授權(quán)立法的授權(quán)明確性比較研究——以德國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐為視角

呂穎鋒

華東政法大學(xué)研究生教育院，上海，210000

1 授權(quán)明確性概述

授權(quán)立法既可指立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)立法的決定、決議，即授權(quán)母法；也可指代被授權(quán)之行政機(jī)關(guān)所制定的立法，即授權(quán)子法，還具有概括兩者之意。本文所討論的授權(quán)立法意指立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)立法的決定、決議，即指授權(quán)母法。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)所制定頒布的法規(guī)范，與立法機(jī)關(guān)所頒布的法律一樣具有法律上拘束力，在德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等被稱為委任立法、法規(guī)命令［1］。被授權(quán)立法是行政法的正式法源之一，基于專業(yè)、時(shí)間和其他方面的原因，僅在專業(yè)性、技術(shù)性或試驗(yàn)性領(lǐng)域有補(bǔ)充、細(xì)化法律的作用。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，現(xiàn)行的“行政程序法”第150條對(duì)法規(guī)命令予以定義，被授權(quán)制定的法規(guī)范系基于法律授權(quán)針對(duì)不特定的多數(shù)人所為的一般性、抽象性的規(guī)定，此與僅針對(duì)具體個(gè)案作出行政行為不同，對(duì)人民的權(quán)利與義務(wù)影響巨大，其位于立法與行政的交界地帶，它既是法律的執(zhí)行也是立法。從應(yīng)當(dāng)遵守的法律明確性原則，衍生出授權(quán)明確性原則。

在德國(guó)，授權(quán)必須符合基本法第80條第1款規(guī)定，否則，授權(quán)違反憲法，無(wú)效。除了基本法第80條第1款規(guī)定的確定性要求外，授權(quán)制定法規(guī)命令的法律自身必須確定和劃定“授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍”［2］。授權(quán)明確性原則最為主要的三要素即是授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍。相對(duì)于遵循授權(quán)明確性原則的是空白授權(quán)、概括授權(quán)。歷史上，德國(guó)曾通過(guò)空白授權(quán)使立法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政、軍事等權(quán)集中于行政機(jī)關(guān)之手，釀成希特勒采取法西斯專制手段，對(duì)內(nèi)戕害普通民眾，對(duì)外發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，教訓(xùn)可謂沉痛。在現(xiàn)實(shí)生活中，立法機(jī)關(guān)以空白授權(quán)、概括授權(quán)方式的原因，一方面是由于涉及專業(yè)性、技術(shù)性或帶有試驗(yàn)性的領(lǐng)域，立法尚不成熟；另一方面是由于立法機(jī)關(guān)惰性所致。對(duì)于授權(quán)明確性的研究與應(yīng)用，理應(yīng)受到重視。

2 授權(quán)明確性的正當(dāng)性依據(jù)

2.1 授權(quán)明確性符合權(quán)力分立原則

憲政分權(quán)是授權(quán)立法產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)，憲政理論認(rèn)為政府權(quán)力要分立，這是憲政的一項(xiàng)基本原則，它的實(shí)質(zhì)是任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人均不擁有全部的政府權(quán)力，任何政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人的權(quán)力都是有限的，而且是能夠受到控制的。英國(guó)學(xué)者維爾將其歸納為一種純粹的分權(quán)學(xué)說(shuō)，即“要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個(gè)部門中的每個(gè)部門都有相應(yīng)的、可確定的政府職能，即立法、行政和司法職能。政府的每個(gè)部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能?！保?］權(quán)力分立原則是法治國(guó)家的一項(xiàng)基本憲法原則，但權(quán)力分立并不意味著三個(gè)部門之間是絕對(duì)的分立與隔絕，各個(gè)部門權(quán)力的劃分也不是僵化不變的，需要根據(jù)實(shí)際的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)和配置。這種嚴(yán)格、僵硬的權(quán)力分立其實(shí)只是理論上的假設(shè)，少有國(guó)家之憲法能夠百分之百地貫徹。正如德國(guó)著名行政法學(xué)者Dietrich Jesch所言，權(quán)力分立原則其實(shí)并無(wú)明確、固定、放諸四海而皆準(zhǔn)的內(nèi)容，事實(shí)上，其內(nèi)容是由各國(guó)憲法的整體結(jié)構(gòu)所塑造而成，唯有現(xiàn)行了解其憲法所定權(quán)限分配秩序的規(guī)則，才能掌握權(quán)力分立的具體內(nèi)容［4］。

