甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素分析

徐奧

城鎮(zhèn)化是指伴隨著經(jīng)濟(jì)增長，由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化而引發(fā)的生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市流動和集中，在城市體系不斷升級的同時(shí)，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式逐漸與城市接軌、最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程。城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化的必然要求和主要標(biāo)志，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和消除貧窮的重要途徑和措施。城鎮(zhèn)化水平反映了一個(gè)國家或地區(qū)的綜合發(fā)展水平、發(fā)展階段及文明進(jìn)步程度。

甘肅省作為我國西北的重要省份，其城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r極具標(biāo)桿意義，對西北乃至全國城鎮(zhèn)化的全局影響巨大。有效推進(jìn)甘肅省新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，對于調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、發(fā)揮集聚效應(yīng)、增加甘肅省整體競爭力，對于提高人口素質(zhì)和生活水平、促進(jìn)精神文明建設(shè)，對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)甘肅可持續(xù)發(fā)展都具有重大意義。因此，對甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，有助于有針對性地破除甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展障礙，整體推進(jìn)西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程一般用城鎮(zhèn)化水平來反映，國際通行標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)化水平在30%以下為城鎮(zhèn)化初級階段，在30%～70%之間為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，70%以上為城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段。按此標(biāo)準(zhǔn)， 2012年中國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到52.57%，目前已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。

甘肅是一個(gè)城鎮(zhèn)化水平比較低的省份， 2012年年初全省城鎮(zhèn)化率僅為37.15%，較全國同期城鎮(zhèn)化率低15.42個(gè)百分點(diǎn)，只相當(dāng)于 2000 年的全國平均水平。

由于歷史條件和自然稟賦的限制，甘肅在全員勞動生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、要素市場、居民文化素質(zhì)、勞動者就業(yè)傾向等方面都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的二元狀態(tài)，城鄉(xiāng)差距突出。正是在這一背景下，使得政府成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力，實(shí)際運(yùn)作中經(jīng)濟(jì)支撐弱于政策推動。其后果表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化水平很不相稱，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，不利于加快從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)型，從總體上制約著甘肅整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展；城鎮(zhèn)體系不盡合理，大中城市數(shù)量少，中心城市的集聚和輻射功能弱，目前只有嘉峪關(guān)、蘭州等少數(shù)城市城鎮(zhèn)化率高于全國水平，其他市（州）都是總?cè)丝谝?guī)模大、市區(qū)人口規(guī)模小，城市的內(nèi)涵不足；城市功能分工和區(qū)域布局不合理，橫向聯(lián)系松散，各自優(yōu)勢難以發(fā)揮，特色不夠突出；城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)建設(shè)水平低，交通住宅緊張，醫(yī)療衛(wèi)生條件差，科技教育滯后，環(huán)境臟亂差等問題比較突出，城市管理理念、水平與社會發(fā)展不相適應(yīng)，資源短缺和資源浪費(fèi)并存；城鎮(zhèn)化道路依然不暢，受傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)政策尤其是戶籍、行政區(qū)劃、財(cái)政、土地等方面的嚴(yán)重制約，農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口的渠道依然狹窄，嚴(yán)重制約了甘肅省的城市化進(jìn)程。

二、制約甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本制約因素

一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化水平受很多因素的影響，這些因素有國土大小、人口多寡、歷史基礎(chǔ)、自然資源、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和劃分城鄉(xiāng)人口的標(biāo)準(zhǔn)等。在所有因素中，城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系最為密切。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段就會對城鎮(zhèn)化提出新的要求，促進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化更多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種結(jié)果和現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)增長的過程，或者說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的過程，也是城鎮(zhèn)化水平提高的過程。

