傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中籌資機(jī)制研究

吳一平　喬素青

中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，同時(shí)也是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在我國(guó)的土地面積中占有相當(dāng)大的比重，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的發(fā)展對(duì)我國(guó)的糧食安全乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和繁榮有著深遠(yuǎn)的影響。

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)通常意義上指的是那些地形以平原為主、經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主、人口以農(nóng)民為主的欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般土地相對(duì)平坦、人口相對(duì)稠密、自然資源相對(duì)缺乏，可供民間開(kāi)采的礦產(chǎn)和漁牧資源較少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，思想觀念和技術(shù)較落后，資本積累也比較單薄。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，充分反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。近幾年來(lái)，全國(guó)各省市的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開(kāi)展得如火如荼。但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，資金短缺問(wèn)題卻成為阻礙新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和后續(xù)發(fā)展的攔路虎，解決資金短缺問(wèn)題成為建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的迫切需要。因此，探討新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的籌資機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)籌資存在的主要問(wèn)題

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期且浩大的工程，而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)涉及到的農(nóng)村很多，人口也多，需要有龐大的資金作支撐，才能保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利實(shí)施和后續(xù)發(fā)展。多數(shù)社區(qū)前期建設(shè)還能正常開(kāi)展，但是自身財(cái)政力量有限，后期工作顯得力不從心，資金短缺問(wèn)題日益嚴(yán)重。

（一）財(cái)政投入有限，缺乏持續(xù)穩(wěn)定性

公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等屬性使得其無(wú)法由市場(chǎng)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)提供，因此要由政府作為這類物品的主要供給者，這也說(shuō)明新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及到的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施要由政府來(lái)投資建設(shè)。但是對(duì)于政府這一投資主體，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)投資占據(jù)了大量財(cái)政，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都財(cái)政緊張，面對(duì)巨大的資金需求，已是捉襟見(jiàn)肘。

（二）社會(huì)資本投資少

對(duì)于需要龐大資金的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金固然重要，社會(huì)資金也不可忽視，而追逐利潤(rùn)是資金的先天本性，對(duì)于一些盈利性不強(qiáng)、成本較高或者風(fēng)險(xiǎn)較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，社會(huì)資金很難被吸引。

（三）農(nóng)民自顧不暇，無(wú)力投入

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及到的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，尤其是與農(nóng)民生產(chǎn)、生活聯(lián)系緊密的一些農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，由農(nóng)民自己來(lái)投資更有助于其管理和使用。但河南作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本就薄弱，農(nóng)民既無(wú)財(cái)力，也不愿意投資公共服務(wù)設(shè)施，無(wú)法發(fā)揮農(nóng)民的社區(qū)主體作用。

二、產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因

（一）籌資機(jī)制不健全，沒(méi)有形成多元化融資

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中形成的融資難題，主要原因在于沒(méi)有健全優(yōu)化的籌資機(jī)制，形不成多元化的籌融資渠道。就投資主體來(lái)說(shuō)，主要是依靠政府，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)政府，金融信貸、個(gè)人投資、集體投資、民間投資和社會(huì)捐贈(zèng)等都沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)；從融資渠道來(lái)看，方式比較保守，金融市場(chǎng)、股票和債券市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)資源沒(méi)有得到充分發(fā)揮，缺乏比較有效的融資模式。

（二）地方負(fù)債率高，財(cái)政力量有限

1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方政府負(fù)債問(wèn)題日漸凸顯，尤其是近幾年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，目前已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的巨大隱患。不管是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還是盲目的投資沖動(dòng)，地方政府尤其是區(qū)縣級(jí)政府已經(jīng)累積了大量的負(fù)債。從銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的資料來(lái)看，截至2009年年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到7.38萬(wàn)億元，而2013年，貸款額度增長(zhǎng)到了9.7萬(wàn)億。面對(duì)如此巨大的負(fù)債壓力，地方政府在進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中也是心有余而力不足，無(wú)法進(jìn)行有力的投資。

（三）建設(shè)項(xiàng)目投資大，對(duì)資本吸引力小

追求利潤(rùn)最大化是資本的本質(zhì)屬性，因此資本往往喜歡投資一些周期短、見(jiàn)效快、投資回報(bào)率高的項(xiàng)目，而農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施大都是投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率較低、投資風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，從理性經(jīng)紀(jì)人的角度來(lái)說(shuō)，大部分資本都不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)投資這樣的項(xiàng)目。

