國際ECA透視

本刊記者 張向輝

面對未來國際船舶排放標(biāo)準(zhǔn)的日趨嚴(yán)格，我們需要在法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制訂和技術(shù)研究開發(fā)方面，必須緊緊跟上世界發(fā)展的步伐，才能使我們的航運(yùn)更綠色、環(huán)境更友好、人民更健康。

近年來，隨著國內(nèi)公眾對船舶空氣污染的日益關(guān)注，一些專家紛紛提出中國應(yīng)效仿國外一些發(fā)達(dá)國家的做法，建立自己的排放控制區(qū)（ECA），以控制船舶排放對于本區(qū)域空氣質(zhì)量的影響。那么，國際ECA的發(fā)展，經(jīng)歷了怎樣的演變過程，它們有何特點(diǎn)，對中國建立自己的ECA有何借鑒意義？

四大ECA

對于船舶排放對空氣環(huán)境的影響，國際海事組織（IMO）海洋環(huán)境保護(hù)委員會（MEPC）早在1988年就正式展開防止船舶造成大氣污染議題的研討及審議工作，推動《關(guān)于1973年防止船舶污染國際公約之1978年議定書》（MARPOL公約）1997年議定書納入了“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”并使之成為公約的附則Ⅵ，該附則Ⅵ已于2005年5月19日正式生效。

在最初的MARPOL公約附則Ⅵ中，除了要求船上使用的任何燃油硫含量不應(yīng)超過4.5%外，還將波羅的海區(qū)域指定為硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)，要求處于硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)的船舶使用的燃油硫含量不超過1.5%。按照MARPOL公約1997年議定書的規(guī)定，波羅的海硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)于2006年5月19日正式啟用。按照經(jīng)歐盟第2005/33/EC號法令修正的1999/32/EC號法令，2006年8月11日才開始執(zhí)行波羅的海硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)船上使用燃油硫含量以1.5%為上限的控制要求。

在2005年7月舉行的MEPC第53次會議上，大會通過了經(jīng)修訂的MARPOL公約附則Ⅵ，增加指定北海區(qū)域?yàn)榱蜓趸锖皖w粒物排放控制區(qū)，于2007年11月22日正式啟用。按照經(jīng)歐盟第2005/33/EC號法令修正的1999/32/EC號法令，北海成為硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)的日期被提前到了2007年8月11日。

2008年10月舉行的MEPC第58次會議，通過了經(jīng)修訂的MARPOL公約附則Ⅵ，新附則Ⅵ進(jìn)一步明確排放控制區(qū)是指采用特殊強(qiáng)制措施防止、減少和控制船舶排放硫氧化物、顆粒物、氮氧化物這3種污染物，以便減少對船員健康或環(huán)境的不利影響。

在2010年3月舉行的MEPC第60次會議， MARPOL公約附則Ⅵ再次得到修訂，增加指定北美區(qū)域?yàn)榕欧趴刂茀^(qū)，其為全球第一個硫氧化物和顆粒物、氮氧化物排放控制區(qū)。按照規(guī)定MEPC第60次會議通過經(jīng)修訂的MARPOL公約附則Ⅵ于2011年8月1日生效，北美區(qū)域排放控制區(qū)于2012年8月1日正式啟用。

目前，除了北美排放控制區(qū)、波羅的海地區(qū)、北海地區(qū)（含英吉利海峽），美國加勒比海排放控制區(qū)，作為第4個ECA，覆蓋波多黎各和美國維爾京群島的沿岸附近水域，在2011年7月通過的MARPOL附則VI修訂案中，該控制區(qū)的生效日為2014年1月1日。

可以看出，從最初的波羅地海和北海兩大硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)規(guī)定燃油的硫含量不超過1.5%，到后來北美硫氧化物和顆粒物、氮氧化物排放控制區(qū)，區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)在不斷升級。北美ECA和加州從2012年起，使用1.0%硫燃料。在2014年1月1日起，加州使用0.1%低硫燃油。同時，從實(shí)際執(zhí)行情況來看，馬士基等公司已經(jīng)開始使用該標(biāo)準(zhǔn)的低硫燃油，取得了積極效果。據(jù)交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院環(huán)保與節(jié)能技術(shù)研究中心彭傳圣研究員介紹，波羅地海和北海兩大硫氧化物和顆粒物排放控制區(qū)正考慮繼續(xù)提高標(biāo)準(zhǔn)門檻，以增加對氮氧化物的排放控制。