生產(chǎn)力的發(fā)展是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演變的根本原因，是城鎮(zhèn)化產(chǎn)生和發(fā)展的動力機(jī)制。經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，工業(yè)化必然推進(jìn)城鎮(zhèn)化，工業(yè)化是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要決定力量。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會各產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)必將發(fā)生重大的變化。突出表現(xiàn)為由于工業(yè)化的決定作用，人口在第二、三產(chǎn)業(yè)之間的就業(yè)比例逐漸增加，從而使一個(gè)城市的城鎮(zhèn)化率逐漸得以提高。工業(yè)化推動城市化，城市化也同時(shí)促進(jìn)工業(yè)化。城鎮(zhèn)在吸引工業(yè)投資者的同時(shí)，也吸引著大量就業(yè)者。城鎮(zhèn)以其聚集效應(yīng)為工業(yè)的發(fā)展提供良好的外部條件，也令就業(yè)者感到比較多的就業(yè)機(jī)會和比較方便的生活環(huán)境。從發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程可以明顯看出：城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴相隨、互為促進(jìn)，在整體運(yùn)行中平行上升。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，甘肅人口城鎮(zhèn)化得到了較快的發(fā)展。但由于經(jīng)濟(jì)總量小，人均GDP低，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，影響了工業(yè)經(jīng)濟(jì)聚集優(yōu)勢的發(fā)揮和規(guī)模效益的提高，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，制約著經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的提高，也不利于加快從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)型，最終影響資金流、信息流、人流、物流等生產(chǎn)要素向城市集中，從總體上制約著甘肅整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，也從根本上制約著甘肅城鎮(zhèn)化水平的提升。

（二）民族因素是影響甘肅省城鎮(zhèn)化的特別制約因素

甘肅省民族自治地方占總面積的比例為37.77%，在甘肅省的總?cè)丝谥猩贁?shù)民族人口所占的比例超過50%，鄉(xiāng)村人口占到各個(gè)縣級人口的至少80%。少數(shù)民族尤其牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對落后，地廣人稀，人口分散，牧民收入低，適應(yīng)城市生產(chǎn)生活的技能薄弱，生產(chǎn)方式落后，市場經(jīng)濟(jì)意識不強(qiáng)，成為制約民族地區(qū)發(fā)展的重要原因，也是甘肅城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可忽視的有別于其他省份的制約因素。

在一些民族地區(qū)，由于自然條件惡劣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，加上牧區(qū)草場荒漠化以及對草場的不合理利用，生態(tài)環(huán)境日益脆弱，牧民收入增長緩慢，直接影響了牧區(qū)牧民人口城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。另外，由于牧區(qū)人口稀少，居住分散，使得發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、提高其科學(xué)文化水平比農(nóng)業(yè)區(qū)難度更大。牧民們生產(chǎn)與生活方式落后，勞動技能不強(qiáng)，遷移意識薄弱，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)非常不適應(yīng)，接受現(xiàn)代城市文明步履維艱。加之民族地區(qū)規(guī)劃滯后，城鎮(zhèn)化規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，即使初具規(guī)模的城鎮(zhèn)也往往布局混亂，主次不分，信息不暢，環(huán)境衛(wèi)生條件不佳，對牧民缺乏應(yīng)有的吸引力，導(dǎo)致不少已開發(fā)的牧民定居點(diǎn)被遺棄，自然生態(tài)環(huán)境遭到進(jìn)一步破壞。

另外，過度強(qiáng)化的民族意識也制約了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。民族意識作為民族成員在長期社會生活實(shí)踐中共同形成的一種觀念，在適度的范圍內(nèi)能夠促進(jìn)本民族經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但這種意識在城鎮(zhèn)化過程中，有時(shí)會被人為地放大。對于流入城鎮(zhèn)的少數(shù)民族人口來說，面對洶涌而來的異質(zhì)文化，他們在一臉茫然的同時(shí)，很容易對本我文化群體產(chǎn)生歸屬傾向，進(jìn)而導(dǎo)致有些進(jìn)入城鎮(zhèn)的少數(shù)民族的民族意識得以過度強(qiáng)化，影響整個(gè)民族的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。endprint

