生態(tài)建設(shè)項目的公共價值績效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)
——以河北省赤城縣為例

□樊勝岳 陳玉玲 楊建東

[中央民族大學(xué) 北京 100081]

20世紀(jì)末以來，我國相繼實施了京津風(fēng)沙源治理、21世紀(jì)首水工程、退耕還林、“三北”防護林、全面禁止放牧等重大生態(tài)工程。這些生態(tài)建設(shè)項目實施后的結(jié)果和績效如何，是值得深入研究和回答的重要課題[1～7]。

當(dāng)前生態(tài)建設(shè)項目的績效評價，大都從生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益三個方面去度量[8～20]。這種工程項目通用的評價體系，雖然能夠?qū)椖繄?zhí)行是否完成最終目標(biāo)有一個簡明的結(jié)果判斷，但是它的缺點也非常明顯：不僅對生態(tài)建設(shè)過程中政府和農(nóng)戶等行為主體的行動較少涉及，而且無法對生態(tài)治理過程是否公平、政府效率如何、生態(tài)結(jié)果是否可持續(xù)等關(guān)鍵問題給予說明[21～23]。另外，在我國當(dāng)前大力推進政府績效管理的時候，生態(tài)建設(shè)項目作為政府公共政策的一個重要內(nèi)容，其績效評價如何與政府績效評價接軌，從而納入政府績效管理體系，則是一個更為重要的問題。本文擬從公共價值角度，構(gòu)建生態(tài)建設(shè)行為過程與生態(tài)效果相結(jié)合的生態(tài)建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系，以赤城縣為例，對該縣實施的4種生態(tài)建設(shè)項目的績效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行分析，為生態(tài)建設(shè)工程的公共價值績效評價提供案例，也為政府績效從項目層面進行評價提供一種新嘗試。

一、基于公共價值的生態(tài)建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）生態(tài)建設(shè)項目公共價值的核心內(nèi)涵

公共價值的概念是哈佛大學(xué)Mark Moore教授1995年在他的《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》一書中提出的[24]。他認(rèn)為公共管理者的主要任務(wù)就是要致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價值。在新公共管理之后，新的公共行政學(xué)范式即公共價值管理范式正在興起[25～27]。然而，當(dāng)前公共價值的內(nèi)涵仍然沒有準(zhǔn)確界定，其定義在不同領(lǐng)域有不同的側(cè)重點[28～31]。這既說明公共價值管理范式的豐富內(nèi)涵，同時也為政府公共價值管理和績效評定帶來了嚴(yán)重的困難。

對于生態(tài)建設(shè)項目的公共價值的核心內(nèi)核，我們應(yīng)該從公共管理范式的變遷路徑和生態(tài)建設(shè)的特點中去尋找。公共行政經(jīng)歷了“傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——新公共行政學(xué)——新公共管理學(xué)”三次“范式”轉(zhuǎn)換[32～35]。傳統(tǒng)的行政管理學(xué)以“效率”原則為最高標(biāo)準(zhǔn)，新公共行政學(xué)以“公平”為核心，在保證效率的基礎(chǔ)上要做到公平；新公共管理學(xué)以“績效”為重點，在保證效率、公平的基礎(chǔ)上盡量做到績效最好。從公共管理范式演化過程可以看出，每一個新產(chǎn)生的行政學(xué)范式，都是在包含前一范式核心內(nèi)涵的基礎(chǔ)上進行擴展和創(chuàng)新。作為新興的公共價值管理范式也應(yīng)如此。公共價值開始普遍被視為比公共物品更為廣泛的價值體，涵蓋公共過程的產(chǎn)出及結(jié)果，從而全面體現(xiàn)公共管理的“效率性”、政策的“公共性”、對“合作生產(chǎn)”主體的尊重性以及政策效果的“可持續(xù)性”[26]。這些方面都應(yīng)該成為公共價值管理范式的核心內(nèi)容。

生態(tài)建設(shè)就是恢復(fù)或重建一個生態(tài)系統(tǒng)，使其提供生態(tài)服務(wù)這種公共物品。生態(tài)建設(shè)項目的執(zhí)行過程，不僅是生態(tài)服務(wù)這種公共物品的生產(chǎn)和提供的過程，更是各級政府利用其行政動員能力，與生態(tài)建設(shè)者——農(nóng)戶合作，讓農(nóng)戶在參加具體生態(tài)建設(shè)過程中逐步提高生態(tài)保護意識，使生態(tài)建設(shè)工程取得生態(tài)、經(jīng)濟和社會價值的過程，更廣義地講，是政府創(chuàng)造公共價值的具體體現(xiàn)。生態(tài)建設(shè)項目本身具有的特點，使得以公共價值為基礎(chǔ)評價其績效成為必然的選擇。