三、對(duì)策和建議

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要想順利進(jìn)行，需要巨額的資金投入，而萬(wàn)人社區(qū)的建設(shè)資金大概在3.5億元左右（人均3.5萬(wàn)元），此非一方之力可以解決，需要?jiǎng)?chuàng)新資金籌集思路與機(jī)制，整合各個(gè)渠道，進(jìn)行多元融資。

（一）堅(jiān)持政府投入為主，優(yōu)化分配各級(jí)財(cái)政投入

新型農(nóng)村社區(qū)在建設(shè)過(guò)程中，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要靠財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政仍然是建設(shè)投資的主力。但是河南作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略任務(wù)，地方財(cái)力普遍較弱，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，財(cái)政投入嚴(yán)重不足。對(duì)于這一現(xiàn)狀，中央可以加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各級(jí)地方政府也應(yīng)積極運(yùn)用各種籌資渠道，創(chuàng)新籌資機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，第一，積極爭(zhēng)取中央設(shè)立促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)資金，也可以爭(zhēng)取一定的公共財(cái)政來(lái)緩解基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施資金短缺的問(wèn)題。第二，地方財(cái)政仍然是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要來(lái)源和支撐，各級(jí)地方政府可以從增加財(cái)政投入的角度著手，通過(guò)持續(xù)性財(cái)政投入形成穩(wěn)定有效的財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)機(jī)制。第三，將各項(xiàng)涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，捆綁使用，最大限度地發(fā)揮財(cái)政的輻射帶動(dòng)作用。

（二）創(chuàng)新金融制度，完善金融體系

第一，不斷完善現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，擴(kuò)大服務(wù)范圍，鼓勵(lì)商業(yè)銀行把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為其提供資金支持的服務(wù)對(duì)象。把存放財(cái)政性資金和金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，以增加金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力。同時(shí)不斷強(qiáng)化農(nóng)村信用社的支農(nóng)主力軍作用，繼續(xù)發(fā)揮政策性銀行對(duì)農(nóng)村建設(shè)的支持功能。第二，通過(guò)把政府儲(chǔ)備土地向銀行做抵押來(lái)取得貸款。推動(dòng)各地挖掘盤(pán)活各種形式的國(guó)有資產(chǎn)，通過(guò)拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)、城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用權(quán)等形式籌集資金。第三，在金融風(fēng)險(xiǎn)允許的范圍內(nèi)，適當(dāng)擴(kuò)大有效擔(dān)保物范圍，充分引導(dǎo)資金流入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中。

（三）引入市場(chǎng)化運(yùn)作，廣泛吸收社會(huì)資本

對(duì)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，可以讓市場(chǎng)充分參與運(yùn)作，比如，公共服務(wù)設(shè)施中的公交站點(diǎn)、幼兒園等，后續(xù)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)管理也可以讓其參與，具體可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，允許基層政府拓寬融資渠道。通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)的融資平臺(tái)，廣泛吸納利用民間資本和企業(yè)資金。第二，堅(jiān)持城市“反哺”農(nóng)村、企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的策略。第三，鼓勵(lì)大中型國(guó)有企業(yè)或大型民企入駐農(nóng)村，帶動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入，使農(nóng)戶有更多的資金參與到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來(lái)。第四，開(kāi)設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)基金會(huì)，接受企業(yè)和各種組織團(tuán)體或個(gè)人的捐贈(zèng)，以支持新社區(qū)建設(shè)。

（四）利用土地增值來(lái)解決部分建設(shè)資金

按照占補(bǔ)平衡的原則做好土地的規(guī)劃安排后，盈余的土地可以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，通過(guò)開(kāi)發(fā)來(lái)促進(jìn)土地的升值。另外還可以把一部分土地轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，這樣出讓土地使用權(quán)所得到的收益可以一部分用于補(bǔ)償公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的投資，另一部分還可以用來(lái)對(duì)其他的社區(qū)進(jìn)行建設(shè)投資，既不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活水平，同時(shí)還解決了一部分社區(qū)建設(shè)資金，有助于形成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的良性循環(huán)。

（五）制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入

以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、完善投資法規(guī)，健全投資服務(wù)，創(chuàng)造符合市場(chǎng)規(guī)律的制度環(huán)境，以此來(lái)吸引各類投資主體廣泛參與，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)外資金流向。政府應(yīng)切實(shí)消除民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的各種政策限制，降低其他資本對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域如供水供電、交通通信、環(huán)境保護(hù)等的投資要求?？梢酝ㄟ^(guò)財(cái)政預(yù)算資金貼息、補(bǔ)貼、配套、擔(dān)保、稅收抵免等有效措施及其他優(yōu)惠政策，廣泛吸引、積極引導(dǎo)社會(huì)資本投資新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)）endprint