生態(tài)治理項(xiàng)目的交易成本及其績(jī)效評(píng)價(jià)

□樊勝岳 楊建東 陳玉玲

[中央民族大學(xué) 北京 100081]

自20世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)相繼開展了退耕還林、草地禁牧、防護(hù)林建設(shè)、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、小流域治理等大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程。這些生態(tài)治理項(xiàng)目的作用效果和績(jī)效評(píng)價(jià)，是許多學(xué)者關(guān)注和研究的重點(diǎn)問(wèn)題之一[1～6]。生態(tài)治理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，是一個(gè)多學(xué)科相互交叉的領(lǐng)域，其評(píng)價(jià)方法大致有三種：一是以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為基礎(chǔ)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)[7～9]。這種僅僅關(guān)注生態(tài)項(xiàng)目結(jié)果的評(píng)價(jià)方法，由于沒(méi)有考慮參與生態(tài)建設(shè)的政府和農(nóng)戶雙方的行為過(guò)程，無(wú)法回答該項(xiàng)目是否公平與可持續(xù)等重大問(wèn)題，更無(wú)法納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)的體系中。二是以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)。公共價(jià)值管理是在新公共管理之后興起的新公共行政范式[10～12]。然而基于公共價(jià)值的政府績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)管理學(xué)領(lǐng)域仍處在研究和實(shí)踐探索中，能夠直接借鑒并用于生態(tài)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究成果較少[13～14]。三是以農(nóng)戶行為和交易成本分析為基礎(chǔ)的生態(tài)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

本文在借鑒生態(tài)環(huán)境政策交易成本分析領(lǐng)域已有研究成果的基礎(chǔ)上，引入交易成本及其結(jié)構(gòu)指數(shù)的概念，確定生態(tài)治理項(xiàng)目的交易成本分析框架和計(jì)算方法，根據(jù)成本結(jié)構(gòu)的概念，設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)指數(shù)和績(jī)效指數(shù)，對(duì)不同生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。選取位于北京周邊生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)的河北省赤城縣為案例，計(jì)算4種生態(tài)建設(shè)政策的交易成本和績(jī)效指數(shù)，探討利用這些指標(biāo)對(duì)不同生態(tài)項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和對(duì)比的可行性。

一、交易成本、結(jié)構(gòu)指數(shù)和績(jī)效指數(shù)的概念及計(jì)算方法

（一）交易成本的概念與應(yīng)用

科斯（Ronald Coase）在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中運(yùn)用交易成本解釋企業(yè)存在的原因，但是并沒(méi)有告訴我們什么是交易成本[15]。在1960年的《社會(huì)成本問(wèn)題》中，科斯對(duì)交易成本內(nèi)容作了界定,認(rèn)為交易成本是規(guī)定和實(shí)施構(gòu)成交易基礎(chǔ)的契約的成本，因而包含了那些從貿(mào)易中獲取的政治和經(jīng)濟(jì)組織的所有成本[16]。

交易成本理論被逐漸應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的多個(gè)方面：Soloman探討了交易成本在可交易的排污權(quán)運(yùn)行中的作用以及環(huán)境保護(hù)中激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)問(wèn)題[17]。Colby研究從農(nóng)用水資源向其他用途轉(zhuǎn)移時(shí)政策引致的交易成本，包括律師費(fèi)、工程與水文研究費(fèi)用、法庭運(yùn)行成本以及管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行的成本[18]。McCann和Easter在研究密蘇里河非點(diǎn)源污染控制項(xiàng)目時(shí)，測(cè)度了非點(diǎn)源污染控制的4種不同政策的交易成本[19]。沈滿洪在研究水權(quán)交易制度設(shè)計(jì)時(shí)，把水資源的交易成本劃分為[20]：搜尋信息的成本、討價(jià)還價(jià)的成本、簽訂合約的成本、水權(quán)計(jì)量的成本、監(jiān)督對(duì)方違約的成本、違約后尋求賠償?shù)某杀尽⒈Ｗo(hù)水權(quán)以防第三者侵權(quán)的成本等7個(gè)方面。然而，由于生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中涉及多重行為主體，且資料取得比較困難，因而生態(tài)環(huán)境政策交易成本的具體測(cè)算，以及從交易成本的角度探討生態(tài)治理項(xiàng)目的運(yùn)行才剛起步[21～23]。