（二）基于公共價值的生態(tài)建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要目的就是通過生態(tài)恢復(fù)與重建，建立一個穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，為區(qū)域提供更高的生態(tài)效益。生態(tài)建設(shè)項目公共價值的評價需要從政策執(zhí)行過程+生態(tài)建設(shè)終端結(jié)果來度量。生態(tài)建設(shè)項目的公共價值績效，則在體現(xiàn)公共管理公共價值核心內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，充分反映著生態(tài)建設(shè)政策的特點，從公平性、自愿參與性、可持續(xù)性、效率性、生態(tài)建設(shè)項目的終端結(jié)果等5個方面來評價。

這里主要從公平性而不是公共性去評價生態(tài)建設(shè)項目，是由生態(tài)項目的特殊性決定的。生態(tài)建設(shè)工程中的農(nóng)田、草地、森林，一般來說都已經(jīng)進行了產(chǎn)權(quán)分配，并長期保持不變。生態(tài)建設(shè)獲取的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一種公共物品，所以生態(tài)建設(shè)項目的公平性首先應(yīng)該體現(xiàn)在對農(nóng)戶（牧戶）生態(tài)補償?shù)淖泐~和足量的發(fā)放上。然而我國現(xiàn)行的某些生態(tài)建設(shè)政策存在生態(tài)補償程度低、甚至完全不補償?shù)那闆r[11～13,35～36]。這不僅沒有充分體現(xiàn)對生態(tài)建設(shè)參加者利益的尊重，也為已經(jīng)建設(shè)和恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)的維護和持續(xù)帶來很大隱患?？梢?，公平性指標(biāo)更能反映生態(tài)建設(shè)過程的狀況。

根據(jù)上述分析，構(gòu)建了生態(tài)建設(shè)政策績效的評價指標(biāo)體系，見表1。需要說明的是，表1中公平性、自愿參與性、可持續(xù)性和效率性4個指標(biāo)都分解為政府和農(nóng)戶兩個維度，并設(shè)置了幾乎相同的指標(biāo)，這是因為我國的生態(tài)建設(shè)是由政府主導(dǎo)、廣大農(nóng)戶參加的生態(tài)工程，政府和農(nóng)戶在生態(tài)建設(shè)中的目標(biāo)、利益及其取得方式都是不同的，因此，生態(tài)建設(shè)政策從政府角度和從農(nóng)戶角度來評價就可能不同。表1指標(biāo)的設(shè)置方式，正是基于這個假定。

表1 生態(tài)建設(shè)政策的公共價值績效評價指標(biāo)體系

二、赤城縣生態(tài)建設(shè)項目及其數(shù)據(jù)獲得

（一）赤城縣概況

赤城縣位于北京北部，潮白河水系白河流域，東與承德豐寧、北京懷柔縣接壤，南與懷來、北京延慶縣毗鄰，西與崇禮、宣化交界，北靠壩上沽源縣，是北京飲用水源地和生態(tài)保護屏障。赤城縣土地面積5287km2，下轄9鎮(zhèn)、9鄉(xiāng)，440個行政村，1318個自然村。截至2011年底，全縣人口29.6萬，其中農(nóng)業(yè)人口24.3萬人，占全縣總?cè)丝跀?shù)的81.8%。地區(qū)生產(chǎn)總值561215萬元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值1.89萬元。

（二）生態(tài)建設(shè)項目的實施

赤城縣自21世紀(jì)以來，主要開展了京津風(fēng)沙源治理工程、首都水資源可持續(xù)利用工程（以下簡稱首水項目）和全面禁牧政策。其中，京津風(fēng)沙源治理工程包含水利項目、林業(yè)項目、草地項目、塞北林場工程以及退耕還林5個子項目。本文限于篇幅所限，根據(jù)生態(tài)項目實施區(qū)域的完整性和代表性，選擇退耕還林、小流域治理、首水工程、全面禁止放牧4種生態(tài)建設(shè)項目，對其進行公共價值績效評價。

