高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)研究與探討

周戎

摘要：我國高速公路收費是維持和發(fā)展我國高速公路建設(shè)的重要資金來源。本文首先對我國高速公路收費的概念進(jìn)行了闡述，在此基礎(chǔ)上對我國高速公路收費制度中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：高速公路 收費 標(biāo)準(zhǔn)

改革開放30年以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變革，高速公路路政系統(tǒng)也從無到有，從小到大，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展而不斷改革發(fā)展。急劇的社會變遷和系統(tǒng)競爭的加劇。由于高速公路系統(tǒng)的收入來源較為單一，高速公路收費高低成為其效益的重要影響因素。當(dāng)前，我國為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)過熱可能帶來的弊端，加大了宏觀調(diào)控措施，高速公路建設(shè)資金短缺現(xiàn)象日益突出，如何合理的進(jìn)行高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)的界定，拓寬高速公路資金來源渠道，成為高速公路系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

一、高速公路收費概念

高速公路收費是指對使用高速公路通行的車輛收取的行使費，是高速公路行使權(quán)的費用表現(xiàn)。從理論角度來看，高速公路的經(jīng)營使用者是經(jīng)過政府授權(quán)而使用的經(jīng)營權(quán)利，是一種公路通行使用權(quán)利，由于高速公路建設(shè)所需要的資金較為龐大，其使用需要使用者支付一定的費用才能獲得通行權(quán)，是一種交換關(guān)系的體現(xiàn)，也是商品等價交換關(guān)系的一種形式?？梢哉f，高速公路的收費是通行服務(wù)價值的貨幣表現(xiàn)。雖然高速公路收費具有商品的價值屬性，但高速公路的收費和一般商品價格形成機(jī)制是不完全相同的，他并不是完全依靠市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制來完成，而主要是通過政府、高速公路的使用者以及高速公路的經(jīng)營者三方進(jìn)行調(diào)節(jié)，而在以上三者關(guān)系中，政府的調(diào)節(jié)作用占到了主體作用。政府在制定高速公路收費價格的時候，不僅僅需要考慮高速公路經(jīng)營者的利益，而且需要考慮社會公眾的利益，進(jìn)而使得各方的利益進(jìn)行均衡。高速公路的收費價格和一般商品的價格形成機(jī)制上存在不同，高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定和公布，就在一定時間內(nèi)保持相對的穩(wěn)定，高速公路的經(jīng)營者和使用者都需要嚴(yán)格的執(zhí)行業(yè)已批準(zhǔn)的收費標(biāo)準(zhǔn)，不能進(jìn)行相互之間的價格調(diào)節(jié)。

二、我國高速公路收費制度中存在的問題分析

（一）相關(guān)法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善

根據(jù)我國《收費公路管理條例》的規(guī)定，我國高速公路建設(shè)資金的還款期限進(jìn)行了幅度設(shè)置，既政府項目收費是15年到20年之間，而經(jīng)營性公路的收費期限規(guī)定在25年到30年之間，高速公路經(jīng)營者為了自身的利益考慮，往往采用了最高期限申請，既在收費高速公路建設(shè)成本后，仍繼續(xù)收費，甚至部分高速公路收費單位在收費期滿后，利用各種理由繼續(xù)申請收費，而政府往往缺乏必要的監(jiān)督或?qū)徍撕缶瓦M(jìn)行了批準(zhǔn)，侵害了廣大高速公路使用者的權(quán)益。另一方面，高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)的制定，是在對高速公路單位生產(chǎn)成本進(jìn)行核定的基礎(chǔ)上來進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)確定。因此，其成本因素成為收費標(biāo)準(zhǔn)確定的重要依據(jù)，而目前相關(guān)制度規(guī)定對生產(chǎn)經(jīng)營成本并沒有明確的計算標(biāo)準(zhǔn)和開支范圍，往往是依靠價格主管部門對高速公路經(jīng)營單位賬面資料進(jìn)行審核，而很多不屬于生產(chǎn)成本的因素也列入其中，這樣就導(dǎo)致了收費標(biāo)準(zhǔn)確定的不合理，而使得高速公路收費過高問題發(fā)生。

（二）高速收費單位經(jīng)營體利益糾葛

我國高速公路建設(shè)資金龐大，政府為了解決高速公路建設(shè)資金不足的問題，往往通過采取各種投融資運營模式，通過吸收社會資金的參與，而減少政府建設(shè)資金的壓力，這樣就容易使得高速公路建設(shè)資金中存在社會公共屬性和商品價值屬性的雙重問題。我國高速公路建設(shè)資金還有一種運營模式，既收費經(jīng)營公路運營模式，也是政府和經(jīng)營單位之間的利益相互關(guān)聯(lián)體。我國收費高速公路的建設(shè)不完全是實行市場經(jīng)濟(jì)的主體經(jīng)營，一種是通過公司制度的模式經(jīng)營，也就是半事業(yè)半企業(yè)模式進(jìn)行經(jīng)營，而另一種是政府還貸公路期限屆滿以后，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓也形成了新的經(jīng)營性公路的運營模式。這兩種形式的高速公路經(jīng)營模式，容易形成高速公路經(jīng)營體和主觀部門的 “一套班子，兩塊牌子”的現(xiàn)象，雖然這種模式是國有企業(yè)目前所具有自身特色的經(jīng)營模式，但這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的組織體系建設(shè)，往往很難實現(xiàn)高速公路收費價格的市場化和合理化，進(jìn)而導(dǎo)致不合理收費問題的出現(xiàn)。