ECA申請程序

在環(huán)境保護(hù)方面，排放控制區(qū)無疑取得了十分積極的效果，但一個國家要想設(shè)立ECA，并不容易。

彭傳圣研究員對記者說，ECA申請國首先必須是MARPOL公約的締約國，以國家的名義來申請，IMO經(jīng)過法律程序進(jìn)行審議，如果陸地采取措施足夠嚴(yán)厲，再考慮船舶。換句話說，申請國應(yīng)先管理好陸上排放污染，再考慮船舶排放污染。設(shè)立排放控制區(qū)需要經(jīng)過提出建議和評估通過程序。按照MARPOL公約及其附則Ⅵ的要求，如證實(shí)有防止、減少和控制船舶排放硫氧化物和顆粒物、氮氧化物這3種污染物造成空氣污染的需要，IMO才會考慮設(shè)立排放控制區(qū)。設(shè)立排放控制區(qū)需要由一個或者多個MARPOL公約簽約國向IMO提出建議，如果兩個或更多的簽約國對某一特定的區(qū)域有共同的關(guān)注，這些簽約國應(yīng)起草一個互相協(xié)調(diào)的建議。設(shè)立ECA屬于國際強(qiáng)制政策，其制定、審查和和頒布實(shí)施這種國際強(qiáng)制政策措施是比較困難的。

首先需要提出一個明確的ECA區(qū)域，提出ECA所要控制的排放物（NOX、SOX和顆粒物質(zhì)），描述在ECA內(nèi)目前受害風(fēng)險的人口和環(huán)境領(lǐng)域；評估船舶在ECA內(nèi)對環(huán)境空氣污染物的濃度或?qū)Νh(huán)境的不利影響；同時需要向IMO遞交ECA的氣象條件；在所提出的ECA內(nèi)的船舶交通形態(tài)、密度和性質(zhì)；描述目前采取的陸地措施控制NOX、SOX和顆粒物質(zhì)排放，以及任何將會被采取的ECA措施；分析及比較減少船舶排放的相對成本和陸地控制措施，和對從事國際貿(mào)易的船舶的經(jīng)濟(jì)影響。

然后，IMO根據(jù)建議中提供的信息進(jìn)行相關(guān)評估，以MARPOL公約附則Ⅵ修正案形式設(shè)立排放控制區(qū)，修正案按照MARPOL公約的要求審議、通過和生效。以北美ECA為例，美國和加拿大聯(lián)合申請北美排放控制區(qū)，按照MARPOL公約附則Ⅵ的要求，進(jìn)行了長期和大量的研究，提供了相關(guān)建議及技術(shù)支持文件。

北美ECA給出了很多量化的數(shù)據(jù)，來充分解釋和說明設(shè)立ECA的必要性。據(jù)美國自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）發(fā)布的資料顯示，北美ECA將大幅減少船舶排放的污染物，其中NOX將減少23%，PM2.5將減少74%，SOX將減少86%。到2020年，每年避免14000人的過早死亡；到2030年，可每年避免31000人的過早死亡。ECA實(shí)施將提供巨大的健康及其他社會福利的貨幣化價值：到2020年高達(dá)每年1100億美元。相比之下，實(shí)施現(xiàn)有和擬議的監(jiān)管方案去減少整個美國汽車車隊(duì)的排放量將在2030年創(chuàng)造480億美元的貨幣價值量；將對新的船舶增加0.5%～2%成本，將對每個集裝箱的成本增加18美元。

據(jù)美國自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）高級律師David Pettit介紹，北美ECA具有幾大關(guān)鍵特點(diǎn)，它要求船用燃油含硫量不超過0.1%，它是第一個包括Tier III NOX限制的ECA，對Tier III NOX限制將在2016年減少80%的NOX，包括所有美國和加拿大海岸200海里的船舶都在其管轄范圍內(nèi)。在ECA實(shí)施中，擁有嚴(yán)格的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)和美國環(huán)保局進(jìn)行執(zhí)法，對于違章的船舶每天進(jìn)行2.5萬美元之下的罰款。例如，若提交虛假文件，罰款會更高。

ECA效應(yīng)

