納帕海依拉草原景區(qū)社區(qū)沖突管理研究

楊紅英 周曉貞

【摘要】納帕海依拉草原景區(qū)周邊涉及半農半牧的12個藏族村莊，景區(qū)與周圍村民的生活和勞作息息相關。隨著旅游開發(fā)的興起，社區(qū)與景區(qū)核心利益相關者之間的各種沖突不斷凸顯。所以，景區(qū)周邊社區(qū)科學合理參與旅游開發(fā)已成為納帕海依拉草原景區(qū)可持續(xù)發(fā)展至關重要的一環(huán)。本文通過以納帕海依拉草原景區(qū)社區(qū)為核心主體進行研究，分析社區(qū)與各核心利益相關者之間的沖突，提出以政府為主導，通過旅游企業(yè)及社區(qū)居民共同建立科學合理的利益分配機制、社區(qū)參與機制及其保障機制，以期更好更快地突破納帕海依拉草原景區(qū)發(fā)展瓶頸。

【關鍵詞】納帕海依拉草原；社區(qū)；沖突管理

一、引言

旅游是在社區(qū)之間開展的活動，只有從社區(qū)的角度來研究旅游，才能全面深入地把握它。旅游目的地社區(qū)擁有與生俱來的知曉自身資源及潛力的能力，在對于自身資源的處置中，社區(qū)具有相當大的影響。因此，社區(qū)科學合理地參與旅游發(fā)展能夠給旅游發(fā)展帶來積極的作用并促進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。然而，旅游地社區(qū)沖突的出現也意味著旅游開發(fā)中同樣會出現社會問題，如何正確認識和處理旅游開發(fā)中引發(fā)的社區(qū)沖突問題，積極探索旅游協調機制，已經成為當下旅游發(fā)展必須關注的問題之一。

位于滇西北迪慶藏族自治州香格里拉縣境內的納帕海依拉草原，是香格里拉所特有的季節(jié)性高山湖泊，其周邊12個藏族村落的人神共在、天人合一的宗教理念最具“香格里拉氛圍”。然而，從1999年景區(qū)旅游開發(fā)到現在，旅游發(fā)展速度依然比較遲緩。相反，社區(qū)沖突、生態(tài)環(huán)境遭破壞等問題屢屢發(fā)生。由于納帕海依拉草原屬于與藏族社區(qū)休戚與共的典型景區(qū)，解決社區(qū)居民在旅游開發(fā)中的“權”和“利”問題，是這一類景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。

二、研究納帕海依拉草原

1.地區(qū)概況。納帕海依拉草原景區(qū)位于香格里拉縣縣城西北7公里處，總面積為80平方公里，由依拉草原、納帕海國際濕地公園、堪巴龍圣山神湖秘境等景區(qū)組成，依拉草原和納帕海國際濕地公園面積約為30平方公里，是省級自然保護區(qū)和國際重要濕地，是世界瀕危珍稀動物黑頸鶴越冬棲息地，是“茶馬古道”馬幫前往西藏的重要休整地。它地理位置甚好，北有高山植物園，東有葛丹·松贊林寺，西北山上有古寺袞欽寺的遺址。納帕海依拉草原景區(qū)為季節(jié)性草甸，豐水期，納赤河、奶子河、青龍?zhí)兜仁鄺l河彎彎曲曲流經草原從東注入，形成上千公頃的水面，蔚為壯觀。而在此后由豐水向枯水轉換時期，海西北面的辛雅拉雪山山麓有天然落水洞九處，湖水經過溶洞，從尼西湯滿排出，流入金沙江，別具特色。

2.景區(qū)旅游發(fā)展現狀。納帕海依拉草原景區(qū)旅游資源豐富，有雪山峽谷、神山圣泉、森林湖泊、草原牧場、藏族風情等獨特景觀，是一個最具香格里拉特色的景區(qū)。早在1999年，納帕海依拉草原景區(qū)由迪慶當地企業(yè)家成立的納帕海依拉草原旅游景區(qū)有限責任公司進行開發(fā)與管理，當時公司擁有管理人員6名，在編的正式人員12名，參與旅游開發(fā)中的社區(qū)居民約200人。但是從開發(fā)到現在，始終欠缺開發(fā)與周圍村落相結合的民俗旅游產品及其可參與性活動，導致旅游產品類型單一，游客總體游覽效果不佳。這些弊端轉而又迫使公司持續(xù)經營較差，獲利較少，影響景區(qū)基礎設施的建設、旅游環(huán)境的保護和服務水平的改善。