（二）交易成本的計(jì)算方法

威廉姆森對(duì)交易成本進(jìn)行了更加深入的研究，將交易成本區(qū)分為事前、事中和事后成本[24]。其中，事前成本包括：搜尋成本、信息成本、議價(jià)成本、決策成本；事中成本包括：兩方調(diào)整適應(yīng)不良的談判成本、建構(gòu)及營(yíng)運(yùn)的成本、為解決雙方的糾紛與爭(zhēng)執(zhí)而必須設(shè)置的相關(guān)成本；事后成本包括：監(jiān)督交易進(jìn)行的成本、違約成本等。生態(tài)建設(shè)政策的交易成本的計(jì)算公式，根據(jù)威廉姆森的框架，參考E.弗魯博頓和R.芮切特對(duì)交易成本估算的分析結(jié)論[25]，確定由如下幾個(gè)部分構(gòu)成：

1．搜尋信息成本（C1）

生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)劃費(fèi)用（C11）、項(xiàng)目可行性論證費(fèi)用（C12）、報(bào)請(qǐng)審批費(fèi)用（C13）、項(xiàng)目分解和布置費(fèi)用（C14）、項(xiàng)目宣傳費(fèi)用（C15）。

2．簽訂合約的成本（C2）

前往項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的出差費(fèi)用（C21）、合同書的印刷費(fèi)用（C22）、土地面積丈量費(fèi)用（C23）、農(nóng)戶宣傳費(fèi)用（C24）、合同簽訂費(fèi)用（C25）。

3．建設(shè)及營(yíng)運(yùn)成本（C3）

中央政府組織實(shí)施費(fèi)用（C31）、省級(jí)政府組織實(shí)施費(fèi)用（C32）、縣級(jí)政府的實(shí)施費(fèi)用（C33）、營(yíng)運(yùn)費(fèi)用（C34）。

4．監(jiān)督違約成本（C4）

省級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收成本（C41）、縣級(jí)監(jiān)督對(duì)方是否違約成本（C4）、監(jiān)測(cè)監(jiān)督費(fèi)用（C42）、鄉(xiāng)級(jí)項(xiàng)目督查費(fèi)用（C43）、專職生態(tài)管理員費(fèi)用（C44）、發(fā)現(xiàn)違約費(fèi)用（C45）。

5．違約后尋求賠償成本（C5）

這部分主要涉及一項(xiàng)違約處罰費(fèi)用（C51）。

交易成本計(jì)算也許還涉及其他因素，但主要是上述5個(gè)方面的成本，那么生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中總交易成本及其變量，可以用下式表示：

（5）式：β為貼現(xiàn)率、T為生態(tài)政策實(shí)施的時(shí)段。

（三）結(jié)構(gòu)指數(shù)、績(jī)效指數(shù)的涵義及其度量

引入交易成本的概念，是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)歷史性的理論創(chuàng)新。交易成本理論重視對(duì)制度本身的研究，它在充分分析市場(chǎng)交易契約的基礎(chǔ)上，將整個(gè)“締約”過(guò)程所產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行計(jì)量，并將所估算的交易成本大小作為評(píng)價(jià)制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。這在很大程度上解決了制度績(jī)效的評(píng)估問(wèn)題，使得對(duì)制度的研究得以大步推進(jìn)。然而，將交易成本大小作為制度績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在一定的局限性。交易成本在制度的縱向?qū)Ρ戎型容^有效，但應(yīng)用于不同制度的橫向比較時(shí)，就存在明顯的不足。不同的生態(tài)項(xiàng)目的交易成本大小是不能直接比較的。例如，某地區(qū)退耕還林項(xiàng)目執(zhí)行期間的平均交易成本為500元·hm-2，而草原禁牧政策同期的平均交易成本為50元·hm-2，并不能說(shuō)明草原禁牧政策比退耕還林政策好。它們之間的比較，要看交易成本的結(jié)構(gòu)和總成本結(jié)構(gòu)。

為了解決這個(gè)難題，本文通過(guò)對(duì)生態(tài)建設(shè)過(guò)程中綜合成本的結(jié)構(gòu)分析，建立結(jié)構(gòu)指數(shù)和績(jī)效指數(shù)，達(dá)到對(duì)不同制度客觀評(píng)價(jià)的目的。構(gòu)建結(jié)構(gòu)指數(shù)，需要考慮以下三個(gè)因素：

1．內(nèi)生交易成本

楊小凱將交易成本分為內(nèi)生交易成本與外生交易成本兩個(gè)部分[26]。外生交易成本是交易決策前可預(yù)測(cè)到的，在交易過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的各種直接或間接費(fèi)用。內(nèi)生交易成本是由于交易主體的機(jī)會(huì)主義行為所引起的經(jīng)濟(jì)損失，即由于機(jī)會(huì)主義的存在使交易者違背合約，造成現(xiàn)實(shí)均衡偏離理想均衡的成本[26～27]。