（三）制度因素是甘肅省城鎮(zhèn)化的直接制約因素

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是農(nóng)村人口的空間轉(zhuǎn)換、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化不是簡單的“泥腳上樓”“土路改水泥”，它更多的是人民生產(chǎn)生活方式的變革。而現(xiàn)行戶籍制度、土地制度、社保制度、人口政策等直接影響著甘肅城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.現(xiàn)行戶籍管理制度阻礙甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展。我國二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在要素保障下得到了更好的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)則由于人才、資金、技術(shù)等要素的投入不足而逐步萎縮，人為地?cái)U(kuò)大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距?，F(xiàn)行的戶籍管理制度，也造成前往城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民的基本權(quán)益得不到有效保障，勞資糾紛、歧視性對待等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的積極性，對鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)流動起著最直接的控制作用。

2.土地制度制約甘肅省城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)?，F(xiàn)行的農(nóng)地家庭承包制同農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展存在矛盾。這種農(nóng)地按人平均承包、小規(guī)模經(jīng)營的制度不僅勞動效率低下，而且使農(nóng)民過分依賴土地，在一定程度上減弱了農(nóng)民尋求非農(nóng)業(yè)就業(yè)門路的動力，影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另外，現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿。甘肅省大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還帶有自發(fā)性、分散性和無序性，農(nóng)民對土地的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)得不到充分保障?，F(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)民無法順利從土地中解放出來，進(jìn)而無法實(shí)現(xiàn)其向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿。

3.社會保障制度影響甘肅城市化進(jìn)程。目前，甘肅農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)勞動力，絕大多數(shù)不愿意放棄所承包的土地，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)兼業(yè)化和副業(yè)化傾向。原因是農(nóng)村非農(nóng)勞動力雖已離農(nóng)，但未離鄉(xiāng)，未能取得與城市居民一樣的就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和教育等的平等權(quán)利，他們只能抓住一小塊土地作為就業(yè)和生活的退路。由于目前我國城鎮(zhèn)特別是大中城市人口多，就業(yè)壓力大，基礎(chǔ)設(shè)施容量有限等原因，農(nóng)民仍然難以進(jìn)入城市社會保障體系。而目前小城鎮(zhèn)的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障制度基本上沒有建立起來，這樣，使農(nóng)民不得不以土地作為其社會保障，他們無心回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，又不愿意輕易放棄承包的土地，限制了農(nóng)村勞動力的有序轉(zhuǎn)移，難以形成小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力機(jī)制。

三、甘肅省城鎮(zhèn)化今后努力的方向

甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展落后，是諸多復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果，城鎮(zhèn)化不是單純的農(nóng)民進(jìn)城，也不是城市規(guī)模的盲目擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村文明向城市文明的演變過程，是生活空間的轉(zhuǎn)移，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是生活水平的變化和生活質(zhì)量的提高，是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)有序發(fā)展的過程。如何有效推進(jìn)甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，加快農(nóng)牧區(qū)富裕勞動力的轉(zhuǎn)移，拓展第二、三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場和持久的增長動力，促進(jìn)甘肅大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，成為擺在甘肅人面前的一項(xiàng)重大任務(wù)。

要實(shí)現(xiàn)甘肅新型城鎮(zhèn)化，必須從甘肅實(shí)際出發(fā)，深刻領(lǐng)會十八屆三中全會精神，堅(jiān)持走甘肅特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。必須賦予農(nóng)民及牧民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

另外，要把生態(tài)保護(hù)放在重要位置，保住西北的青山秀水，加強(qiáng)生態(tài)敏感地區(qū)空間管制，維護(hù)生態(tài)安全底線；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)對資源的掠奪式開發(fā)；繼續(xù)推進(jìn)封山育林、生態(tài)移民等多種手段，緩解人地矛盾，促進(jìn)人口的有續(xù)集中與城鎮(zhèn)合理布局。

（作者系西北民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)2011級學(xué)生）endprint