企事業(yè)單位小金庫治理問題淺析

葛娟麗

【摘要】在全國范圍內(nèi)深入開展的小金庫治理工作是黨中央、國務(wù)院著眼于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作做出的一項重要決策部署。本文深入分析了小金庫的成因、表現(xiàn)形式、危害性及治理的必要性，并從思想教育、群眾支持、源頭治理、財務(wù)集中、強(qiáng)化內(nèi)審、內(nèi)控活動等六個方面探索了小金庫治理的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】小金庫；成因；治理措施

一、小金庫的界定

近年來，全國各地區(qū)、各部門精心組織小金庫治理工作，取得了明顯成效。小金庫，即為違反法律法規(guī)及其有關(guān)規(guī)定應(yīng)列未列入單位法定賬戶的各項資金含有效證件及其形成的資產(chǎn)。如何準(zhǔn)確理解和定性小金庫應(yīng)注意三個問題：

1.對小金庫的認(rèn)定，不強(qiáng)調(diào)設(shè)置小金庫的手段或使用目的；認(rèn)定是否屬于小金庫問題，不看性質(zhì)是否嚴(yán)重和惡劣，僅看是否符合小金庫認(rèn)定的要素和要件。重點應(yīng)關(guān)注資金資產(chǎn)是否列入單位符合規(guī)定的賬戶內(nèi)核算。

2.小金庫的認(rèn)定同會計核算一樣強(qiáng)調(diào)主體。會計法規(guī)定，獨立的法人單位需要依法設(shè)立賬戶，其財務(wù)收支必須真實完整地納入賬戶內(nèi)核算。部分單位或主管部門將本單位或本部門的資金轉(zhuǎn)移到下屬單位賬戶內(nèi)核算，其支出由上級單位和主管部門實際掌握、支配，在這種情況下其仍為上級單位或主管部門的小金庫。

3.依據(jù)會計法規(guī)定，會計核算必須真實、完整。對于不真實的會計核算，比如與虛假經(jīng)濟(jì)事項列支、虛列支出，或以沒有真實經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的票據(jù)報銷費用、套取資金的問題我們同樣將其定性為小金庫。

二、事業(yè)單位“小金庫”的危害和治理的必要性

1.小金庫的危害。小金庫將貪腐準(zhǔn)制度化，形成一個利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的貪腐體系，導(dǎo)致貪污腐敗金額巨大，危害嚴(yán)重。從宏觀上分析，小金庫的存在擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序，單位自營收入未納入單位賬簿，逃避了納稅義務(wù)，導(dǎo)致國家財政收入的減少。從微觀上分析，首先，小金庫的存在使企業(yè)收入減少、成本費用增加，導(dǎo)致企業(yè)凈資產(chǎn)縮水，造成國有資產(chǎn)流失；其次，小金庫的存在使企業(yè)會計信息失真，導(dǎo)致其不能全面、客觀、真實反映企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動、財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，不利于企業(yè)進(jìn)行成本控制決策和經(jīng)營管理，嚴(yán)重影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，進(jìn)而影響國家對國有企業(yè)宏觀政策的制定和相關(guān)調(diào)控措施的實施；最后，在一個單位里，小金庫的“受益者”只是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，無形中導(dǎo)致分配不公現(xiàn)象，必將挫敗職工的工作積極性，影響工作效率，影響單位發(fā)展。

2.小金庫治理的必要性。截至目前，全國各地區(qū)各部門共發(fā)現(xiàn)小金庫58225個，涉及金額266.54億元，小金庫支出金額165.35億元，余額101.19億元。其中自查自糾發(fā)現(xiàn)小金庫46981個，涉及小金庫金額174.15億元，重點檢查發(fā)現(xiàn)小金庫11244個，涉及金額92.39億元。從單位類型看，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)小金庫34369個，涉及金額149.63億元，國有及國有控股企業(yè)，包括金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)小金庫21685個，涉及金額98.05億元，社會團(tuán)體和公募基金會發(fā)現(xiàn)小金庫 2171個，涉及金額18.86億元。從以上掌握的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，各單位私設(shè)小金庫問題較為普遍，嚴(yán)重敗壞黨風(fēng)和社會風(fēng)氣，甚至誘發(fā)和滋生一系列腐敗現(xiàn)象。深入開展小金庫專項治理工作，是黨中央、國務(wù)院著眼于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、保持社會經(jīng)濟(jì)平衡較快發(fā)展做出的一項重大決策，對于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作具有重大而深遠(yuǎn)的意義。因此小金庫的治理勢在必行。