在內(nèi)生交易成本理論的視野下，生態(tài)建設(shè)政策的行為主體——政府與農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義行為是內(nèi)生交易成本的根源。農(nóng)戶是生態(tài)建設(shè)政策的直接參與者，擁有政府所無(wú)法充分掌握的信息，形成信息不對(duì)稱，直接引發(fā)農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。另一方面，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目往往使農(nóng)戶被迫改變熟悉的生產(chǎn)方式，如牧民不得放牧，農(nóng)民不得耕種等，造成家庭收入來(lái)源的重大變化。年輕人能夠走出農(nóng)村，到城里務(wù)工，留守的老人卻很難改變這種生活方式，當(dāng)家庭沒(méi)有收入來(lái)源時(shí)，他們只能選擇“重操舊業(yè)”。這些原因誘發(fā)農(nóng)戶違背契約內(nèi)容，造成政策結(jié)果的偏離。

內(nèi)生交易成本與外生交易成本存在相互替代的關(guān)系[28]。人們可以增加搜尋信息、議定合同、執(zhí)行合同等費(fèi)用，從而減少內(nèi)生交易成本，兩者達(dá)到均衡狀態(tài)時(shí)，制度績(jī)效達(dá)到最優(yōu)。在生態(tài)治理過(guò)程中，地方政府通過(guò)雇傭管理員和分派工作人員的方式管理生態(tài)工程，對(duì)違約行為進(jìn)行處罰。長(zhǎng)期的管理過(guò)程也是管理者與被管理者相互熟悉的過(guò)程，一旦彼此熟悉后，管理就變得困難：管理形式由“強(qiáng)制處罰”到“偶爾處罰”再到“口頭警告”。所以內(nèi)生交易成本存在剛性，即使加大外生交易成本，也無(wú)法降低內(nèi)生交易成本。

由此可見，在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中，內(nèi)生交易成本處于主導(dǎo)地位。內(nèi)生交易成本的大小可以作為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的一條主要線索。直接比較兩個(gè)生態(tài)項(xiàng)目的內(nèi)生或者外生交易成本占總交易成本的比例，顯然可以大致判斷出哪一個(gè)生態(tài)項(xiàng)目更好。

2．農(nóng)戶對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的投入

在我國(guó)所有的生態(tài)建設(shè)過(guò)程中，始終貫穿著政府和農(nóng)戶這兩大行為主體。它們所處的地位不同，在生態(tài)治理過(guò)程中的目標(biāo)是不同的。農(nóng)戶是生態(tài)治理的具體實(shí)施者，其行為目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益的最大化和風(fēng)險(xiǎn)的最小化[29～31]。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶會(huì)犧牲部分經(jīng)濟(jì)利益。在生態(tài)治理中，把植樹造林、恢復(fù)植被變成他們行為的直接動(dòng)力，來(lái)自于政府的生態(tài)補(bǔ)償。因此，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用大于或者等于農(nóng)民生態(tài)建設(shè)的機(jī)會(huì)成本，并且能夠足額發(fā)放給農(nóng)戶，是生態(tài)治理工程能否成功和持續(xù)的關(guān)鍵[32～34]。

我國(guó)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的目的就是恢復(fù)或重建一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，使其提供生態(tài)服務(wù)這種公共物品。森林、草原等生態(tài)服務(wù)的受益范圍廣闊，應(yīng)該采取政府投資的方式。政府對(duì)農(nóng)戶參與生態(tài)建設(shè)給予勞動(dòng)報(bào)酬，對(duì)使用農(nóng)牧民土地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)造成的經(jīng)濟(jì)損失給予生態(tài)補(bǔ)償，并出資購(gòu)買重建生態(tài)系統(tǒng)所帶來(lái)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值[3]。

