推動河北省沿海地區(qū)政府間經(jīng)濟合作的思考

鞠明明等

當前，我國經(jīng)濟正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期疊加階段，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然存在。推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向，關(guān)系到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。

2013年6月8日，李克強主持召開環(huán)渤海省份經(jīng)濟工作座談會時強調(diào)，環(huán)渤海地區(qū)應大力推動改革創(chuàng)新，著力調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，擴大對內(nèi)對外開放，加快區(qū)域合作步伐，構(gòu)建區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機制。環(huán)渤海地區(qū)包括京、津、冀、晉、內(nèi)蒙、遼、魯?shù)任迨。▍^(qū)）二市。其中，河北省包括秦、唐、滄三個沿海城市。2011年10月27日，國務院批復了《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著河北沿海地區(qū)發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。2012年12月18日河北省委八屆五次全會中提出全力打好四大攻堅戰(zhàn)之首就是全力打造沿海地區(qū)率先發(fā)展的增長極，這是河北省貫徹落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，加大對外開放力度的重大戰(zhàn)略舉措。

一、河北省沿海地區(qū)政府間經(jīng)濟合作的必要性

（一）沿海地區(qū)的戰(zhàn)略地位。

1、沿海地區(qū)經(jīng)濟總量和人口規(guī)模大。秦皇島、唐山、滄州三市所轄行政區(qū)域，陸域面積3.57萬平方公里，海岸線487公里，海域面積0.7萬平方公里。2012年上述三地經(jīng)濟占全省的比重為36%左右，在河北省經(jīng)濟中的地位可謂是舉足輕重。在人口方面，環(huán)渤海聚集了全省人口總量的23.8%，通過區(qū)域經(jīng)濟合作推動這一區(qū)域及其腹地的經(jīng)濟發(fā)展，能夠使全省人口的23.8%從中獲益。沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平高，有利于體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)越性，也有利于省政府對全省經(jīng)濟控制力的提升。

2、沿海地區(qū)地理位置重要。河北沿海地區(qū)面向東北亞，背靠東北、華北和西北，腹地廣闊，開放條件非常優(yōu)越，對內(nèi)對外開放的潛力非常大。從促進京津冀一體化發(fā)展的角度看，它又是未來京津城市功能拓展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最重要、最便捷的承接地，將有力地促進京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。這種獨特的地緣優(yōu)勢，為河北省區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、開展國內(nèi)外多領(lǐng)域的經(jīng)濟合作，提供了有利的環(huán)境和條件，同時也凸顯了沿海地區(qū)重要的地理位置。

（二）沿海地區(qū)政府間經(jīng)濟合作的戰(zhàn)略意義

1、有利于推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。沿海地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟合作既有利于形成不同地區(qū)經(jīng)濟之間分工協(xié)作，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工格局，也有利于避免產(chǎn)業(yè)低水平重復建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，從而推動地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

2、有利于促進全省經(jīng)濟的平衡。通過區(qū)域經(jīng)濟合作，推動沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)環(huán)渤海經(jīng)濟圈的新潛力，不僅關(guān)系到河北全省發(fā)展，而且關(guān)系到京津冀的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到我們國家海洋布局的進一步完善。

3、有利于創(chuàng)造沿海區(qū)域經(jīng)濟合作范式。推動沿海地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟合作是在河北省全面開發(fā)開放這一背景下進行的。在新形勢下，沿海新區(qū)不僅要促進自身的快速發(fā)展，還承擔著帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式的重任。沿海新區(qū)通過創(chuàng)新性思路來解決區(qū)域經(jīng)濟合作的問題，有利于為全國其他地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟合作創(chuàng)造新的范式，提升這些地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展。

二、河北省沿海地區(qū)政府間經(jīng)濟合作存在的問題及原因分析

（一）合作現(xiàn)狀。河北省率先發(fā)展沿海經(jīng)濟，建設(shè)沿海增長極，打造沿海經(jīng)濟隆起帶，面臨著激烈的競爭和嚴峻的挑戰(zhàn)。內(nèi)部，沿海三城市存在著管理體制、資金投入、設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)聚集方面的突出問題，繼而產(chǎn)生了嚴重的“各自為戰(zhàn)”、“重競爭輕合作”以及對腹地帶動作用不強等問題。外部，三城市與環(huán)渤海地區(qū)其他城市間的合作也存在緊密度不夠等問題。在承接北京、天津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，三城市存在競爭。在各個的港口之間，競爭大于合作，導致重復建設(shè)和資源浪費。