3.社區(qū)參與程度。納帕海依拉草原景區(qū)是一個較為開敞的空間，其周邊村莊隸屬于香格里拉縣建塘鎮(zhèn)，有哈木古、吹宗、共比、比浪、依日、納帕等12個藏族村落，約有2500名藏族居民。從1999年，入口處的社區(qū)以村為單位參與其中，且每戶均可帶2匹馬進入景區(qū)做游客騎馬生意，此外，社區(qū)居民還可以在景區(qū)內擺設一些零散的旅游產品。從整體參與程度來分析，所有參與其中的居民只約占總社區(qū)居民總數的8%，參與人數很少；來參與的居民大多是家里的老人和小孩，而且參與熱情度并不高，更多的屬于被動參與；參與的內容僅是一些簡單項目諸如牽馬、出賣零售商品之類來獲取短期小額利潤，或為旅游企業(yè)充當勞工，簡單出賣勞動力。我國社區(qū)參與旅游發(fā)展由于受到多方面條件的影響而呈現出三個層次：初級參與層次、積極參與層次、成熟參與層次。納帕海依拉草原景區(qū)社區(qū)參與僅僅停留在初級參與層次，該層社區(qū)居民對旅游的認識很朦朧，更多的時候他們只知道從旅游中賺取利益，甚至容易為了某些短期利益而產生社區(qū)居民污染環(huán)境、破壞資源以及引發(fā)各種沖突等負面影響。

三、社區(qū)與核心利益相關者的沖突分析

隨著納帕海依拉草原景區(qū)的各種盈利性經營活動的日益興起，不同的利益相關者提出了不同的甚至相互沖突的利益訴求，各種矛盾和沖突也逐漸顯現出來，尤其是社區(qū)與各核心利益相關者之間的矛盾嚴重制約景區(qū)的持續(xù)性發(fā)展。納帕海依拉草原景區(qū)核心利益相關者主要依次為社區(qū)、旅游企業(yè)、旅游者及政府。

1.社區(qū)與政府之間的矛盾。從旅游資源開發(fā)角度，在我國旅游業(yè)確立以政府為主導型發(fā)展方式的政策下，政府已然成為旅游資源配置的主導性力量。納帕海依拉草原相比于香格里拉其它景區(qū)只屬于一般性景區(qū)，對地方財政供給相對較小，致使政府在旅游投資和基礎設施建設方面對該景區(qū)未能有所側重，這又導致納帕海依拉草原社區(qū)對政府產生不滿。在1999年當地政府與當地企業(yè)家簽訂為期70年的納帕海依拉草原經營權合同后，在旅游開發(fā)上當地政府很少對該景區(qū)加以管制，對旅游開發(fā)的效果關注甚少。在中國集體土地的處置權控制在國家手里這一背景下，社區(qū)居民失去了對自己土地應有的財產權利。政府與社區(qū)最大的矛盾是對土地控制權之爭，它是景區(qū)發(fā)展不景氣以及社區(qū)沖突發(fā)生的主要導火線。

從旅游資源保護角度，納帕海依拉草原景區(qū)周邊社區(qū)屬于發(fā)展落后的少數民族地區(qū)，其生活方式主要是“靠山吃山，靠海吃?！保鐓^(qū)居民也沒有意識到生態(tài)資源的不可再生性，諸如過度放牧、挖石及采砂的行為屢見不鮮，而政府通常采用的是階段性的管制行為，根本沒有產生實質性的保護效應，導致社區(qū)經濟發(fā)展與政府保護生態(tài)資源之間的矛盾不斷激化。