然而在我國(guó)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，為了降低生態(tài)建設(shè)的費(fèi)用，一般采取以國(guó)家投資為主體，地方政府匹配投資為輔的方式，農(nóng)戶需要對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目投資或投勞，并且對(duì)生態(tài)建設(shè)土地使用所造成的經(jīng)濟(jì)損失，只能獲得較低的生態(tài)補(bǔ)償或者沒(méi)有補(bǔ)償。這類犧牲農(nóng)戶利益的由政府機(jī)關(guān)強(qiáng)力推行的項(xiàng)目，執(zhí)行難度較大，實(shí)施效果不顯著。例如，本世紀(jì)初，寧夏、北京、河北、內(nèi)蒙古、陜西和青海等6省區(qū)相繼發(fā)布了全面封山禁牧的決定，全國(guó)共有25個(gè)省區(qū)的1100個(gè)縣全部或部分實(shí)施了封山禁牧，范圍達(dá)67萬(wàn)km2。在環(huán)境保護(hù)日益成為政府硬約束的情況下，官方主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制性禁牧政策正獲得越來(lái)越多的擁躉。但這種自上而下的禁牧政策在實(shí)施了多年之后逐漸走向了式微，面臨著越來(lái)越多的困境，其過(guò)渡性意味愈發(fā)明顯[35～37]?？梢姡r(nóng)戶投入的大小是衡量一個(gè)生態(tài)治理政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。

3．交易成本的比重

交易成本是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要變量。從歷史的角度來(lái)看，交易費(fèi)用和轉(zhuǎn)換費(fèi)用一樣都是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的限制因素[38]。具體來(lái)說(shuō)，交易成本不僅影響生產(chǎn)的契約安排，而且影響市場(chǎng)中生產(chǎn)和提供的商品以及服務(wù)的數(shù)量和類型。甚至可以說(shuō)，交易費(fèi)用從根本上決定著哪些經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)和市場(chǎng)交易會(huì)發(fā)生，何種組織和專業(yè)將幸存，以及特定市場(chǎng)里某個(gè)人或者某個(gè)團(tuán)體的興盛[25]。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家都把交易費(fèi)用看作是人類社會(huì)財(cái)富和稀缺資源的損耗，是一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“摩擦力”。制度的出現(xiàn)及其重要作用正是為了降低交易費(fèi)用。與此相關(guān)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家還把交易費(fèi)用看作是一種制度成本，或者說(shuō)是一個(gè)判斷制度效率的指標(biāo)。交易費(fèi)用越高，說(shuō)明制度的效率越低，反之亦然。林毅夫認(rèn)為，制度安排的選擇將包括對(duì)費(fèi)用和效益的計(jì)算。在生產(chǎn)和交易費(fèi)用給定的情況下，能提供較多服務(wù)的制度安排是較有效的制度安排。換句話講，如果兩種制度提供的服務(wù)數(shù)量相等，那么費(fèi)用較低的制度安排是較有效的制度安排[39]。經(jīng)濟(jì)制度變遷的目的是為了降低交易費(fèi)用，那么，隨著制度的進(jìn)步和完善，每筆交易的交易費(fèi)用會(huì)下降。

4．結(jié)構(gòu)指數(shù)、績(jī)效指數(shù)及其權(quán)重

根據(jù)上述分析，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)指數(shù)應(yīng)該包含如下三個(gè)部分：內(nèi)生交易成本占交易成本的比重，農(nóng)戶投入占生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目生產(chǎn)成本的比重，交易成本占交易成本與生產(chǎn)成本之和的比重。這三者加權(quán)平均值構(gòu)成了結(jié)構(gòu)指數(shù)。

內(nèi)生交易成本用ENTRC表示；生態(tài)項(xiàng)目生產(chǎn)成本用PROCOST表示，其中g(shù)C、fC分別為政府對(duì)該項(xiàng)目的投資和農(nóng)戶對(duì)該項(xiàng)目的投入資金；生態(tài)項(xiàng)目總成本用TOTCOST 表示；成本結(jié)構(gòu)指數(shù)用TRCINDEX表示；績(jī)效指數(shù)用PFINDEX表示。它們的關(guān)系如下：

（9）式權(quán)重的確定如下：

對(duì)于交易成本占總成本比重Tρ的測(cè)量，宏觀層面的代表性論著為：Wallis和North在研究中首次對(duì)交易費(fèi)用進(jìn)行測(cè)度[38]。在他們的研究中，整個(gè)經(jīng)濟(jì)部門被分為交易部門和轉(zhuǎn)換部門，交易費(fèi)用來(lái)源于兩部門的交易費(fèi)用之和，而交易部門的交易費(fèi)用以該部門所利用的資源的總價(jià)值表示，轉(zhuǎn)換部門的交易費(fèi)用以該部門從事交易服務(wù)的職員人數(shù)和薪水的乘積來(lái)計(jì)算。最終他們計(jì)算出美國(guó)的交易費(fèi)用占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重由1870年的24.9%～26%增加到1970年的46.66%～54.71%.Wallis和North提出的方法隨后在交易費(fèi)用的測(cè)度上被廣泛使用。