無疑，建立排放控制區(qū)是通過政府間國際組織IMO的機(jī)制實(shí)施的，屬于國際強(qiáng)制性措施，除此之外，還有屬于局部強(qiáng)制性措施，它通過政府組織或者地方政府的機(jī)制實(shí)施，例如歐盟強(qiáng)制靠港船舶使用低硫油和美國加州強(qiáng)制靠港船舶使用岸電，另外，還有激勵性措施，以地方利益換取區(qū)域內(nèi)船舶減排效果的措施。

相比ECA限制的嚴(yán)格程度，美國加州標(biāo)準(zhǔn)有過之而無不及。2014年1月1日起，加州使用0.1%低硫燃油，延伸海岸24海里處。2009年，加州制定了船用燃料規(guī)則，逐漸減少燃料中的硫含量，降低PM和臭氧，尤其是在南加州。目前，不存在嚴(yán)重的技術(shù)或者燃料供應(yīng)問題。

除了使用低硫燃油，美國加州法典第17篇第1節(jié)對船舶使用岸電進(jìn)行了法律規(guī)定，于2014年1月1日起實(shí)施強(qiáng)制靠港船舶使用岸電的減排措施。加州空氣資源管理局（CARB）表示，他們要求船舶公司到2020年時在加州各個港口的船只在停泊時降低排放約80%，無論船只采用岸電還是技術(shù)控制改造，都必須達(dá)到相同的減排。歐洲的主要港口，如安特衛(wèi)普和哥登堡也都采用了岸電。岸電在中國一些港口也有應(yīng)用，如上海和連云港。

同樣，歐盟也實(shí)施了強(qiáng)制靠港船舶使用低硫油的減排措施。經(jīng)歐盟法令2005/33/EC修正的歐盟法令1999/32/EC的4b章強(qiáng)制要求：從2010年1月1日起，在歐盟港口停泊超過2小時的船舶不得使用硫含量超過0.1%的燃油；船舶靠泊后應(yīng)盡早轉(zhuǎn)換為低硫燃油(硫含量不超過0.1%)，船舶開航前盡量晚切換成高硫燃油；燃油轉(zhuǎn)換操作應(yīng)記錄在船舶日志上。

與局部性強(qiáng)制措施不同的是，一些航運(yùn)發(fā)達(dá)的地區(qū)或者港口，為減少船舶排放，改善環(huán)境質(zhì)量，采取了激勵船舶在港區(qū)減排的措施，如美國長灘港、新加坡和我國香港特區(qū)等。

美國一些港口已經(jīng)認(rèn)識到了船舶減速的減排效果，并已經(jīng)開始鼓勵船只自愿降低船速從而減少污染排放。洛杉磯和長灘港實(shí)施的自愿減速方案都很有效，因此兩個港口都將減速區(qū)從港口外20海里擴(kuò)展至40海里。在此方案下，在12個月中，如果一個船隊(duì)有90%或者更多船舶滿足了減速要求，可在來年獲得15%的?？抠M(fèi)率折扣（綠色費(fèi)率）。

新加坡的“綠色海港計(jì)劃”，該計(jì)劃針對在新加坡海港?？康拇皩?shí)施，規(guī)定如果船舶在海港內(nèi)采用被認(rèn)可的減排科技或改用低硫油，達(dá)到MARPOL公約附則VI所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，則減收其15%的港口費(fèi)。

香港的《乘風(fēng)約章》，根據(jù)香港特區(qū)環(huán)保署發(fā)布的《2011年香港排放清單報告》，2011年香港港口船舶排放的硫氧化物、氮氧化物和PM10分別占香港總排放量的54%、33%和37%，均是香港相應(yīng)污染物的最大排放源。2011年共有18家遠(yuǎn)洋船公司簽署了《乘風(fēng)約章》，承諾2年內(nèi)在香港港掛靠遠(yuǎn)洋船舶在靠港時盡可能換用低硫油（硫含量不高于0.5%的燃料油）。