2.社區(qū)與社區(qū)之間的矛盾。2012年，依拉村25戶參與了在馬場附近的5項旅游活動項目全過程，即射箭、騎牦牛、租服裝、開小賣部、與羊照相和蕩秋千（表1）。依拉村是一個民主性較強的社區(qū)，居民通過抽簽輪流參與其中，并規(guī)定每年開展一次抽簽活動（社區(qū)25家抽簽分出5個小組，5個小組選出各組代表抽已經設好的5項旅游活動項目，各小組的5家也通過抽簽排序五天一輪）。

從上表可以看出：在旅游旺季時，依拉村居民參與以上5項及騎馬旅游項目獲得的利潤，給社區(qū)村民帶來可觀的收入。這對于其他村的村民起到了“示范效應”，其他村落居民也牽馬到馬場附近通過開展游客騎馬旅游項目來獲利。隨著更多社區(qū)加入到旅游開發(fā)與經營之中，旅游產品的同質化現象嚴重，加之客源的有限性，直接導致村落之間為爭奪客源而產生沖突。

3.社區(qū)與游客之間的矛盾。旅游業(yè)的發(fā)展使得景區(qū)所在地居民有更多的機會接觸外來商業(yè)文化，其商品意識有所增強，同時帶來的后果是部分當地居民不良的商業(yè)行為的出現，如強買強賣、欺詐游客、重復收取門票，直接影響旅游者的旅游體驗質量，尤其是重復收取門票容易引起社區(qū)和游客之間的矛盾和沖突。究其原因主要是缺乏景區(qū)對門票的有效管理及政府對門票的有效監(jiān)督。

4.社區(qū)和旅游企業(yè)之間的矛盾。從利益補償角度，自1999年，納帕海依拉草原旅游景區(qū)有限責任公司高價租賃了達拉村和依拉村兩個村落的部分土地，并進行了壟斷性地建設和經營管理。企業(yè)租賃經營的模式有利于旅游較快的推進發(fā)展，但是租賃企業(yè)以利益最大化為目標，獲取了旅游經營中大部分利潤，而社區(qū)居民大多集中在低收入、強勞力、非技術型崗位，得不到應有的利益補償，部分社區(qū)居民就對旅游開發(fā)采取了消極的態(tài)度。納帕海依拉草原景區(qū)周圍涉及12個村落，目前從旅游中直接受益的是入口處的4個村落，公司剛開始給這4個村的村民每戶2萬-2.5萬的高額補償，但隨著公司持續(xù)性經營日益衰減，村民的補償也逐年減少。這4個村落享有高額補償一事很快被周邊各村所知曉，在居民“不患寡而患不均”思想影響下，其他村民要求企業(yè)給予同樣的補償。企業(yè)要租賃他們的土地，但是村民要價太高，企業(yè)無法租賃，更無法給他們補償。

從門票角度，納帕海依拉草原景區(qū)空間上的敞開和周邊坐落著諸多村落，導致旅游企業(yè)與社區(qū)居民之間的門票利益之爭與景區(qū)空間被人為地分割。還有村民也自行拉客、帶游客逃票等極端行為，更加大了社區(qū)和旅游企業(yè)之間的矛盾。

最后，社區(qū)居民在注重旅游開發(fā)帶來更多利益的同時，對其產生的負面影響也極為關注，突出表現在生活環(huán)境和生活質量方面。旅游企業(yè)作為旅游開發(fā)投資者，盡管帶來了先進的開發(fā)、經營等理念，但最終目的還是獲取利益最大化，對社區(qū)居民所關心的環(huán)境、文化影響等關注甚少，對產生的負面影響視而不見，從而導致了社區(qū)居民的不滿，潛在沖突隨著產生。

四、建立沖突管理機制

1.建立有效的納帕海依拉草原景區(qū)協會。由于周邊社區(qū)居民往往處于弱勢地位，建立一個有效的組織載體，使其能夠平等地參與其中，同時可以保障社區(qū)參與旅游中“權”和“利”。納帕海依拉草原景區(qū)協會由社區(qū)居民、相關管理部門（政府）和外部專家組成。其中社區(qū)居民代表必須通過村民民主選舉產生。

