金融監(jiān)管模式改革比較研究

董 斌,詹 飛

(中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

【經(jīng)濟學(xué)研究】

金融監(jiān)管模式改革比較研究

董 斌,詹 飛

(中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展,金融風(fēng)險和監(jiān)管也逐漸引起各國的關(guān)注.美國次貸危機為全球金融監(jiān)管敲響了警鐘,舊的金融監(jiān)管模式不再適應(yīng)金融創(chuàng)新的要求,因此各國建立起各有特色的監(jiān)管模式,面對全球性變革,我國也應(yīng)與時俱進.文章對各主要金融監(jiān)管模式進行介紹和比較,借以探討適合中國的金融監(jiān)管模式,并認(rèn)為雙峰監(jiān)管模式對于我國金融監(jiān)管體制改革具有重要的借鑒意義.

金融監(jiān)管模式;雙峰監(jiān)管;中國金融監(jiān)管體制改革

1 金融監(jiān)管模式概念辨析

1.1 金融監(jiān)管模式的概念

金融監(jiān)管是融合了金融監(jiān)督與金融管理的合成概念,它是指為了使金融業(yè)健康運行,金融監(jiān)管機構(gòu)在法律法規(guī)的授權(quán)下,對金融業(yè)實施監(jiān)督、治理的行為的總稱.

金融監(jiān)管模式從廣義上講,包括監(jiān)管理論和監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式等.[1]狹義的金融監(jiān)管模式是指金融監(jiān)管主體的組織結(jié)構(gòu),主要研究監(jiān)管機構(gòu)如何設(shè)立才能有效地實施監(jiān)管規(guī)劃.[1]在本文中,對金融監(jiān)管模式采取狹義的概念.本文認(rèn)為,金融監(jiān)管模式是依據(jù)金融監(jiān)管原則而設(shè)計的,根據(jù)機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和目標(biāo)監(jiān)管等監(jiān)管原則.目前世界上主要存在三種金融監(jiān)管模式:(1)單一監(jiān)管模式; (2)多元監(jiān)管模式;(3)雙峰監(jiān)管模式.

1.2 金融監(jiān)管模式與金融監(jiān)管原則

金融監(jiān)管原則,是更加抽象和上層的概念.古德哈特認(rèn)為,可以根據(jù)三個原則設(shè)立金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)模式:(1)機構(gòu)監(jiān)管;(2)功能監(jiān)管;(3)目標(biāo)監(jiān)管.[2]國際上的各種金融監(jiān)管模式實質(zhì)上是依據(jù)不同的金融監(jiān)管原則來設(shè)立的.

1.2.1 機構(gòu)監(jiān)管原則

20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生并蔓延,美國首先確立了機構(gòu)導(dǎo)向的監(jiān)管模式.1933年,美國頒布《格拉斯—斯蒂格爾法案》,把金融業(yè)劃分為銀行、證券和保險三個行業(yè),實施分業(yè)經(jīng)營.通過這個法案,使得各金融機構(gòu)形成了單一的經(jīng)營范圍,監(jiān)管機構(gòu)得以通過設(shè)立對應(yīng)的部門來實現(xiàn)對這三個行業(yè)的監(jiān)管,也就是分業(yè)監(jiān)管的形式.

1.2.2 功能監(jiān)管原則

功能監(jiān)管是指依據(jù)金融機構(gòu)的基本業(yè)務(wù)和其所設(shè)計的金融產(chǎn)品的特性而設(shè)計的監(jiān)管,功能監(jiān)管將金融監(jiān)管從針對特定金融機構(gòu)實行一對一監(jiān)管,轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴囟愋偷慕鹑跇I(yè)務(wù)為對象進行監(jiān)管.