1．首水工程

2001年開始實施的《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》項目，截至2012年底，完成5個項目區(qū)13條小流域，治理面積4.71萬hm2，涉及70個行政村，總投資13649萬元。建設(shè)內(nèi)容包括：新修梯田1545hm2，水土保持林30768 hm2，經(jīng)濟林1651 hm2，種草267hm2，封禁治理19233 hm2，谷坊壩3907道，攔沙壩25道，旱水窖467個，護壩20.33Km，溝頭防護48.23萬m2，道路179Km。在管理上，縣政府批準(zhǔn)成立了“密云水庫上游水土保持工程建設(shè)管理處”，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)與管理。

2．退耕還林

2002年開始啟動退耕還林工程，2006年完成，總計1.66萬hm2。退耕還林配套荒山造林實施10年，總計2.5萬hm2。退耕還林政策涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個林場，種植林種為生態(tài)林和經(jīng)濟林，其中，生態(tài)林面積16354.5 hm2，占總面積的98.5%，經(jīng)濟林面積245.5 hm2，占總面積的1.5%。主要樹種有黃芩、山杏、油松等。

退耕還林從實施開始就對農(nóng)戶進行補償，生態(tài)林補償期16年，分兩期：第一個補助期8年，補助標(biāo)準(zhǔn)為2100元.hm-2.a-1，苗木費一次性補償750元.hm-2；第二個補助期8年，補助標(biāo)準(zhǔn)為1050元.hm-2.a-1。農(nóng)民承包的耕地和荒山植樹造林后，承包經(jīng)營權(quán)期限延長至70年。

3．小流域治理

2001年開始實施，投資標(biāo)準(zhǔn)為2000元.hm-2。到2012年底，實施面積2.24萬hm2。建設(shè)內(nèi)容和實施方法與首水工程項目基本相同，并配套水源工程352處，節(jié)水灌溉613處。

4．全面禁止放牧

赤城縣政府根據(jù)《河北省關(guān)于家畜禁止放牧實行圈養(yǎng)的暫行規(guī)定》，印發(fā)《赤城縣禁牧實施辦法》。2003年開始，在全縣范圍內(nèi)實施全面封禁政策。禁牧區(qū)范圍涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，440個行政村，近24萬人。

禁牧政策由于沒有補償，實施難度大。為順利開展禁牧工作，禁牧初期，縣政府各部門抽調(diào)工作人員與鄉(xiāng)級干部組成工作組，到各村全面開展宣傳、教育工作。林業(yè)局、畜牧局和公安局成立聯(lián)合執(zhí)法大隊參與監(jiān)管，2005年，禁牧大隊劃分到林業(yè)分局，負(fù)責(zé)林業(yè)、畜牧工程區(qū)禁牧，水務(wù)局單獨成立水利禁牧派出所，負(fù)責(zé)水利工程區(qū)禁牧。2009年，禁牧大隊改名為森林公安局，水務(wù)局撤銷禁牧派出所，職能劃歸森林公安局，禁牧工作由森林公安局直接負(fù)責(zé)。為加大監(jiān)管力度，縣政府將全縣440個行政村按大、中、小三種類型及管護工程任務(wù)，以片或村為單位配置584個護林員。護林員受鄉(xiāng)鎮(zhèn)和禁牧大隊雙重管理，每人月平均工資600元，按月發(fā)放。為了使禁牧處罰制度化，赤城縣政府制定了違規(guī)放羊的處罰標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)偷牧行為，一只羊罰款10元。

（三）調(diào)查方法和數(shù)據(jù)獲得

2013年7月，由作者參加的研究小組對赤城縣進行了實地調(diào)查①。主要對全縣不同生態(tài)類型區(qū)進行田野調(diào)查，了解生態(tài)建設(shè)項目實施和農(nóng)戶參與生態(tài)建設(shè)的基本情況；在赤城縣政府辦公室、水務(wù)局、林業(yè)局、畜牧水產(chǎn)辦、發(fā)改局、財政局等政府部門隨機選取了45位政府相關(guān)人員填寫了調(diào)查問卷。各個指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)，見表1。獲得有效調(diào)查問卷43份，依次輸入EXCEL軟件，求出各指標(biāo)的平均值，見表2。在水務(wù)局、林業(yè)局、禁牧大隊、畜牧水產(chǎn)辦等項目實施相關(guān)部門，調(diào)查4種生態(tài)項目實施的具體效果，見表3。