（二）產(chǎn)生問題的原因分析

1、對區(qū)域合作的重要性認識不足。河北省沿海地區(qū)的發(fā)展思路和發(fā)展戰(zhàn)略中區(qū)域概念體現(xiàn)不夠，各地在談區(qū)域合作的時候，基本上是從自己發(fā)展的立場出發(fā)，很少有從區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)的。對區(qū)域的共同利益和共同發(fā)展認識不足。由于秦唐滄均為省屬設(shè)區(qū)市，屬于平行的行政級別，易形成各自為政的傾向，這是沿海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展和城市間合作的最大障礙。

2、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)仍較為嚴重。在我國現(xiàn)階段，行政區(qū)經(jīng)濟的增長和發(fā)展仍然是各地方政府的基本追求目標，各級地方政府都追求健全的工業(yè)體系，不能發(fā)揮比較優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺少銜接，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。河北省沿海區(qū)域也不例外，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，產(chǎn)業(yè)配套能力比較低，產(chǎn)業(yè)間分工合作的關(guān)系不夠顯著。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同不僅制約了區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作，而且影響了各個城市的產(chǎn)業(yè)升級。

3、缺少權(quán)威性的區(qū)域合作指導性文件。權(quán)威性的區(qū)域合作指導性文件能夠在一定程度上約束合作各方的行為，避免各方博弈所導致的長期難以達成一致的合作目標的弊端，特別是由政府制定的或批準的區(qū)域性合作指導性文件，具有很大程度的利益超然性，有益于各方認同，有利于執(zhí)行，對于推動區(qū)域合作的深化、提升合作水平、明確合作目標和總體方向、加快合作進程具有極為重要的作用。

沿海三地區(qū)由于涉及合作單位眾多，情況復雜，要想制定一個具有實質(zhì)性合作內(nèi)容的文件更是困難重重?，F(xiàn)有的不同領(lǐng)域的合作性文件由于缺少執(zhí)行機制，可執(zhí)行性比較差。合作機制還不夠健全，缺乏區(qū)域整體性的合作框架和合作規(guī)劃。

三、對策建議

（一）對上級政府的建議

1、構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟合作制度。政府是區(qū)域合作制度的制定者。促進國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作，中央政府或聯(lián)邦政府積極介入是國際上通行的做法。區(qū)域經(jīng)濟合作離不開政府的政策支持和制度規(guī)范。政府應考慮制定一部有利于推動區(qū)域經(jīng)濟合作的法律或法規(guī)，界定省政府和地方政府的權(quán)利關(guān)系。這既有利于增強區(qū)域經(jīng)濟合作組織的權(quán)威性，也有利于省政府對區(qū)域經(jīng)濟合作的監(jiān)督。

2、通過區(qū)域經(jīng)濟合作組織安排一些重大項目。在對地方政府的項目安排上，利用區(qū)域經(jīng)濟合作組織這一平臺進行組織分配。通過這種安排，增加了省政府、區(qū)域經(jīng)濟合作組織和沿海城市政府的聯(lián)緊機制，也增強了區(qū)域經(jīng)濟合作組織對沿海城市地方政府的控制力。

3、制定與區(qū)域合作有關(guān)的部門工作具體方案。政府是區(qū)域合作組織的指導者。省政府各部門在區(qū)域合作相關(guān)法規(guī)和區(qū)域規(guī)劃的指導下，應制訂具體的部門工作方案，把推動區(qū)域經(jīng)濟合作的工作落到實處。

（二）橫向政府間合作層面。秦唐滄三地之間的交流合作情況直接影響到其在河北省沿海經(jīng)濟發(fā)展中“由點連線”、“以線帶面”的效果。因此，要從政府間合作的層面使沿海城市之間、沿海和全省其他城市之間的交流合作、協(xié)調(diào)配合工作實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，通過橫向政府間經(jīng)濟合作促進政府間合作共贏和沿海帶動全省的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、整體發(fā)展。