2.建立沖突管理機制的基本框架。根據目前納帕海依拉草原旅游發(fā)展情況，通過建立景區(qū)協會，由景區(qū)協會主持進行相關專題討論，共同制定公平的利益分配機制和保障機制。

沖突管理基本框架，包括景區(qū)協會對沖突進行調查研究的沖突診斷過程，并對沖突進行協調管理的沖突處理過程，最后是對沖突處理進行信息反饋，使其更加完善的一個系統(tǒng)的循環(huán)過程（下圖）。

3.沖突管理運作過程。旅游地社區(qū)沖突的原因，可劃分為利益沖突和觀念沖突兩種。因此，處理社區(qū)利益沖突的主要途徑是構建科學合理的利益分配機制和社區(qū)參與機制。此外，建立保障機制以期為利益分配機制及社區(qū)參與機制的有效實施保駕護航。

（1）利益分配機制。在政府主導下，協調景區(qū)旅游公司與周邊12個村落的利益關系及明晰各利益相關者對景區(qū)的產權關系，各利益方再通過民主協商制定科學合理的產權利益分配機制（可通過民主表決選擇股份分紅或轉讓景區(qū)經營權獲取補償這兩種方式）。

（2）社區(qū)參與機制。社區(qū)是一個系統(tǒng)，社區(qū)居民是社區(qū)的一個組成部分。納帕海依拉草原景區(qū)的社區(qū)居民的生活、生產方式、風俗習慣給景區(qū)增添了獨具特色的人文景觀，社區(qū)參與成為旅游地發(fā)展旅游不可或缺的重要一環(huán)。即便納帕海依拉草原景區(qū)有限責任公司逐步讓社區(qū)參與到更多的旅游項目活動中，但也受限于諸多現實狀況，如大部分社區(qū)居民服務水平低，保護生態(tài)資源意識薄弱，對開發(fā)旅游信心不足等，而導致旅游效益持續(xù)走低。景區(qū)涉及的12個村落中，只有2個村落居民參與旅游開發(fā)，而且參與的層次低。所以，政府、企業(yè)和社區(qū)應共同進一步完善社區(qū)參與機制。首先，政府應通過積極引導及宣傳教育來提高企業(yè)和社區(qū)居民的民主意識，樹立其民主參與意識；其次，由于目前社區(qū)居民的綜合素質參差不齊，吸納社區(qū)居民參與企業(yè)決策、經營、管理的成本還相對偏高，政府應采取相應的激勵政策，促進企業(yè)主動吸納社區(qū)居民參與企業(yè)的經營活動，同時組織社區(qū)居民參加相應的培訓，提升居民的服務水平及相關技能，并從稅收等角度對企業(yè)吸納社區(qū)居民參與經營活動給予支持。最后，在旅游企業(yè)經營中，善于使用本地居民進行旅游服務及管理工作，將有利于旅游企業(yè)的產品突出本土特色，有利于其市場競爭力水平的提升。

（3）保障機制。首先，政府要在地方性法規(guī)上為旅游地產權提供強有力的政策法律依據，以切實保護各方公平利益，同時也用法律的力量有效地扼制了國家行政權力對產權的干預和控制。其次，社區(qū)應建立相關制度，規(guī)范社區(qū)居民參與行為，確保社區(qū)居民積極參與政府及企業(yè)規(guī)定的事項。并通過簽訂產權利益分配方案與合同，確保景區(qū)與社區(qū)和諧發(fā)展。最后，政府、旅游企業(yè)和社區(qū)居民互相監(jiān)督，杜絕發(fā)生逃票、濫用職權、破壞生態(tài)環(huán)境，真正實現經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的全面協調發(fā)展。從根本上緩減景區(qū)各利益相關者之間的沖突，有利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，促進民族團結和社會穩(wěn)定。

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作者簡介：

楊紅英（1987-），女，云南香格里拉縣人，云南大學工商管理與旅游管理學院2011級碩士研究生，主要研究方向是旅游經濟、旅游倫理；周曉貞（1989-），女，河南平頂山人，云南大學工商管理與旅游管理學院2011級碩士研究生，主要研究方向為旅游規(guī)劃