表2 生態(tài)建設(shè)政策績效評價政府調(diào)查結(jié)果

（續(xù)表）

表3 4種生態(tài)建設(shè)政策的實施效果

農(nóng)戶調(diào)研選擇云州鄉(xiāng)沙古墩村、赤城鎮(zhèn)黃土嶺村。沙古墩村103個農(nóng)戶，約500人，畜牧養(yǎng)殖在農(nóng)戶收入中的比例較高，是首水工程、京津風(fēng)沙源小流域治理項目、全面禁牧的重點實施區(qū)域。赤城鎮(zhèn)黃土嶺村156個農(nóng)戶，470人左右，以種植為主業(yè)，是退耕還林、首水工程項目的重點實施區(qū)域。在這兩個村隨機選取了72個農(nóng)戶進行訪談式的問卷調(diào)查，其中云州沙古墩村41份，赤城鎮(zhèn)黃土嶺村31份，各個指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)，見表1。最終獲得69份有效問卷，依次輸入EXCEL軟件，求出各指標(biāo)的平均值，見表4。

表4 生態(tài)建設(shè)政策績效評價農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果

（四）指標(biāo)權(quán)重的確定

表1中各指標(biāo)權(quán)重值的確定，是定量評價生態(tài)建設(shè)政策的關(guān)鍵一環(huán)。采用AHP（analytic hierarchy process）決策分析法，確定評價指標(biāo)的權(quán)重[37]。各層次指標(biāo)權(quán)重的計算步驟大致如下：

第一，第一層指標(biāo)權(quán)重值的確定。按照近5年來在學(xué)術(shù)研究發(fā)表相關(guān)研究論著作為選擇的標(biāo)準(zhǔn)，邀請公共管理和生態(tài)環(huán)境方面的15位專家組成專家系統(tǒng)，按照標(biāo)度說明（表5）對于表1中第一層次指標(biāo)填寫判斷矩陣表。

第二，政府維度中有關(guān)指標(biāo)權(quán)重值的確定。我們在赤城縣水務(wù)局、林業(yè)局、農(nóng)牧局邀請15位公務(wù)員，由課題組人員召開生態(tài)建設(shè)政策績效評價的培訓(xùn)會議，介紹從公共價值角度評價生態(tài)建設(shè)政策的必要性，并在課題組的指導(dǎo)下，根據(jù)標(biāo)度（表5）去填相關(guān)指標(biāo)的判斷矩陣。

第三，農(nóng)戶維度中有關(guān)指標(biāo)權(quán)重的確定。請求水務(wù)局、林業(yè)局在項目實施區(qū)抽取15位農(nóng)民，參加與公務(wù)員相似的培訓(xùn)，但要讓當(dāng)?shù)厝税颜n題組的語言翻譯為當(dāng)?shù)胤窖?，讓他們逐步明白每個指標(biāo)的含義。這15個農(nóng)戶是隨機抽取，并且為了消除指標(biāo)數(shù)據(jù)和指標(biāo)權(quán)重調(diào)查相同農(nóng)戶可能產(chǎn)生的系統(tǒng)誤差，這些農(nóng)戶不包括在調(diào)查農(nóng)戶樣本中。在課題組的指導(dǎo)下，根據(jù)標(biāo)度（表5）去填相關(guān)指標(biāo)的判斷矩陣。

表5 標(biāo)度說明表

把上述過程中得到的判斷矩陣表，依次輸入yaahp 層次分析法軟件(V.7.5)中②，得出各個指標(biāo)的判斷矩陣和權(quán)重值，見表1。

三、結(jié)果分析與討論

（一）4種生態(tài)建設(shè)項目的公共價值績效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)

生態(tài)建設(shè)項目績效評價值最大為1，最小為0。為了直觀反映效果，把生態(tài)建設(shè)項目績效評價指數(shù)0.0000～1.0000的評價值劃分為5個等級，對應(yīng)的績效級別分別為：很差，較差，一般，較好，很好。

計算結(jié)果顯示，退耕還林和首水工程的公共價值績效評價值分別為0.9013、0.8754，實施效果很好；小流域治理的公共價值績效評價值為0.7161，實施效果較好；全面禁牧項目的公共價值績效評價值為0.1538，效果很差。