（三）高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制上存在問題

首先，高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，存在較為嚴(yán)重的信息不對稱問題。高速公路收費單位為了自身利益考慮，往往在上報相關(guān)資料過程中，存在虛假或人為擴(kuò)大相關(guān)資料信息的問題，而政府價格監(jiān)督管理部門由于缺乏必要的監(jiān)督手段，很難對相關(guān)資料的真實性和可靠性進(jìn)行辨別。其次，收費標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步規(guī)范。根據(jù)制度要求，高速公路收費需要在確定前召開聽證會的形式，來廣泛吸收相關(guān)使用者的意見和建議。但聽證者往往受制于相關(guān)知識面問題，很難對高速運營情況進(jìn)行了解。同時，高速公路運營成本具有復(fù)雜性和專業(yè)性的特點，即使參與聽證的人員對價格產(chǎn)生異議，也難以對這樣較為專業(yè)的問題提出有針對性的疑問。再次，由于價格主管部門對高速公路的內(nèi)部運營情況缺乏了解，在審批過程中沒有進(jìn)行充分的介入，而是通過資料進(jìn)行判斷，很難對價格形成機(jī)制進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷和監(jiān)督。

三、對完善我國高速公路收費的相關(guān)對策思考

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要對相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)而達(dá)到規(guī)范管理的目的。我國高速公路收費只有延長收費的規(guī)定，而往往收費高速公路都在收費期滿后以種種理由來延長收費，不符合國際慣例。發(fā)達(dá)國家一般根據(jù)高速公路經(jīng)營情況，采取了延長收費和縮短收費等手段，既經(jīng)營期可以縮短也可以延長。我國高速公路收費應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，對一些高速公路使用率不高的，車流量小，投資成本高的高速公路采用延長收費期限的辦法，以確保高速公路建設(shè)資金的合理回收。對于高速公路使用率高的，車流量大，投資成本小的高速公路采用縮短收費期限的辦法，以確保高速公路收費的合理性。其次，要進(jìn)一步明確高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)的價格構(gòu)成因素。合理確定高速公路單位的運行成本高低，明確相關(guān)成本和費用開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批管理辦法。同時，要合理的進(jìn)行高速公路投資回報率的計算，采用最高額價格約束機(jī)制，進(jìn)一步明確高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)的確定方法。endprint

（二）加強(qiáng)高速公路經(jīng)營單位的管理

首先，要盡快實現(xiàn)高速公路經(jīng)營和管理的職能分離，采用事權(quán)原則將管理部門劃歸政府行政單位序列，而將經(jīng)營主體進(jìn)行剝離，劃歸企業(yè)單位性質(zhì)管理。按照市場經(jīng)濟(jì)的總體要求，使高速公路經(jīng)營單位正真實現(xiàn)自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的市場主體。其次，對高速公路上的管護(hù)工作可以實行業(yè)務(wù)外包的形式，減少高速公路經(jīng)營單位的負(fù)擔(dān)。再次，要加強(qiáng)對高速公路單位的資金管理，使用資金統(tǒng)一歸口管理的形式，上劃資金管理權(quán)限，減少資金的沉淀，提高資金使用效率。

（三）加強(qiáng)高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督

首先，要讓價格管理部門提前介入到高速公路收費管理中，在項目價格審批中，要根據(jù)建設(shè)的進(jìn)度，和項目資金來源等情況來核定高速公路收費的成本依據(jù)。改變目前的高速公路價格形成機(jī)制中的“一錘定音”的做法。價格主管部門要對高速公路的還貸情況以及車流量等基本信息進(jìn)行必要的收集。其次，在高速公路的使用者和經(jīng)營者中，使用者始終處于劣勢的地位。因此，政府在實施監(jiān)管的過程中，有必要通過設(shè)計有效的制度確保高速公路使用者擁有一定的權(quán)力，以增加他們對收費確定程序的影響力，既要保證其有權(quán)對相關(guān)資料的真實、合理以及合法性進(jìn)行審查，確保對高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)制定過程的監(jiān)督權(quán)。提早向參加聽證會的高速公路使用者代表提供全面的經(jīng)過物價部門審核的收費政策以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本和收益等資料。向參加聽證會的高速公路使用者介紹有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營成本核算的方法，以便使高速公路使用者讀懂有關(guān)信息資料。在高速公路使用者代表的選擇上，要選擇具有一定知識水平和責(zé)任心的代表參加，并在聽證會參加的人數(shù)上增加其數(shù)量比重。其次，加強(qiáng)對高速公路經(jīng)營單位的外部監(jiān)管。交通，物價，發(fā)改委，財政部門應(yīng)當(dāng)組成跨部門的聯(lián)合檢查組，對高速公路經(jīng)營單位在建設(shè)期間資金的使用，運營期的收費情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督檢查，對亂收費，提高收費標(biāo)準(zhǔn)和隨意延長收費期限的行為進(jìn)行依法處理。同時，各級政府應(yīng)當(dāng)對跨部門的聯(lián)合檢查組的行為加以監(jiān)督，既要保證管制機(jī)構(gòu)的行政權(quán)，又要保證管制機(jī)構(gòu)在實現(xiàn)責(zé)任的同時，切斷高速公路管制機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營公司之間的利益鏈條。

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