微觀層面的代表性研究為：McCann和Easter利用國(guó)家資源保護(hù)服務(wù)部門所收集的數(shù)據(jù)，對(duì)減少非點(diǎn)源污染政策的交易費(fèi)用進(jìn)行了測(cè)度。結(jié)果顯示其交易費(fèi)用占總資源保護(hù)成本的38%，驗(yàn)證了作者提出的將交易成本作為評(píng)判政策的經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)的假設(shè)[40]。

對(duì)于內(nèi)生交易成本占交易成本的比重，則較少研究。根據(jù)筆者對(duì)于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的大量調(diào)查，其最大值小于90%。

根據(jù)上述分析，本文分別確定max{ρEi}=0.90，max{ρfi}=1.00，max{ρEi}=0.65

（四）績(jī)效指數(shù)的等級(jí)劃分

成本結(jié)構(gòu)指數(shù)，包含了交易成本及其內(nèi)部交易結(jié)構(gòu)和農(nóng)戶投入占總生產(chǎn)成本的比重等三重指標(biāo)，全面反映了綜合成本的結(jié)構(gòu)，是對(duì)生態(tài)政策過(guò)程比較具體而準(zhǔn)確的定量描述，它可以揭示政策如何作用于生態(tài)建設(shè)的內(nèi)部機(jī)制，反映政策執(zhí)行過(guò)程中農(nóng)戶和政府的行為博弈，提供生態(tài)政策作用方式和強(qiáng)度的具體解釋，完全可以作為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

績(jī)效指數(shù)和結(jié)構(gòu)指數(shù)的關(guān)系見公式（10）。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效指數(shù)最大為1，最小為0。指數(shù)數(shù)值越大，說(shuō)明該政策交易成本中內(nèi)生交易成本越低，對(duì)參加生態(tài)建設(shè)的農(nóng)戶的生態(tài)補(bǔ)償越高，利用政府行政資源越少，農(nóng)戶對(duì)生態(tài)建設(shè)投入的比重越少，農(nóng)戶積極性越高，因此也就越是一個(gè)好政策。為了直觀反映效果，把生態(tài)建設(shè) 政策績(jī)效指數(shù)0.0000～1.0000劃分為5個(gè)等級(jí)。具體劃分指標(biāo)和含義見表1。

表1 生態(tài)建設(shè)政策績(jī)效指數(shù)劃分

二、赤城縣生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目交易成本與績(jī)效分析

（一）實(shí)施的生態(tài)項(xiàng)目與數(shù)據(jù)獲得

赤城縣自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，主要開展了京津風(fēng)沙源治理工程、首都水資源可持續(xù)利用工程（以下簡(jiǎn)稱首水項(xiàng)目）和全面禁牧政策。本文選擇退耕還林、首水工程、小流域治理、全面禁止放牧4種生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行交易成本績(jī)效的評(píng)價(jià)。這4項(xiàng)生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施概況，見本刊本期《生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值績(jī)效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)》一文。

數(shù)據(jù)獲取步驟如下：2012年10月和2013年7月，由作者參加的研究小組對(duì)河北省林業(yè)廳、赤城縣有關(guān)單位進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，詳細(xì)了解生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的具體實(shí)施步驟和實(shí)施結(jié)果。

在河北省林業(yè)廳，調(diào)查全省退耕還林工程、首水工程和小流域治理項(xiàng)目的實(shí)施步驟、范圍、面積、生態(tài)補(bǔ)償、投資等情況，并具體調(diào)查如下數(shù)據(jù)：項(xiàng)目規(guī)劃費(fèi)用、項(xiàng)目可行性論證費(fèi)用、報(bào)請(qǐng)審批費(fèi)用、項(xiàng)目分解和布置費(fèi)用、項(xiàng)目宣傳費(fèi)用、前往項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的出差費(fèi)用、省級(jí)政府組織實(shí)施費(fèi)用、省級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收成本、違約處罰等。把這些獲得的數(shù)據(jù)平均分解到單位面積上。

