美國(guó)影子銀行監(jiān)管改革：從宏觀到微觀

鄭聯(lián)盛

影子銀行體系的快速發(fā)展使得美國(guó)金融市場(chǎng)和全球金融市場(chǎng)獲得了二戰(zhàn)以來(lái)最大的繁榮，為上世紀(jì)90年代后期以來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定增長(zhǎng)做出了積極貢獻(xiàn)，特別是影子銀行體系相當(dāng)大程度上擴(kuò)大了信用體系的范疇，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有利金融要素。從影子銀行體系的成本收益看，影子銀行體系的收益主要是深化了金融體系的基本職能，為金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮奠定了基礎(chǔ)條件。

但是，影子銀行體系具有高杠桿率、高流動(dòng)性和低監(jiān)管要求等特征，而且影子銀行體系深刻地改變了信用體系和整個(gè)金融體系的結(jié)構(gòu)。更重要的是，隨著影子銀行體系的重要性不斷提高，整個(gè)金融體系資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積，特別是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和蔓延。美國(guó)金融危機(jī)以極其慘痛的教訓(xùn)表明，影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的。因此，在發(fā)展影子銀行業(yè)務(wù)，提升金融和經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，如何強(qiáng)化影子銀行體系的監(jiān)管，特別是金融宏觀審慎管理，是重大的任務(wù)。

影子銀行的原則性監(jiān)管

美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)之后，如何填補(bǔ)監(jiān)管漏洞，加大監(jiān)管力度，擴(kuò)大監(jiān)管范圍以及深化全球監(jiān)管合作，成為國(guó)際金融體系改革的重要趨勢(shì)。特別是，對(duì)于影子銀行體系的監(jiān)管，國(guó)際社會(huì)在原則上取得了相對(duì)一致的意見(jiàn)，美國(guó)政府通過(guò)立法強(qiáng)化了對(duì)影子銀行的監(jiān)管。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為，影子銀行一般都采取高杠桿運(yùn)作，具有短期性、反向性等特征，往往以高達(dá)數(shù)十倍杠桿率進(jìn)行操作，放大市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)性，特別是在金融緊張階段，催化了自我強(qiáng)化下跌螺旋趨勢(shì)的形成，導(dǎo)致市場(chǎng)更大的脆弱性。為此，加強(qiáng)監(jiān)管是符合金融穩(wěn)定訴求的，也是美國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局所追求的政策目標(biāo)。

美國(guó)影子銀行監(jiān)管秉承“原則性監(jiān)管”框架，兼顧了金融體系的穩(wěn)定與繁榮。從2010年年底通過(guò)的美國(guó)金融監(jiān)管法案及其后的監(jiān)管實(shí)踐看，美國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管主要是秉承“原則性監(jiān)管”和宏觀審慎為核心與微觀監(jiān)管為重點(diǎn)相結(jié)合的方式。美國(guó)希望通過(guò)“原則性監(jiān)管”維系以資本市場(chǎng)為主導(dǎo)的金融體系的繁榮。歐洲則希望通過(guò)“限制性監(jiān)管”，保障以銀行主導(dǎo)的金融體系的穩(wěn)定。比如對(duì)于對(duì)沖基金，美國(guó)僅要求其在聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行注冊(cè)并履行披露信息的義務(wù)，而歐盟除了監(jiān)管范圍和透明度要求之外，還對(duì)對(duì)沖基金的投資額、杠桿率和做空機(jī)制等進(jìn)行限制。

影子銀行的宏觀審慎監(jiān)管

在很大程度上，影子銀行體系替代了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的功能，提供了金融體系中重要的資金融通功能，但是，影子銀行體系最重要的三個(gè)特征就是高杠桿率、高流動(dòng)性和低監(jiān)管性。從美國(guó)金融危機(jī)的教訓(xùn)看，加強(qiáng)影子銀行的監(jiān)管是十分必要的。

宏觀審慎管理第一要?jiǎng)?wù)是強(qiáng)化影子銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)，完善宏觀審慎監(jiān)管制度。加強(qiáng)影子銀行體系的宏觀審慎管理，首要是監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)。美國(guó)金融監(jiān)管體系中并沒(méi)有明確針對(duì)影子銀行及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管舉措，甚至美國(guó)金融法律還為影子銀行的業(yè)務(wù)提供“法律基礎(chǔ)”?？梢哉f(shuō)，美國(guó)對(duì)影子銀行監(jiān)管一直是“善意忽視”，這帶來(lái)了金融體系的繁榮，也引致了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。從制度頂層設(shè)計(jì)著手，完善監(jiān)管制度，美國(guó)以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的《多德-弗蘭克法案》，建立了以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)為主導(dǎo)、以美聯(lián)儲(chǔ)作為超級(jí)監(jiān)管人和最后貸款人的宏觀審慎框架，這是美國(guó)宏觀審慎管理改革的首要及核心成果。