1、推進制度創(chuàng)新，完善管理體制。建立和完善沿海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展管理體制與運行機制。在體制上，建立河北省專門管理沿海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)與管理決策機構(gòu)，負責制定相關(guān)政策，制定區(qū)域綜合開發(fā)計劃、籌措開發(fā)資金和進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2、建立良好的溝通交流機制。順暢和高效的政府間溝通和信息交流是建立良好合作關(guān)系、處理跨區(qū)域經(jīng)濟事務的前提。應利用電子政務平臺和不斷成熟的新技術(shù)擴展橫向政府間溝通協(xié)作的領(lǐng)域，促進業(yè)務銜接，使橫向政府間溝通協(xié)作更加制度化和常態(tài)化。一是建立穩(wěn)定的各市政府間高層協(xié)調(diào)對話機制；二是實現(xiàn)信息互通，完善信息交流機制；三是各市相關(guān)部門形成定期會議機制，對一些具體問題進行分析，加強協(xié)調(diào)。

3、建立合理的分工協(xié)調(diào)機制。沿海城市在河北沿海經(jīng)濟隆起帶建設(shè)中起帶頭作用。但僅僅滿足帶頭還不夠，還要力爭對全省經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更積極的作用。要在沿海城市的分工協(xié)調(diào)方面開拓開放合作領(lǐng)域，不斷改革創(chuàng)新，在輻射和促進省內(nèi)腹地發(fā)展上有所作為。一方面三個沿海城市間相互競爭，挖掘各自潛能，彼此借鑒和共同發(fā)展；另一方面要在競爭的同時加強合作，將秦唐滄整合為一個系統(tǒng)的有機整體，在帶動本省內(nèi)地發(fā)展中分工配合、優(yōu)勢互補、有機銜接、充分協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮對全省經(jīng)濟的輻射帶動作用。因此，需要政府出面表達合作意向，牽頭搭建起秦唐滄之間發(fā)展合作橋梁，并建立合理的分工協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)上述目標和效果。

4、建立有效的銜接配合機制。在條塊分割的弊病尚未治愈之時，政府間爭議難以很好解決，良好的橫向政府間配合也難以實現(xiàn)。在行政管理體制改革不斷深化的過程中，欲在現(xiàn)行制度框架下克服政府間合作的障礙，并能夠與分工協(xié)調(diào)機制相承接，需要主動建立沿海城市間政府銜接配合機制，完善城市群基礎(chǔ)設(shè)施與服務建設(shè)，引進和培育人才，形成三地的戰(zhàn)略式發(fā)展，提升跨區(qū)域公共經(jīng)濟服務能力。解決該問題除了樹立較強的合作理念和建立相應機制之外，還要推進體制創(chuàng)新、提高地方政府合作的法制化程度。

（三）區(qū)域發(fā)展層面：“三循環(huán)”發(fā)展模式

1、國際循環(huán)模式：沿海區(qū)域與國際經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。依托港口和臨港城市，建設(shè)緊密相連的經(jīng)濟帶、產(chǎn)業(yè)帶。作為環(huán)渤海經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，具備發(fā)展外向型經(jīng)濟的條件與實力。

2、區(qū)域內(nèi)循環(huán)模式：建立基于市場經(jīng)濟原理的環(huán)渤海經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮區(qū)域特色、借鑒長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，融入到產(chǎn)業(yè)鏈當中，發(fā)揮其比較優(yōu)勢。

3、自身區(qū)域循環(huán)模式：三城市內(nèi)地經(jīng)濟與沿海經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。秦、唐、滄三城市中每一個城市既有經(jīng)濟發(fā)展的沿海地區(qū)，也有發(fā)展相對緩慢的中部地區(qū)，這就要求統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各方資源，強化功能分區(qū)，發(fā)揮地域補足優(yōu)勢，將內(nèi)地經(jīng)濟與沿海經(jīng)濟聯(lián)系起來，形成串聯(lián)、帶動循環(huán)，發(fā)揮其整體優(yōu)勢，實現(xiàn)沿海經(jīng)濟強省的戰(zhàn)略目標。