在赤城縣林業(yè)局，調(diào)查當(dāng)?shù)芈鋵?shí)退耕還林還草工程的分布、面積、年度實(shí)施進(jìn)度、補(bǔ)償糧款發(fā)放以及實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題等。具體調(diào)查數(shù)據(jù)主要有：上述三項(xiàng)工程年度實(shí)施面積、生態(tài)補(bǔ)償年度發(fā)放、項(xiàng)目分解和布置費(fèi)用、合同書的印刷費(fèi)用、土地面積丈量費(fèi)用、農(nóng)戶宣傳費(fèi)用、合同簽訂、縣級(jí)政府的實(shí)施費(fèi)用、農(nóng)戶投入費(fèi)用、縣級(jí)監(jiān)測(cè)監(jiān)督費(fèi)用、鄉(xiāng)級(jí)項(xiàng)目督查費(fèi)用、村級(jí)管理員費(fèi)用、發(fā)現(xiàn)違約費(fèi)用、違約后尋求賠償成本、違約處罰費(fèi)用等。

在赤城縣水務(wù)局，調(diào)查首水工程和小流域治理的具體實(shí)施情況、過(guò)程和相關(guān)數(shù)據(jù)；禁牧政策是由赤城縣政府制定，并由水務(wù)局、林業(yè)局具體負(fù)責(zé)實(shí)施的。后來(lái)成立禁牧大隊(duì)，專門負(fù)責(zé)全縣的禁牧工作。在禁牧大隊(duì)，調(diào)查禁牧政策實(shí)施的地域、面積、年度實(shí)施進(jìn)度以及實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題等。具體調(diào)查數(shù)據(jù)與上述退耕還林類似，不再贅述。

農(nóng)戶調(diào)查和本刊本期《生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值績(jī)效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)》中的農(nóng)戶調(diào)研類似。

（二）交易成本及績(jī)效的計(jì)算結(jié)果分析

1．交易成本的計(jì)算結(jié)果分析

根據(jù)調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，運(yùn)用交易成本計(jì)算公式（1）～（5），分別計(jì)算出首水項(xiàng)目、退耕還林、小流域治理和全面禁牧4種生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的平均交易成本，見表2。

表2 4種生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的交易成本及其構(gòu)成

從表2可以看出，退耕還林的交易成本最高，為474.49元.hm-2.a-1，全面禁牧的交易成本最低，為23.72元.hm-2.a-1。首水工程和小流域治理的交易成本分別為20.40元.hm-2.a-1和320.37元.hm-2.a-1。它們的建設(shè)內(nèi)容類似，但是小流域治理的交易費(fèi)用是首水工程的1.60倍。

在這4項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的交易成本構(gòu)成中，退耕還林的建設(shè)及營(yíng)運(yùn)成本所占比例最高，為80.96%；首水工程、小流域治理和全面禁牧的監(jiān)督違約成本所占比例最高，分別是59.93%、76.04%和77.28%。全面禁牧因?yàn)闆](méi)有生態(tài)補(bǔ)償和投資，農(nóng)戶參與性很差，監(jiān)督違約成本很高是預(yù)料中的事件。然而首水工程、小流域治理這樣的水土保持項(xiàng)目，由于采用工程招標(biāo)的方式，水務(wù)局把工程項(xiàng)目委托給工程公司承包，公司再組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)工施行。這樣水務(wù)局就省去了親自組織農(nóng)戶從事水土保持項(xiàng)目的具體事務(wù)，而將工作放到具體的監(jiān)督檢查方面，這是造成項(xiàng)目監(jiān)督成本很高的主要原因。

2．生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行期間的平均績(jī)效

生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施期間的績(jī)效，可以通過(guò)績(jī)效指數(shù)來(lái)體現(xiàn)。首水工程、退耕還林項(xiàng)目的績(jī)效指數(shù)分別為0.8286和0.8625，績(jī)效級(jí)別為很好；小流域治理的績(jī)效指數(shù)為0.6831，績(jī)效級(jí)別是較好；全面禁牧的績(jī)效指數(shù)為0.1408，績(jī)效級(jí)別為很差。

小流域治理與首水工程的建設(shè)內(nèi)容類似，造成其績(jī)效差異的主要原因在于資金投入方式的不同。首水工程投資標(biāo)準(zhǔn)為30萬(wàn)元/km2，全部由國(guó)家投入。小流域治理屬于京津風(fēng)沙源治理項(xiàng)目中的子項(xiàng)目，國(guó)家與地方投資比例為2：1，國(guó)家投資20萬(wàn)元/km2，地方配套10萬(wàn)元/km2，地方政府將配套投資這部分轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)戶。在項(xiàng)目建設(shè)的11年間，農(nóng)戶投入勞動(dòng)折合投資總計(jì)1421萬(wàn)元，占總投資額20.70%。農(nóng)戶較高的勞動(dòng)投入，挫傷了他們參與工程建設(shè)的積極性，造成小流域治理的績(jī)效低于首水工程績(jī)效。