授權(quán)立法是行政機(jī)關(guān)基于法律的授權(quán)，發(fā)揮其專業(yè)性、技術(shù)性和實(shí)效性的優(yōu)勢(shì)，為執(zhí)行法律作出具體詳細(xì)而又可行的規(guī)定，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的主動(dòng)性和積極性，確保法律具有可操作性。授權(quán)明確性原則要求立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)，必須就授權(quán)之內(nèi)容、目的與范圍等明確指示，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依據(jù)指示制定規(guī)范。行政機(jī)關(guān)制定的授權(quán)子法，是否符合授權(quán)母法意旨，立法機(jī)關(guān)仍享有實(shí)質(zhì)的審查權(quán)。在這種機(jī)制下，立法機(jī)關(guān)雖有授權(quán)，但并未放棄立法權(quán)，立法機(jī)關(guān)仍實(shí)質(zhì)上掌握立法權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)子法進(jìn)行監(jiān)督約束，使行政機(jī)關(guān)不至逾越權(quán)限，侵害立法權(quán)力，從而使之符合權(quán)力分立原則。

2.2 授權(quán)明確性符合法律保留原則

法律保留系憲政主義之產(chǎn)物，為了防止行政機(jī)關(guān)任意侵害私人權(quán)利，對(duì)于行政權(quán)就關(guān)涉公民基本權(quán)利與自由之侵犯或干涉，必須制定相關(guān)法律，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)限的范圍。尤其是對(duì)于自由與財(cái)產(chǎn)之侵害，必須嚴(yán)格限于法律之明確依據(jù)［5］。所謂“法律保留原則”，即指特定領(lǐng)域的國(guó)家事務(wù)保留由立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定，行政權(quán)依法律的規(guī)定進(jìn)行活動(dòng)。也就是說(shuō)，特定領(lǐng)域的行政行為，非有法律依據(jù)不得為之。法律保留原則并不禁止立法機(jī)關(guān)就某些法律保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，但如果屬于保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)自行規(guī)定，不得授權(quán)其他機(jī)關(guān)規(guī)定［6］。但作為授權(quán)者的立法機(jī)關(guān)仍負(fù)有明確指導(dǎo)、指示授權(quán)立法內(nèi)容形成的責(zé)任，不可放任被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)僅顧行政管理方便行事，肆意侵犯公民的合法權(quán)益于不顧。授權(quán)明確性要求立法機(jī)關(guān)必須就授權(quán)的內(nèi)容、目的、范圍明確、具體，決不能進(jìn)行空白授權(quán)或者隨意概括授權(quán)，通過(guò)授權(quán)中的明確性要件實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)性約束，使其按照立法機(jī)關(guān)的特定方向進(jìn)行規(guī)范。授權(quán)明確性原則和法律保留原則是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，兩者的宗旨都是為了實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政的控制，而授權(quán)明確性原則是法律保留原則理念的延伸，是法律保留原則的具體化［7］。

2.3 授權(quán)明確性符合法明確性原則

“法明確性”原則要求法治國(guó)家的國(guó)家行為須在法的架構(gòu)下進(jìn)行，依此國(guó)家行為須合法，具體的體現(xiàn)即在國(guó)家若以法律限制人民權(quán)利，則其構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)明確，以使受規(guī)范者得以理解，并能預(yù)見其行為的法律效果，以確保法律預(yù)先告知的功能，并使執(zhí)法的準(zhǔn)據(jù)明確，以保障規(guī)范目的之實(shí)現(xiàn)［8］。立法機(jī)關(guān)將授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍具體明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)進(jìn)行立法，可以對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充與具體化。因此，授權(quán)明確性使人們通過(guò)授權(quán)母法本身而非根據(jù)授權(quán)所制定子法的規(guī)定，便可預(yù)見到國(guó)家對(duì)人民所要求作為或不作為的內(nèi)容。因此，授權(quán)明確性是法明確性原則的必然要求，它可以促進(jìn)所授權(quán)制定的子法具體明確且可預(yù)測(cè)，使之符合法明確性原則。