1.2.3 目標(biāo)監(jiān)管原則

目標(biāo)監(jiān)管從金融行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的目標(biāo)出發(fā),認(rèn)為最合理的監(jiān)管方式就是著眼于金融業(yè)監(jiān)管目標(biāo)來設(shè)計監(jiān)管模式,使金融監(jiān)管的三個方面:系統(tǒng)監(jiān)管、審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管均能達到各自的目標(biāo).目標(biāo)監(jiān)管原則主張,從監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)來設(shè)計監(jiān)管結(jié)構(gòu)優(yōu)于針對被監(jiān)管者集團的組織結(jié)構(gòu)來設(shè)計單一監(jiān)管結(jié)構(gòu).[3]

2 世界主要監(jiān)管模式的比較

2.1 單一監(jiān)管模式:以英國為例

2.1.1 英國單一監(jiān)管模式

20世紀(jì)末,一些金融業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的國家為了適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢,先后對金融監(jiān)管模式進行了重大的改革,其中英國的改革最為引人注目.針對金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展,英國金融業(yè)監(jiān)管由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榛鞓I(yè)監(jiān)管,設(shè)立了金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA),統(tǒng)一對金融業(yè)進行監(jiān)管,這就是對許多國家產(chǎn)生影響的單一監(jiān)管模式(如圖1).

圖1 金融監(jiān)管局成立之后監(jiān)管職能部門概覽[4]

金融服務(wù)監(jiān)管局負(fù)責(zé)制訂金融監(jiān)管規(guī)章制度,同時監(jiān)管銀行、保險公司等金融機構(gòu).它實行董事會制,董事由財政部任命,經(jīng)費來源于收費.

可見,英國的監(jiān)管模式還是建立在機構(gòu)監(jiān)管的原則之上的,針對不同金融機構(gòu),金融服務(wù)監(jiān)管局下設(shè)的各個監(jiān)管機構(gòu)依法履行監(jiān)管職能.

2.1.2 對英國單一監(jiān)管模式的評價

一體化的監(jiān)管機構(gòu)具有以下特點:

(1)降低監(jiān)管成本,產(chǎn)生規(guī)模效益.由于只有一個主要監(jiān)管機構(gòu),運行于一個體系內(nèi),單一監(jiān)管模式實現(xiàn)了監(jiān)管資源的充足利用.

(2)有利于監(jiān)管的國際協(xié)調(diào).金融全球化的發(fā)展催生了許多跨國金融集團,由于各國監(jiān)管模式和標(biāo)準(zhǔn)不一,金融監(jiān)管的國際合作顯得尤為重要,此時就需要一個具有對外職能的單一機構(gòu)來協(xié)調(diào)國際合作事宜,而金融監(jiān)管局的設(shè)立正好符合了這一趨勢.

但是金融危機的爆發(fā)使得人們不得不重新思考英國的金融監(jiān)管模式,雖然只有一個主要監(jiān)管機構(gòu),但是它仍然過于重視對單一機構(gòu)的監(jiān)管而忽視整體.此外,普通消費者并沒有從金融監(jiān)管改革中獲利,他們在監(jiān)管上通常得不到應(yīng)有的重視和保護.

2.2 多元監(jiān)管模式:以美國為例

2.2.1 美國傘式監(jiān)管模式

1999年,美國頒布《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》,打破了金融業(yè)的隔離墻,建立起“傘式”監(jiān)管模式(圖2).法案明確了功能監(jiān)管的原則,以適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營趨勢和金融控股公司的出現(xiàn).法案從整體上確定美聯(lián)儲作為中央金融監(jiān)管機構(gòu),各個金融監(jiān)管機構(gòu)又根據(jù)經(jīng)營業(yè)務(wù)的不同,對金融機構(gòu)進行監(jiān)管.這種監(jiān)管模式在過去很長的一段時期內(nèi)保證了美國金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展.

圖2 美國傘式功能監(jiān)管模式

2.2.2 對美國多元監(jiān)管模式的評價

傘式監(jiān)管模式在美國現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體制下,較好地兼顧了金融創(chuàng)新和金融穩(wěn)定.然而這種監(jiān)管模式并不符合金融混業(yè)經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢,只是在原來的基礎(chǔ)上進行修補,而多次的修補會導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定性和機構(gòu)運行的復(fù)雜性.隨著金融創(chuàng)新和全球化的發(fā)展,美國的監(jiān)管模式也日益暴露出弊端,即缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),過于細致和分散的規(guī)則也難以被執(zhí)行,這些現(xiàn)狀導(dǎo)致了監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白同時存在以及監(jiān)管效率的低下.