3．項(xiàng)目執(zhí)行期間的績(jī)效變化

生態(tài)治理項(xiàng)目作為一種制度安排，其變化的過(guò)程是兩大行為主體——農(nóng)戶與政府追求各自利益并最終達(dá)到均衡的過(guò)程。由于政府是政策的供給者，在設(shè)計(jì)政策時(shí)就已經(jīng)反映了自己的利益追求。因此，生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效的變化，是生態(tài)治理政策演化的過(guò)程中農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)需求、追求利益的過(guò)程。探究生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效的變化，不僅能讓我們?cè)敿?xì)了解政策的執(zhí)行過(guò)程，也能讓我們對(duì)兩個(gè)行為主體的利益追求及其在不同環(huán)境所做的選擇有深刻的了解。本文構(gòu)建的結(jié)構(gòu)指數(shù)為此提供了一個(gè)便捷的途徑。

圖1 4項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行期間的績(jī)效變化

圖1是赤城縣4項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行期間的績(jī)效變化。從圖1上可以看出，赤城縣4項(xiàng)生態(tài)項(xiàng)目的績(jī)效變化都比較平穩(wěn)。下面對(duì)績(jī)效指數(shù)的變化，做進(jìn)一步分析。

首水工程在執(zhí)行過(guò)程中，績(jī)效指數(shù)從2003年最高的0.9628到2012年的0.8301，趨勢(shì)是逐步平緩下降，但是績(jī)效指數(shù)都在很好的級(jí)別中；自政策實(shí)施以來(lái)，面對(duì)物價(jià)上漲、勞動(dòng)力價(jià)格上升、技術(shù)變遷等外部環(huán)境的巨大變化，政策內(nèi)部始終保持均衡狀態(tài)，農(nóng)戶利益也沒(méi)有受到顯著損失，使政策效益與農(nóng)戶利益維持在一個(gè)平衡點(diǎn)?？梢?，首水項(xiàng)目是一個(gè)績(jī)效穩(wěn)定的生態(tài)項(xiàng)目。

退耕還林項(xiàng)目為農(nóng)戶提供生態(tài)補(bǔ)償，解決農(nóng)戶生計(jì)問(wèn)題，深受當(dāng)?shù)厝罕姎g迎。自2003年工程啟動(dòng)以來(lái)，政策穩(wěn)定，從工程設(shè)計(jì)、宣傳、下達(dá)，到工程實(shí)施、監(jiān)測(cè)、管護(hù)、驗(yàn)收，都未發(fā)生重大變化?？?jī)效指數(shù)在2003～2006年一直上升，2007年有一個(gè)突然下降。這是因?yàn)橥烁€林到2006年底完成所有退耕任務(wù)，政府不再安排退耕任務(wù)，只安排未匹配完成的荒山造林，農(nóng)戶不需要再投入勞動(dòng)力在造林上，而是進(jìn)行一些必要的樹林撫育。此后幾年時(shí)間，農(nóng)戶勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，家庭投資結(jié)構(gòu)改變，收入結(jié)構(gòu)有了很大變化。自2008年起，退耕還林項(xiàng)目績(jī)效指數(shù)開始上升，績(jī)效級(jí)別為很好。

小流域治理項(xiàng)目實(shí)施時(shí)段內(nèi)績(jī)效指數(shù)一直保持在較好的區(qū)間。該項(xiàng)目實(shí)施初期，要求農(nóng)戶投入大量的無(wú)償勞動(dòng)。2000～2005年期間，農(nóng)戶投入占項(xiàng)目總投資的比重高達(dá)33.47%，工程緊張的年份，這個(gè)比重甚至超過(guò)40%。較多的無(wú)償勞動(dòng)挫傷了農(nóng)戶的積極性，他們采取在施工中消極怠工或者直接不參與施工，工程項(xiàng)目因此實(shí)施緩慢。政府意識(shí)到問(wèn)題的根源所在，迅速作出調(diào)整。2007年開始不再要求農(nóng)戶無(wú)償勞動(dòng)投入，全部投資額由國(guó)家撥款。這個(gè)改變起到了立竿見影的效果，農(nóng)戶的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，項(xiàng)目得以順利推進(jìn)。因此，從2007年開始，小流域治理項(xiàng)目的績(jī)效指數(shù)由2005年的0.6214上升到0.6920，并保持在較高水平，見圖2。

圖2 小流域治理項(xiàng)目績(jī)效指數(shù)及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化

