)配備好宣傳隊(duì)伍，將宣傳有計(jì)劃分步驟地推進(jìn)?？筛鶕?jù)農(nóng)村的具體數(shù)量配備相應(yīng)的宣傳力量，定期深入農(nóng)村，通過發(fā)放宣傳冊(cè)、張貼海報(bào)、召開新農(nóng)保動(dòng)員大會(huì)等形式，為農(nóng)民維權(quán)打好理論基礎(chǔ)，使其懂得用法律武器去維護(hù)自己的權(quán)益。只有這樣，才能有利于農(nóng)民關(guān)注各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的動(dòng)向和工作情況，從而在外部為各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，使其認(rèn)真履職，從根源上杜絕監(jiān)管不力的不良現(xiàn)象。

（三）保險(xiǎn)基金保值增值的安全性監(jiān)管

新農(nóng)保基金是參保農(nóng)民的保命錢，是新農(nóng)保制度監(jiān)管非常重要的環(huán)節(jié)，必須確保萬無一失。就目前而言，大部分新農(nóng)?；鹩煽h級(jí)政府財(cái)政部門進(jìn)行管理，極易出現(xiàn)被擠占挪用的可能，所以應(yīng)當(dāng)將新農(nóng)?；鸬陌踩袨橹攸c(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，制定監(jiān)管措施，由縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)基金的安全性運(yùn)作，收托代保管銀行負(fù)責(zé)基金的直接管理，縣人力資源社會(huì)保障部門則作為監(jiān)管的牽頭機(jī)關(guān)，對(duì)基金的整個(gè)運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則具體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的實(shí)施。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立并健全內(nèi)部控制和外部監(jiān)督制度，并將新農(nóng)?；鸬幕I集和支付信息公正、公開、透明，把內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，特別是將監(jiān)察部門、財(cái)政部門的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督相結(jié)合，從而確保新農(nóng)?；鸬陌踩驼＿\(yùn)行。

總之，新農(nóng)保的推行，是我國(guó)根據(jù)農(nóng)村的特定社會(huì)政治背景與農(nóng)民相互推動(dòng)形成的結(jié)果。在新農(nóng)保政策實(shí)行的過程中，應(yīng)加強(qiáng)立法建設(shè)，用法制規(guī)范并指引新農(nóng)保向積極健康的方向發(fā)展，從而提高農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策的認(rèn)可度，為新農(nóng)保的進(jìn)一步實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。只有這樣，才能克服新農(nóng)保在農(nóng)村推行中的種種困難，真正落實(shí)新農(nóng)?；菝窭竦恼邔?shí)惠，不斷健全農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老方式的社會(huì)性轉(zhuǎn)變，真正落實(shí)新農(nóng)?；菝窭竦纳鐣?huì)實(shí)效性目標(biāo)。

【本文系2012年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2012BFX011）、2013年度河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目（132400410826）、2013年度河南省教育廳科學(xué)技術(shù)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（13B460896）的階段性成果】

（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）endprint