2.3 雙峰監(jiān)管模式:以澳大利亞為例

2.3.1 雙峰監(jiān)管模式

“雙峰式”監(jiān)管模式在澳大利亞表現(xiàn)為:澳大利亞儲備銀行作為中央銀行,負(fù)責(zé)在宏觀層面制定貨幣政策,保持金融系統(tǒng)穩(wěn)定.在微觀層面,澳大利亞審慎監(jiān)管局和澳大利亞證券投資委員會負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管事務(wù).

(1)澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)

澳大利亞審慎監(jiān)管局于1998年7月1日成立,是澳大利亞金融服務(wù)行業(yè)的審慎監(jiān)管機構(gòu).負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行、信用社、建房互助協(xié)會、一般保險和再保險公司、人壽保險、互相保險協(xié)會,以及養(yǎng)老金行業(yè)的大部分機構(gòu).

澳大利亞審慎監(jiān)管局根據(jù)1998年澳大利亞審慎監(jiān)管局法以及銀行法、養(yǎng)老基金監(jiān)管法等法律的規(guī)定,主要職能為:制定和執(zhí)行審慎監(jiān)管的規(guī)則和配套措施,以確保這些機構(gòu)實現(xiàn)其財務(wù)承諾,也就是說,它們必須保持財政狀況良好,并能履行其對于儲戶、基金會員及保單持有人的義務(wù).[5]

(2)澳大利亞證券投資委員會(ASIC)

澳大利亞證券投資委員會是澳大利亞的企業(yè)、市場和金融服務(wù)監(jiān)管機構(gòu),確保澳大利亞金融市場的公平和透明,保護投資者和消費者的合法權(quán)益,從而維持澳大利亞的經(jīng)濟發(fā)展和聲譽.澳大利亞證券投資委員會是一個獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu),依據(jù)澳大利亞證券和投資委員會法設(shè)立并運行.依據(jù)2001年澳大利亞證券及投資事務(wù)監(jiān)察委員會法案的要求,澳大利亞證券投資委員會致力于維護金融市場誠信和保護消費者的合法權(quán)益.

2.3.2 對雙峰監(jiān)管模式的評價

雙峰監(jiān)管是集中有效而又分工明確的一種監(jiān)管模式,它試圖汲取單一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的長處,克服它們的缺陷,并順應(yīng)了金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢.與單一監(jiān)管模式相比,雙峰監(jiān)管模式在監(jiān)管機構(gòu)之間形成了競爭,它們互相制約從而在一定程度上避免了監(jiān)管套利.不同于分業(yè)監(jiān)管模式,雙峰式監(jiān)管提高了監(jiān)管效率,降低了機構(gòu)冗雜導(dǎo)致的監(jiān)管成本;同時,修正了分業(yè)監(jiān)管僵化和固定的缺點,覆蓋面更廣,避免了監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白.[5]

2.4 更優(yōu)選擇和發(fā)展方向——雙峰監(jiān)管模式

金融危機引發(fā)了全球性金融監(jiān)管改革的浪潮,我國也無法置身事外,由以上三種主要金融監(jiān)管模式的對比分析可以看出,在改革浪潮中,雙峰監(jiān)管模式具有以下優(yōu)勢而為各國所青睞,可以為我國的金融監(jiān)管提供有利的借鑒:

首先,監(jiān)管機構(gòu)的整合可以提高監(jiān)管的效率.在次貸危機中,美國的多元監(jiān)管模式暴露出來了一系列問題,各監(jiān)管部門各自為政,導(dǎo)致監(jiān)管效率低下.而雙峰監(jiān)管模式與單一監(jiān)管模式一樣打破了分業(yè)監(jiān)管模式,將監(jiān)管目標(biāo)分化為宏觀審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管兩大模塊,輔以體系內(nèi)部統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),降低了監(jiān)管者和被監(jiān)管者的成本,提高監(jiān)管的效率.