為延續(xù)《乘風(fēng)約章》實(shí)施對香港空氣質(zhì)量改善的有利影響，香港特區(qū)政府在2012年2月發(fā)布的《2012～13年度財(cái)政預(yù)算案》中，建議對在香港港口靠港時換用硫含量不高于0.5%低硫油的遠(yuǎn)洋船舶，減免一半的港口設(shè)施及燈標(biāo)費(fèi)，簡稱泊岸換油計(jì)劃，2012年9月26日香港特區(qū)政府開始推行為期3年的泊岸換油計(jì)劃盡管實(shí)施泊岸換油計(jì)劃的船舶減免了一半港口設(shè)施及燈標(biāo)費(fèi)，但是船公司仍需承擔(dān)50%至80%的清潔燃油轉(zhuǎn)換成本，參與燃油轉(zhuǎn)換計(jì)劃的公司與不參與計(jì)劃的同業(yè)競爭者將承擔(dān)不同的運(yùn)營成本，因此，原來參與《乘風(fēng)約章》的船公司發(fā)起《乘風(fēng)約章2013》，只同意將泊岸換油計(jì)劃延長一年至2013年12月31日，希望借此推動香港特區(qū)政府實(shí)施統(tǒng)一的港口船舶硫排放控制規(guī)則。

交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院副總工程師喬冰指出，如果由于多種原因一時難以具備申請?jiān)O(shè)立ECA的條件，則為了控制相關(guān)區(qū)域內(nèi)的船舶空氣污染物排放，以顯著改善沿岸空氣環(huán)境質(zhì)量，也可以選擇制定并實(shí)施一定區(qū)域范圍內(nèi)（如24海里）的強(qiáng)制性控制船舶排放政策。目前我國的狀況比較適合采取這種措施。此外，要求船舶配備連接岸電裝置靠港使用岸電、安裝柴油機(jī)顆粒物過濾器（DPF）、廢氣循環(huán)系統(tǒng)、NOX選擇性催化還原系統(tǒng)（SCR）等技術(shù)手段，以及諸如IMO強(qiáng)制實(shí)施的船舶能效指數(shù)（EEDI）標(biāo)準(zhǔn)、船舶能效管理計(jì)劃（SEEMP）等管理措施，也都是重要的節(jié)能減排手段。

彭傳圣表示，國家、地區(qū)或者港口控制船舶排放的政策措施的選擇，需要充分考慮改善區(qū)域環(huán)境和提高空氣質(zhì)量的需要、政策準(zhǔn)備的難度和時間要求、政策實(shí)施的監(jiān)督能力建設(shè)的體制和機(jī)制障礙、成本增加對于國際貿(mào)易和航運(yùn)的影響以及本地航運(yùn)企業(yè)成本增加的承受能力等因素，確定應(yīng)用的政策類型、政策涉及的區(qū)域范圍和實(shí)施時間。而在未來，隨著MARPOL的進(jìn)一步修訂，限制將呈現(xiàn)愈加嚴(yán)格的趨勢。

喬冰表示，面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，許多國家和地區(qū)制定了更加嚴(yán)格的限制標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的實(shí)施計(jì)劃，這種強(qiáng)烈的環(huán)保意識是其付出實(shí)際行動，走在世界前沿的根本支撐。反觀我國在有關(guān)立法工作等方面的滯后狀況，反映出了我們對環(huán)保和形勢認(rèn)知的不足。亟待在生態(tài)方明建設(shè)的觀念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，為綠色航運(yùn)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展奠定必要的理論基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。面對未來國際船舶排放標(biāo)準(zhǔn)的日趨嚴(yán)格，我們需要在法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制訂和技術(shù)研究開發(fā)方面，必須緊緊跟上世界發(fā)展的步伐，才能使我們的航運(yùn)更綠色、環(huán)境更友好、人民更健康。

有業(yè)內(nèi)專家表示，除了ECA，IMO還規(guī)定了兩種特殊區(qū)域：1、特別敏感水域PSSA。其相關(guān)保護(hù)措施APM由區(qū)域確定，主要是繞行、禁止拋錨和排放、裝設(shè)交通管理系統(tǒng)VTS等。2、特殊區(qū)域SA——特殊強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)要求和排放控制要求。以上兩種類型的區(qū)域，歐美不少國家已經(jīng)設(shè)立。目前，東亞、南亞還沒有任何區(qū)域設(shè)定限制，中國若想擺脫國際上被動應(yīng)對的困境，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主導(dǎo)綠色航運(yùn)，必須考慮在中國海域設(shè)定各類特殊敏感水域如南海、沿海排放控制區(qū)，提升環(huán)境保護(hù)要求至高于國際水平，才能給子孫后代留下豐厚的環(huán)境遺產(chǎn)。