三、小金庫的形成原因

1.人員素質(zhì)低，單位內(nèi)部控制制度不健全。目前，部分單位人員素質(zhì)較低，法律意識淡薄。單位內(nèi)部控制制度不健全，缺乏良好的內(nèi)部環(huán)境，不相容崗位和職務(wù)之間未能科學(xué)的分離，給小金庫的設(shè)立提供了機(jī)會。

2.財務(wù)工作缺乏獨立性。事業(yè)單位財務(wù)人員一般受控于單位領(lǐng)導(dǎo)，在工作上缺乏獨立性。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)授意財務(wù)人員設(shè)立小金庫時，能以違反財經(jīng)紀(jì)律為由進(jìn)行阻止的甚少，大部分財務(wù)人員都惟命是從，更有甚者，還利用專業(yè)知識配合領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立小金庫，給小金庫的設(shè)立提供了極大的便利。

3.監(jiān)督和處罰力度不夠。內(nèi)部監(jiān)督弱化現(xiàn)象普遍，內(nèi)審部門的權(quán)威性和獨立性不夠，無法對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，助長了小金庫的存在。目前，對于私設(shè)小金庫的處罰主要依據(jù)的是中華人民共和國國務(wù)院令第427號《財政違法行為處罰處分條例》，尚無專有法律來約束私設(shè)小金庫的行為，法律級次不夠，威懾力弱，成為小金庫存在的動因。

四、治理小金庫的措施

1.加強(qiáng)思想教育，提高各級人員的思想素質(zhì)。應(yīng)加強(qiáng)各級人員思想教育，加大對小金庫的表現(xiàn)形式、設(shè)立的危害性、嚴(yán)重性與違法性的宣傳力度。定期組織全體職工學(xué)習(xí)財經(jīng)紀(jì)律、財務(wù)管理制度，階段性進(jìn)行測試，對測試成績納入職工年度考核范疇。對于新發(fā)現(xiàn)的小金庫案例，尤其是單位內(nèi)部的小金庫案例，應(yīng)及時向全體職工通報案件的事實及處理結(jié)果。對預(yù)防小金庫的學(xué)習(xí)做到制度化、常態(tài)化。

2.發(fā)揮群眾作用，做到預(yù)防與舉報并進(jìn)。由于小金庫情況復(fù)雜、涉及面廣、隱蔽性強(qiáng)，多數(shù)屬于串通舞弊的性質(zhì)，單純依靠監(jiān)督檢查部門的力量不僅費時且難以達(dá)到持續(xù)、良好的效果，因此要充分調(diào)動群眾舉報積極性，發(fā)揮社會輿論和群眾監(jiān)督的作用。首先要進(jìn)行思想教育，讓群眾知道小金庫的界定，做到預(yù)防與舉報并進(jìn)。其次，單位應(yīng)當(dāng)建立舉報投訴制度和舉報人保護(hù)制度，設(shè)置舉報專線，明確舉報投訴處理程序、辦理時限和辦理要求，加大舉報人的獎勵，確保舉報、投訴成為挖掘小金庫的重要線索。最后，對于打擊報復(fù)者應(yīng)嚴(yán)懲不貸，對于泄露舉報人信息者也應(yīng)納入嚴(yán)懲范圍。真正做到全員參與，充分發(fā)揮群眾的作用。