全面禁牧自2003年實(shí)施以來(lái)，其績(jī)效指數(shù)都在0.18以下，是一個(gè)績(jī)效很差的生態(tài)項(xiàng)目。但是從2009年以后，績(jī)效指數(shù)上升至0.1499，2010年下降后再度上升。根據(jù)績(jī)效指數(shù)的含義，禁牧政策的績(jī)效似乎已經(jīng)得到提升。然而，根據(jù)我們的調(diào)查，事實(shí)并非如此，績(jī)效指數(shù)的轉(zhuǎn)變是禁牧政策陷入僵局引起的。

禁牧政策是一項(xiàng)自上而下的生態(tài)政策，上級(jí)政府將禁牧內(nèi)容列為下級(jí)政府的政治任務(wù)，加大了政策的效力。在政策執(zhí)行初期，赤城縣政府就投入了大量人力財(cái)力物力，加大宣傳，嚴(yán)格監(jiān)管。后來(lái)水務(wù)局撤銷禁牧派出所，全縣禁牧工作由森林公安局直接對(duì)接，禁牧政策由政治任務(wù)轉(zhuǎn)為常規(guī)性活動(dòng)。然而，2009年以來(lái)隨著羊肉價(jià)格上漲，農(nóng)民養(yǎng)羊的熱情空前高漲，放牧頻率和范圍加大，維權(quán)意識(shí)加強(qiáng)，禁牧的難度進(jìn)一步加大。另外，多年來(lái)的禁牧政策取得一定效果，植被長(zhǎng)勢(shì)良好，為森林火災(zāi)帶來(lái)了隱患，每年3月份到10月份，政府都得加派護(hù)林員防火防災(zāi)。在多方因素作用下，政府采取有彈性的禁牧政策，表現(xiàn)在處罰標(biāo)準(zhǔn)改變：原來(lái)發(fā)現(xiàn)偷牧，每只羊罰款10元，到現(xiàn)在調(diào)整為2～10元。監(jiān)管人員在遇到情節(jié)不是很嚴(yán)重且農(nóng)民的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度良好時(shí)，則只是做出口頭警告。其次，在時(shí)間和空間上，禁牧大隊(duì)基本默許村民在夜間放牧，并適當(dāng)降低遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)及公路周邊的管理力度。如有領(lǐng)導(dǎo)視察，則提前通知農(nóng)民不要出來(lái)放牧。這些變化反映在交易成本結(jié)構(gòu)上，則是交易成本降低，農(nóng)戶投入減少，最后導(dǎo)致績(jī)效指數(shù)的升高。然而這種變化并不是制度優(yōu)化使行為主體摩擦減少的結(jié)果，而是政策實(shí)施者懈怠造成的。

三、結(jié)論和討論

生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目交易成本及績(jī)效計(jì)算是發(fā)現(xiàn)不同的生態(tài)項(xiàng)目是否順利實(shí)施和存在問(wèn)題的一種較好的方法。它不僅可以用來(lái)評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效，同時(shí)可以為政策的完善以及政策演進(jìn)提供一個(gè)清晰的思路。生態(tài)政策的設(shè)計(jì)，無(wú)疑應(yīng)該沿著降低內(nèi)生交易成本、充分尊重生態(tài)建設(shè)者農(nóng)戶的利益的角度去選擇。

通過(guò)交易成本和績(jī)效指數(shù)變化來(lái)分析生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果，存在類似于全面禁牧政策那樣的績(jī)效指數(shù)上升，而實(shí)際上實(shí)施效果下降的問(wèn)題。這是因?yàn)?，一種生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施難度很大，就會(huì)造成內(nèi)生交易成本居高不下。如果該項(xiàng)目監(jiān)測(cè)監(jiān)督的外部環(huán)境發(fā)生變化，則實(shí)施部門就可能懈怠導(dǎo)致該項(xiàng)目實(shí)施軌跡的變形，逐步演化為實(shí)際失效，使交易成本分析無(wú)法獲得真實(shí)數(shù)據(jù)。而這種缺陷可以通過(guò)對(duì)相同生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值績(jī)效的過(guò)程績(jī)效的結(jié)構(gòu)分析來(lái)得到解決。對(duì)此另文詳述。

通過(guò)對(duì)典型地區(qū)4種生態(tài)建設(shè)政策相互比較的應(yīng)用結(jié)果可以看出，本文提出的交易成本及績(jī)效指數(shù)方法是可行的，這將為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的比較和績(jī)效評(píng)價(jià)提供一個(gè)嶄新的視角。

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