美國(guó)影子銀行體系宏觀審慎最為務(wù)實(shí)的舉措是“填補(bǔ)漏洞”，遵循全面監(jiān)管原則。由于美國(guó)金融監(jiān)管體系的制度性缺陷，使得影子銀行體系游離于監(jiān)管體系之外，特別是機(jī)構(gòu)的自營(yíng)業(yè)務(wù)。美國(guó)宏觀審慎管理最務(wù)實(shí)的政策是，一方面將影子銀行機(jī)構(gòu)納入到監(jiān)管的范疇中來(lái)，另一方面是所有的金融市場(chǎng)和金融工具都受到了監(jiān)管。

影子銀行監(jiān)管需要堅(jiān)持分類監(jiān)管原則。美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在金融創(chuàng)新的引導(dǎo)下，影子銀行體系涉及的金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品極為廣泛，業(yè)務(wù)模式不盡相同，為此需要針對(duì)不同類型的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，比如對(duì)于證券化產(chǎn)品的監(jiān)管與再回購(gòu)協(xié)議的差異就很大，即使在證券化產(chǎn)品中，資產(chǎn)抵押支持債券與住房抵押支持債券也存在巨大的差異，即基礎(chǔ)資產(chǎn)是不一樣的，這將導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的差異。另外，在自營(yíng)業(yè)務(wù)方面，商業(yè)銀行或銀行控股公司與投資銀行等也是有區(qū)別的，投資銀行自營(yíng)業(yè)務(wù)的占比相對(duì)更高。在投資風(fēng)格上，對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金的風(fēng)險(xiǎn)暴露性更加明顯。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)重要性的范疇?wèi)?yīng)該將影子銀行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)及相關(guān)市場(chǎng)都納入其中?！睹绹?guó)金融危機(jī)調(diào)查報(bào)告》指出，在金融風(fēng)險(xiǎn)積累和爆發(fā)過(guò)程中，金融管理當(dāng)局對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)重要性的認(rèn)識(shí)范疇存在偏頗。比如對(duì)貝爾斯登、雷曼等投資銀行的系統(tǒng)性、重要性存在嚴(yán)重低估，對(duì)雷曼在短期資金市場(chǎng)的做市商功能缺失所造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足，同時(shí)系統(tǒng)重要性沒(méi)有拓展至貨幣、衍生品等市場(chǎng)而更多關(guān)注于機(jī)構(gòu)。危機(jī)之后，美國(guó)將影子銀行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)及其相關(guān)的市場(chǎng)都納入到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)重要性的監(jiān)管范疇中，美聯(lián)儲(chǔ)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的授權(quán)下可以拆分大型金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)業(yè)務(wù)，以降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和“大而不倒”效應(yīng)。

影子銀行體系的監(jiān)管政策和工具需要不斷更新，即是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。影子銀行的興起和發(fā)展主要基于金融創(chuàng)新，包括產(chǎn)品、市場(chǎng)和監(jiān)管套利的創(chuàng)新，影子銀行規(guī)避監(jiān)管的能力會(huì)不斷提高，從而不斷出現(xiàn)監(jiān)管套利，為此，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為監(jiān)管需要?jiǎng)討B(tài)跟進(jìn)，防范出現(xiàn)重大的監(jiān)管漏洞，將影子銀行機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施等都置于監(jiān)管范疇之中。

影子銀行的微觀審慎監(jiān)管

如果說(shuō)，宏觀審慎層面的全面、分類、動(dòng)態(tài)監(jiān)管是夯實(shí)金融穩(wěn)定的宏觀基礎(chǔ)，那強(qiáng)化影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)則是微觀基礎(chǔ)。實(shí)際上，宏觀審慎管理最終的舉措都需要落實(shí)到微觀的指標(biāo)，對(duì)微觀的主體實(shí)行更加審慎的監(jiān)管。為此，宏觀審慎管理最后的落腳點(diǎn)基本都是微觀的機(jī)構(gòu)監(jiān)管、產(chǎn)品監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管等。