3.規(guī)范合同管控，從源頭上遏制小金庫的產(chǎn)生。用資產(chǎn)出租收入設(shè)立小金庫、經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立小金庫主要發(fā)生于事業(yè)單位的二級單位和國有企業(yè)，因此，無論憑何種單據(jù)開票，開票前與合同的核對尤為重要。合同簽訂是對外經(jīng)營的第一步，在蓋單位公章時，便做好合同的登記管理及后續(xù)跟蹤管理，從源頭上遏制小金庫的產(chǎn)生。

4.財務(wù)集中核算，財務(wù)人員集中辦公，提高財務(wù)工作的獨立性。一般情況下，事業(yè)單位財務(wù)人員隨所服務(wù)的實體辦公，此種辦公形式下，財務(wù)人員的人事關(guān)系、工薪關(guān)系均受單位領(lǐng)導(dǎo)直接管理，缺乏工作獨立性，為小金庫的設(shè)立提供了便利。如果把事業(yè)單位的二級單位財務(wù)人員集中于事業(yè)單位總部辦公，并將其人事關(guān)系、工薪關(guān)系收歸于總部管理，在形式及實質(zhì)上獨立于二級單位，能有效提高其工作的獨立性，使其能真正做到嚴(yán)格按財經(jīng)紀(jì)律進(jìn)行賬務(wù)處理，從而增強(qiáng)其抵制小金庫問題的自覺性和堅定性。同時，對于二級單位大額資金的支付，可增設(shè)總部財務(wù)主管審核，確保資金流向的真實性，以利于對其實施有效的監(jiān)管，防止單位以套現(xiàn)方式設(shè)立小金庫。

5.加強(qiáng)監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。存在小金庫問題的另一個重要原因是監(jiān)督不力。鑒于此，首先應(yīng)選拔有豐富會計工作經(jīng)驗者擔(dān)任內(nèi)部審計人員，同時加強(qiáng)內(nèi)審人員審查小金庫方法技巧方面的培訓(xùn)，提高其專業(yè)水平，確保小金庫的治理取得實效。其次，應(yīng)將小金庫的治理納入日常監(jiān)督管理工作中，常抓不懈，深入推進(jìn)治理工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。各單位應(yīng)制定財務(wù)規(guī)范管理制度、廉政風(fēng)險防控制度，按制度規(guī)定、防控措施進(jìn)行日常管理，使小金庫治理有章可循，年度內(nèi)審重點關(guān)注風(fēng)險點高的環(huán)節(jié)，真正做到預(yù)防及時。最后，小金庫的審查宜采用突擊檢查，在選擇審計程序的性質(zhì)、時間安排和范圍時，增加審計程序的不可預(yù)見性，以提高檢查和審計的效果。

6.強(qiáng)化內(nèi)部控制活動，形成有效的制衡機(jī)制?？刂苹顒邮穷A(yù)防小金庫設(shè)立并實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的政策和程序。第一，單位應(yīng)按法定不相容崗位和職務(wù)分離的要求，結(jié)合單位實際情況，認(rèn)真分析有可能產(chǎn)生舞弊的環(huán)節(jié)，并將其進(jìn)行科學(xué)合理的分解，明確各崗位、職務(wù)的權(quán)限和相互關(guān)系，使之能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成制衡機(jī)制。第二，對事業(yè)單位的二級單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)等實行不定期輪崗制度，小金庫的設(shè)立一般涉及幾個人，只要對其中某一人輪崗，就增加其暴露的可能性，成為設(shè)立小金庫的障礙。第三，強(qiáng)化績效考評控制，合理設(shè)置考核指標(biāo)體系。對于生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)對其成本費用采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核評價。當(dāng)實際成本比行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高時，對二級單位進(jìn)行考核，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，降低小金庫舞弊行為發(fā)生的可能性。

參考文獻(xiàn)：

[1]田振剛.小金庫治理的政策與實務(wù)講解（講義）.課件提供：北京國家會計學(xué)院

[2]平?jīng)鍪兄卫怼靶〗饚臁惫ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.行政事業(yè)單位“小金庫”形成原因及治理對策[J].財會研究，2011，（22）

[3]王淑娜.“小金庫”治理與行政事業(yè)單位內(nèi)控制度構(gòu)建研究[J].財會研究，2012，（24）