小流域治理與首水工程的建設(shè)內(nèi)容類似，造成其績效差異的主要原因在于資金投入方式的不同。首水工程投資標(biāo)準(zhǔn)為30萬元/km2，全部由國家投入。小流域治理屬于京津風(fēng)沙源治理項目中的子項目，國家與地方投資比例為2：1，國家投資20萬元/km2，地方配套10萬元/km2，地方政府將配套投資這部分轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)戶。在小流域治理施工過程中，水務(wù)局要求農(nóng)戶以投入勞動折算投資的形式參與工程建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，項目建設(shè)的11年間，農(nóng)戶投入勞動折合投資總計1421萬元，占總投資額20.70%。農(nóng)戶較高的勞動投入，挫傷了他們參與工程建設(shè)的積極性，造成小流域治理的績效低于首水工程績效。

從這4種生態(tài)建設(shè)項目績效的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看（表6），除去終端績效（X1）和過程績效（X2）的權(quán)重系數(shù)，首水工程、退耕還林、小流域治理項目終端績效值分別為0.8799、0.9579、0.8396，實施效果很好，全面禁牧政策的終端績效值為0.7416，效果較好。這說明4種生態(tài)治理項目都取得了良好的生態(tài)效果；從過程績效來看，4種生態(tài)建設(shè)項目的過程績效都小于終端績效。但首水工程、退耕還林和小流域治理項目的過程績效和終端績效差別不大，全面禁牧項目的過程績效只是終端績效的12.90%，兩者相差懸殊。

表6 4種生態(tài)建設(shè)政策公共價值績效的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

過程績效和終端績效的顯著差異，反映了當(dāng)前生態(tài)政策實行過程中存在的重大問題：一，沒有補償或者補償較低的生態(tài)項目，政府機構(gòu)都是采取由上往下強制性推行的方法實行，未充分征求農(nóng)戶等相關(guān)主體的意見，為農(nóng)戶和政府之間產(chǎn)生矛盾和不協(xié)調(diào)埋下隱患；二，當(dāng)前生態(tài)項目過度關(guān)注生態(tài)效果，而不關(guān)注政策實施過程。項目的驗收也主要針對生態(tài)效果，導(dǎo)致生態(tài)項目推行的效率很高，能按時完成，基本達到項目預(yù)期目標(biāo)要求。但這是以犧牲農(nóng)戶的利益、耗費巨大的成本為前提的。全面禁牧項目就是這樣的一個例子：赤城縣全面禁牧項目于2003年1月開始實施，由公安局、林業(yè)局、畜牧水產(chǎn)辦、水務(wù)局派專人聯(lián)合成立禁牧大隊，實行聯(lián)合執(zhí)法。禁牧大隊10多人天天下鄉(xiāng)，抓到偷牧的農(nóng)戶按每只羊罰款10元計算罰金。對不配合的農(nóng)戶按罰金的金額，抓價值相當(dāng)?shù)娜舾芍谎驇Щ嘏沙鏊?，由農(nóng)戶交完罰金后贖回。

赤城縣位于農(nóng)牧交錯帶，草食畜牧業(yè)是農(nóng)民的重要收入來源。禁牧前，農(nóng)戶都是以草畜牧，靠天養(yǎng)畜。實行全面封禁以后，農(nóng)戶不得不自己購買飼料和飼草，養(yǎng)殖成本大大提高，還加大了勞動投入，而政府并沒有提供任何生態(tài)補償，農(nóng)戶參與性很低，偷牧現(xiàn)象一直存在，并隨著禁牧政策執(zhí)行力度的大小而變化。2009年以后，由于羊肉價格的上漲，農(nóng)民養(yǎng)羊積極性高漲，而且農(nóng)戶的維權(quán)意識也不斷加強，甚至有部分農(nóng)戶上訪，反映禁牧罰款沒有法律依據(jù)。禁牧工作難以進行，農(nóng)戶養(yǎng)羊數(shù)量大幅度回升，禁牧政策流于形式。

（二）不同的行為主體對于同一個生態(tài)建設(shè)項目績效評價的差別

在生態(tài)建設(shè)過程中，政府和農(nóng)戶所處的地位不同，在生態(tài)治理過程中的目標(biāo)是不同的，因此同一個生態(tài)政策，政府和農(nóng)戶對其評價可能差別會很大。赤城縣4種生態(tài)建設(shè)政策過程績效的政府角度和農(nóng)戶角度評價的差別，就說明了這一點，見圖1。從圖1可以看出，除了政府和農(nóng)戶對退耕還林政策過程績效的評價大致相同外，其他3項生態(tài)建設(shè)項目政府的評價值都高于農(nóng)戶的評價值，首水工程、小流域治理、全面禁牧政策兩者的比值分別為1.2212、1.2846、7.3217，顯示出對同一個生態(tài)建設(shè)項目績效，政府的評價高于農(nóng)戶的評價，并且生態(tài)建設(shè)項目整體績效評價越差，這兩者的差別就越大。