資本金要求是強(qiáng)化影子銀行微觀審慎監(jiān)管的第一舉措。美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，提高影子銀行的資本金要求，降低影子銀行的杠桿率，從而降低整個(gè)影子銀行體系和金融體系的脆弱性?！拔譅柨艘?guī)則”要求提高從事再證券化業(yè)務(wù)的資本要求，再證券化產(chǎn)品必須符合更高的資本要求，并應(yīng)該根據(jù)頭寸水平相應(yīng)調(diào)整資本金水平。同時(shí)，從事資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)至少保留5%的證券化資產(chǎn)，以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的審慎義務(wù)，保護(hù)投資者利益。

杠桿率限制是約束影子銀行過(guò)度冒險(xiǎn)的又一監(jiān)管工具。相對(duì)于資本金要求，杠桿率指標(biāo)更加關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局指出，目前影子銀行的資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率并沒(méi)有明確顯示資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分布，更沒(méi)有明確金融衍生品和表外業(yè)務(wù)的金融風(fēng)險(xiǎn)，而且影子銀行沒(méi)有根據(jù)杠桿率和核心資本充足率來(lái)配置管理流動(dòng)性。為此，在增加影子銀行的資本金水平的同時(shí)，更應(yīng)該將影子銀行的杠桿率設(shè)置在一個(gè)較低的水平，保證影子銀行將資本的風(fēng)險(xiǎn)限制在一個(gè)絕對(duì)水平之內(nèi)，防止影子銀行過(guò)度擴(kuò)張其資產(chǎn)規(guī)模、過(guò)度持有風(fēng)險(xiǎn)頭寸。

動(dòng)態(tài)撥備制度是制約影子銀行順周期效應(yīng)的重要保障。對(duì)于商業(yè)銀行的動(dòng)態(tài)撥備制度在西班牙的實(shí)施中表現(xiàn)出良好的風(fēng)險(xiǎn)防范和危機(jī)應(yīng)對(duì)彈性，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建議影子銀行實(shí)行動(dòng)態(tài)撥備機(jī)制，在保障最低撥備水平的同時(shí)，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)向好時(shí)期提高撥備水平，相應(yīng)地建立一個(gè)不斷累積的緩沖機(jī)制，以便金融風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)時(shí)可以更好地應(yīng)對(duì)，保障金融機(jī)構(gòu)和金融體系的安全性。當(dāng)然，動(dòng)態(tài)撥備機(jī)制由于是建議性政策對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)不具有法律約束力。

美國(guó)影子銀行監(jiān)管啟示

從美國(guó)金融監(jiān)管的改革看，其對(duì)影子銀行堅(jiān)持的是“原則性”監(jiān)管，這種原則性監(jiān)管的基本涵義在于其還是鼓勵(lì)影子銀行發(fā)展的，只是將影子銀行納入到監(jiān)管的范疇中。而歐洲則是采取“限制性”監(jiān)管。歐美在影子銀行監(jiān)管的差異上，使得歐美在金融危機(jī)之后經(jīng)濟(jì)和金融體系的復(fù)蘇面臨較大的差異，美國(guó)金融體系的彈性逐步顯現(xiàn)，2012年年底，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的盈利水平基本恢復(fù)至金融危機(jī)之前的水平。

在監(jiān)管的改革上，宏觀審慎原則是最為核心的要素，形成以宏觀審慎為核心、微觀監(jiān)管為重點(diǎn)的金字塔分層的監(jiān)管格局。在宏觀審慎上，制度性改革是最為基礎(chǔ)的改革，《華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》成為了美國(guó)金融體系新的監(jiān)管法律基礎(chǔ)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理成為最核心的宏觀審慎管理目標(biāo)，全面監(jiān)管、分類監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)管也成為宏觀審慎監(jiān)管框架的核心內(nèi)容。在微觀監(jiān)管上，資本金、杠桿率和撥備等是最為核心的微觀監(jiān)管指標(biāo)。

從美國(guó)影子銀行的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)、改革原則和改革舉措等方面，都能給中國(guó)金融體系特別是影子銀行體系的監(jiān)管提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。