其次,雙峰監(jiān)管模式可以彌補監(jiān)管空白.金融監(jiān)管與法律的相對滯后性和金融市場創(chuàng)新的高速度,表明僅靠制定和更新監(jiān)管規(guī)則是不明智的.而雙峰監(jiān)管區(qū)別于規(guī)則監(jiān)管,雖然依據(jù)的是法律規(guī)則,但是它從整個金融系統(tǒng)著手,將宏觀審慎監(jiān)管和消費者保護這兩個目標(biāo)分別加以整合,行為防護與系統(tǒng)防護相結(jié)合,避免了監(jiān)管空白的發(fā)生.

金融危機后,在世界范圍內(nèi)開始了金融監(jiān)管機構(gòu)改革,2008年美國財政部提交的《金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化藍圖》的報告中提出,美國金融監(jiān)管模式改革的方向“在一定程度上與澳大利亞、荷蘭采用的模式相似”.[6]2009年路透峰會上,香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(SFC)行政總裁韋奕禮表示,香港應(yīng)考慮采取“雙峰”監(jiān)管模式,即設(shè)置兩個相應(yīng)的機構(gòu)負(fù)責(zé)維持金融市場穩(wěn)定以及行為監(jiān)管.[6]從2013年4月起,英國金融企業(yè)全部開始接受“雙峰金融監(jiān)管”(PRA和FCA),這是金融危機以來英國金融監(jiān)管改革一個新起點.[7]這些事實說明雙峰監(jiān)管模式逐漸成為金融監(jiān)管體制改革趨于一致的發(fā)展方向.

3 中國的選擇:雙峰監(jiān)管模式

3.1 中國金融監(jiān)管現(xiàn)狀

中國是典型的實行多元監(jiān)管模式的國家,與此相適應(yīng),1998年中國保監(jiān)會和中國證監(jiān)會分別成立, 2003年銀監(jiān)會成立,形成了“一行三會”的金融監(jiān)管體制.監(jiān)管協(xié)調(diào)機制也在籌備之中,2013年8月15日國務(wù)院正式批復(fù)同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度,進一步加強了金融監(jiān)管協(xié)調(diào),有利于保障金融業(yè)穩(wěn)健運行.

3.2 中國目前金融監(jiān)管問題探討

3.2.1 監(jiān)管重疊和監(jiān)管漏洞

在分業(yè)監(jiān)管模式下,三大金融監(jiān)管機構(gòu)獨立開展工作,在金融混業(yè)經(jīng)營的背景下,分業(yè)監(jiān)管無法監(jiān)管跨界新型金融產(chǎn)品,各金融機構(gòu)也分工不清,存在著監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管漏洞.

3.2.2 連續(xù)和系統(tǒng)性監(jiān)管缺失

目前我國金融業(yè)監(jiān)管沒有真正實現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管,僅僅關(guān)注金融市場的準(zhǔn)入監(jiān)管,沒有建立一個系統(tǒng)的“從出生到死亡”的監(jiān)管體系,缺乏對風(fēng)險的跟蹤監(jiān)測,有些金融機構(gòu)擺脫一次監(jiān)管之后便一勞永逸,導(dǎo)致風(fēng)險的滋生和蔓延.

3.2.3 各監(jiān)管主體之間溝通協(xié)調(diào)難度大

雖然“一行三會”之間存在監(jiān)管聯(lián)席會議,但它只是臨時機構(gòu),實質(zhì)上是部門之間利益協(xié)調(diào)分配,權(quán)威和工作效率比較低.當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時,也無法確定哪個機構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)人,這種監(jiān)管組織架構(gòu)面對瞬息萬變的金融行業(yè),已經(jīng)顯現(xiàn)出明顯的頹勢.

3.3 中國金融監(jiān)管體制改革設(shè)想

由各國金融監(jiān)管模式的歷史演變和改革可以看出,金融監(jiān)管沒有固定的形式,不同國家、不同時代,其金融監(jiān)管模式處于不斷發(fā)展變化的過程中.因此中國金融體制改革既要從我國的實際情況出發(fā),也要積極借鑒和吸收國外金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗,逐步形成具有科學(xué)先進的金融監(jiān)管模式.