圖1 不同行為主體對生態(tài)建設(shè)項目過程績效評價的差別

從生態(tài)政策執(zhí)行過程的公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4個方面來看，從政府角度和農(nóng)戶角度對生態(tài)建設(shè)政策過程績效評價的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看也是不相同的，見圖2、圖3。從圖2、圖3可以看出，退耕還林的過程績效很高，其內(nèi)部4個方面的評價值對于過程績效的貢獻比較均一，從政府角度和農(nóng)戶角度進行評價的差別不大；首水工程的過程績效很高，從政府角度對其內(nèi)部4個方面的評價值對于過程績效的貢獻比較均一。從農(nóng)戶角度評價與政府角度評價的最大差別來自于參與性的貢獻率，農(nóng)戶對這個指標(biāo)的評價值只是政府的0.528倍；小流域治理的過程績效是較高的，它與首水工程類似，政府角度與農(nóng)戶角度對參與性貢獻率差別較大。全面禁牧的過程績效很差，其內(nèi)部4個方面的評價值對于過程績效的貢獻差別更加顯著。從政府角度和農(nóng)戶角度評價都認(rèn)為效率性對該項目過程績效貢獻最大，但其比重差別較大，農(nóng)戶對這個指標(biāo)的評價值是政府的1.21倍。對于參與性這個指標(biāo)，政府和農(nóng)戶的評價差別最大，政府評價值占過程績效的7.48%，農(nóng)戶評價值為0。

圖2 政府角度的生態(tài)政策過程績效

圖3 農(nóng)戶角度的生態(tài)政策過程績效

（三）結(jié)論和討論

生態(tài)政策公共價值績效評價與比較是發(fā)現(xiàn)不同的生態(tài)項目是否順利實施和存在問題的一種好方法。從赤城縣4種生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效評價結(jié)果可以看出，其實施效果差異明顯，首水工程、退耕還林政策績效為很好，小流域治理績效較好，全面禁牧政策績效為很差。導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)項目公共價值績效顯著差別的原因，取決于生態(tài)補償資金是否與生態(tài)損失大致相當(dāng)。在沒有生態(tài)補償或者補償資金不足時，地方政府機構(gòu)為了生態(tài)項目的完成，往往采取動用大量行政資源，強行推動以取得生態(tài)結(jié)果的方式。但是這種忽視農(nóng)戶利益的做法，其公共價值績效肯定不好，生態(tài)政策取得的生態(tài)效益也將難以長期維持。

生態(tài)建設(shè)項目的公共價值績效評價，是檢驗生態(tài)建設(shè)項目根本目的性是否實現(xiàn)的具體體現(xiàn)。我國生態(tài)環(huán)境項目績效評價應(yīng)該從終端結(jié)果導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向為對政策過程與終端結(jié)果相加的綜合評價，并且更加注重政策過程的公平性和參與性。只有在公共價值限定的軌道上運行，并對生態(tài)改善起到顯著作用的生態(tài)建設(shè)政策，才是一個好政策。

本文用層次分析法評價生態(tài)建設(shè)項目公共績效的優(yōu)點是思路簡單明了，可以把研究者對于生態(tài)建設(shè)項目公共價值的思維過程條理化和數(shù)量化，容易被政府決策者所接受；缺點是不同的研究者對于相同項目構(gòu)建的層次分析模型和權(quán)重判斷矩陣以及所得出的結(jié)論都可能有差別?？朔@個缺點的可能方法是把生態(tài)項目交易成本績效計算，作為對公共價值績效的校驗，提高它的準(zhǔn)確性。這將在另文中單獨論述。

注釋

①研究小組成員除筆者外，還有博士研究生趙丹華，碩士研究生蘭健、徐均等人。

②yaahp(Yet Another AHP)是一個層次分析法（AHP）軟件，提供方便的層次模型構(gòu)造、判斷矩陣數(shù)據(jù)錄入、排序權(quán)重計算，以及計算數(shù)據(jù)導(dǎo)出等功能。見：http://www.yaahp.com/，2014-5-21.

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