第一，影子銀行體系的發(fā)展是金融發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，是迎合資金融通需求方和供給方多樣化需求的產(chǎn)物，金融管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)影子銀行體系的發(fā)展。美國(guó)影子銀行體系在金融危機(jī)之中爆發(fā)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)之后美國(guó)卻以“原則性”監(jiān)管作為基礎(chǔ)，并沒(méi)有限制影子銀行體系的發(fā)展，這為美國(guó)危機(jī)之后的金融穩(wěn)定、市場(chǎng)復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了支撐。2012年底，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)盈利基本恢復(fù)至2007年底的水平，上市公司現(xiàn)金流甚至好于2007年，股市屢創(chuàng)新高。

第二，影子銀行體系內(nèi)涵復(fù)雜，暫時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎發(fā)展高杠桿、高度證券化、不透明的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。由于國(guó)內(nèi)金融體系發(fā)展尚不健全，特別是金融市場(chǎng)廣度和深度不夠，信用傳導(dǎo)渠道較為單一，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制較為粗淺，同時(shí)破產(chǎn)機(jī)制缺失，應(yīng)先積極發(fā)展較為簡(jiǎn)單、能為傳統(tǒng)信貸融資提供有益補(bǔ)充、能真正“盤(pán)活存量”支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新型業(yè)務(wù)。

第三，金融監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)和宏觀審慎制度的完善，是應(yīng)對(duì)影子銀行體系潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)重要性問(wèn)題的基礎(chǔ)工作，總量控制、分賬經(jīng)營(yíng)和分類監(jiān)管是影子銀行具體業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)性監(jiān)管原則，宏觀審慎為核心、微觀監(jiān)管為重點(diǎn)，二者相互結(jié)合與統(tǒng)一。在宏觀審慎制度框架上，應(yīng)關(guān)注影子銀行體系衍生的系統(tǒng)重要性、順周期信用擴(kuò)張機(jī)制以及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，還有健全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的最終管理責(zé)任主體和應(yīng)對(duì)機(jī)制。在微觀監(jiān)管上，由于不同業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)模式以及風(fēng)險(xiǎn)管理模式差異太大，需要分類管理，把控子行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，由于影子銀行業(yè)務(wù)已經(jīng)成為混業(yè)之態(tài)勢(shì)，根本上已經(jīng)打破了銀行、證券和保險(xiǎn)的邊界，也模糊了貨幣政策框架和不同行業(yè)金融監(jiān)管的界限，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立健全有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

第四，建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。由于國(guó)內(nèi)目前缺乏金融機(jī)構(gòu)違約破產(chǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法成為獨(dú)立的、市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理主體，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信用“利差”定價(jià)不合理，破產(chǎn)機(jī)制的建立有助于金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和自身信用管理，其在發(fā)展影子銀行業(yè)務(wù)過(guò)程中將會(huì)更加關(guān)注違約和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在破產(chǎn)程序健全之后，需要關(guān)注違約和破產(chǎn)對(duì)消費(fèi)者的利益損害，完善消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，比如建立基礎(chǔ)的存款保險(xiǎn)制度。

第五，加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)，建立完整的信息收集和處理系統(tǒng)。信息透明是道德風(fēng)險(xiǎn)最好的防范舉措，金融機(jī)構(gòu)在從事影子銀行業(yè)務(wù)中應(yīng)該加強(qiáng)信息披露，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)更應(yīng)該從行業(yè)監(jiān)管的高度出發(fā)，建立信息收集和管理系統(tǒng)。

最后是金融體系的配套改革。從美國(guó)對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管改革措施看，就事論事的改革監(jiān)管舉措是亡羊補(bǔ)牢，只能防范“監(jiān)管死角”和“監(jiān)管漏洞”，而頂層設(shè)計(jì)和制度性改革更容易從根源上解決影子銀行發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。比如“沃爾克規(guī)則”通過(guò)立法的方式防范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與自營(yíng)業(yè)務(wù)的混淆，比如破產(chǎn)遺囑（Living will）也是通過(guò)制度性規(guī)范要求大型金融機(jī)構(gòu)設(shè)定破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之后的處置機(jī)制。中國(guó)影子銀行體系的監(jiān)管有效性是需要相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和金融體制改革相配套的。比如，利率匯率市場(chǎng)化、存款保險(xiǎn)制度、金融產(chǎn)品違約機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置機(jī)制、金融市場(chǎng)完備性、統(tǒng)一債券市場(chǎng)，以及穩(wěn)定的宏觀調(diào)控政策等都是政府需要解決的基礎(chǔ)機(jī)制。