鑒于本文第二部分的對比分析,筆者認(rèn)為中國應(yīng)選擇雙峰監(jiān)管模式作為金融監(jiān)管模式的改革方向,下面是簡單的設(shè)想:

3.3.1 現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)進一步改進和完善現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系

當(dāng)前確立協(xié)調(diào)合作機制是關(guān)鍵.三個機構(gòu)之間的合作不應(yīng)僅僅停留在不定期的聯(lián)席會議的形式,有必要建立一個常設(shè)的委員會,確保在三個監(jiān)管機構(gòu)之間進行持續(xù)的協(xié)調(diào)和合作.同時,要漸進地削弱中央銀行的監(jiān)管職能,僅保留其維持金融穩(wěn)定和制定執(zhí)行貨幣政策的權(quán)力,將金融監(jiān)管的權(quán)能集中于聯(lián)合委員會中,為日后進一步的改革做好鋪墊.

3.3.2 “雙峰監(jiān)管”模式

在長遠看來,通過金融監(jiān)管聯(lián)合委員會進行監(jiān)管的經(jīng)驗積累和人員配備,逐漸將其分化為兩個機構(gòu),分別為金融監(jiān)管局,執(zhí)行審慎監(jiān)管職能;和市場行為監(jiān)管機構(gòu),監(jiān)管金融市場行為和消費者保護,取消目前的三會機構(gòu),從而形成“雙峰監(jiān)管”模式.以宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)和市場行為監(jiān)管機構(gòu)作為中國金融監(jiān)管的核心,并且與中央人民銀行和財政部保持密切聯(lián)系,及時溝通、共享信息、協(xié)同行動,組成宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機制,共同防范金融風(fēng)險,克服金融危機,促進我國金融市場的全面健康發(fā)展.

[1]夏慧.金融混業(yè)經(jīng)營趨勢下的金融監(jiān)管模式研究[D].杭州:浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文,2005.

[2]陳春光.金融一體化條件下銀行業(yè)監(jiān)管研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2004.35.

[3]楊勇.金融集團法律問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004.188-197.

[4]英、德、捷三國應(yīng)對全球化改進金融監(jiān)管的啟示[EB/OL].(2012-02-29)[2013-06-20].http://www.edu789.com/lw/ mylw/lw_21322.html.

[5]劉宇.我國金融監(jiān)管體制改革路徑探索——基于國際金融業(yè)監(jiān)管體制發(fā)展經(jīng)驗的研究[D].成都:西南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2006.

[6]李慧君.香港應(yīng)考慮對金融市場采取“雙峰”監(jiān)管模式[EB/OL].(2009-04-28)[2013-09-30].路透社,http://cn.reuters.com/article/macroeconomicsNews/idCNnCN076527620090428?feedType=RSS&feedNam.

[7]英實施“雙峰”金融監(jiān)管[EB/OL].(2013-04-05)[2013-09-30].大公網(wǎng),http://news.takungpao.com/paper/q/2013/ 0405/1529722.html.

【責(zé)任編輯 曹 靜】

A Comparative Study of the Reform of Financial Supervision Mode

DONG Bin,ZHAN Fei
(Law School,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China)

With the mixed Operation of financial industry's development,financial risk and regulatory gradually attracted world's attention.the U.S.subprime mortgage crisis has sounded the alarm of global financial regulation,the old financial regulation mode is no longer adapted to financial innovation,countries establish their regulatory mode with different characteristics,facing the global change and China should also advancing with the times.In this paper,the major financial regulatory modes are introduced and compared,in order to investigate the financial regulation mode suited to China,and considered that bimodal pattern is more advanced mode of regulation.For the financial regulatory and legal reform in our country,it has certain significance.

financial regulatory mode;bimodal pattern;Chinese financial regulatory reform

F832.1

A

1009-5128(2014)07-0084-05

2013-12-31

董斌(1989—),男,山東淄博人,中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,主要從事金融服務(wù)法學(xué)研究;詹飛(1987—),男,湖北宜昌人,中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,主要從事金融服務(wù)法學(xué)研究.