3 授權(quán)明確性之淵源與發(fā)展

授權(quán)明確性要求授權(quán)子法必須符合授權(quán)母法的授權(quán)要求，不得逾越授權(quán)母法為其設(shè)置的界限。對(duì)于授權(quán)立法的授權(quán)規(guī)定方式，應(yīng)符合“授權(quán)明確性”的要求，這是對(duì)授權(quán)立法的合憲性、合法性規(guī)制。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“憲法”就授權(quán)明確性原則未設(shè)明文規(guī)定。司法院大法官經(jīng)由個(gè)案憲法解釋反復(fù)闡明，人民自由及權(quán)利之限制，應(yīng)以法律為之，但不排除得由法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)以命令為補(bǔ)充規(guī)定，惟其授權(quán)必須具體明確，由此逐漸建立憲法上所謂授權(quán)明確性原則之內(nèi)涵。德國(guó)行政法學(xué)者Wolff指出，立法者的授權(quán)規(guī)定有無(wú)違反授權(quán)明確性的要求，與授權(quán)以命令規(guī)定的事務(wù)領(lǐng)域之或大或小無(wú)關(guān)，授權(quán)的“內(nèi)容”應(yīng)僅指針對(duì)“某一特定問(wèn)題”的規(guī)范，而非對(duì)某一“類化”的事務(wù)領(lǐng)域（如婚姻法、繼承法）的限制。授權(quán)目的指的是被授權(quán)之行政機(jī)關(guān)有義務(wù)以命令方式來(lái)追求、達(dá)成之各種立法政策、社會(huì)政策或文化政策上的“方針”或者“目標(biāo)”［6］225－226

3.1 德國(guó)關(guān)于“授權(quán)明確性”原則的相關(guān)判例

根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者許宗力對(duì)德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的15個(gè)典型案例分析［6］227－254，“授權(quán)明確性”的要求程度可以區(qū)分為下述兩種類型。

（1）一號(hào)明確性公式：立法者對(duì)授權(quán)內(nèi)容、目的與范圍的具體化原則上必須明示地，至少也應(yīng)具備“充分明確性”，甚至“無(wú)懈可擊的明確性”地表現(xiàn)在法律中，以至于無(wú)須適用某種足以引起懷疑或爭(zhēng)議的解釋方法，即可直接發(fā)現(xiàn)授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍①參見德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1954年7月29日審查“投資補(bǔ)助法”案之判決（BVerfGE 4，7，21f.）。。

（2）二號(hào)明確性公式：授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍毋須明示地規(guī)定在法律條文內(nèi)，只要能依一般的法律解釋方法，從授權(quán)條款所依附的法律的整體，明確知悉授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍何在。解釋的依據(jù)是立法者表現(xiàn)在法文中的客觀意思，此客觀意思則可從文義、意義關(guān)聯(lián)立法目的，甚至立法理由來(lái)研究①參見德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1958年12月12日審查“價(jià)格管制法”案之判決（BVerfGE 8，274，307）。。后來(lái)的判決更把解釋的依據(jù)從授權(quán)條款所依附的法律擴(kuò)張到其他法律、國(guó)際條約、歐洲共同體法，甚至行政案例上。

由于一號(hào)公式要求立法者的授權(quán)規(guī)定必須明示在法律中，或具備充分的、無(wú)懈可擊的明確性，以至于不必通過(guò)法律解釋即可得知授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍，這不僅在實(shí)務(wù)上效果不佳，而且對(duì)事物的性質(zhì)而言，有些事項(xiàng)固然適合由法律詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)于許多事物，精細(xì)繁瑣的立法往往使其僵化，阻礙了立法目的的達(dá)成；尤其在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，或必須實(shí)時(shí)應(yīng)變的領(lǐng)域，授權(quán)行政機(jī)關(guān)訂定命令，更能增進(jìn)公共利益。然而，立法者忙于選民服務(wù)，本無(wú)足夠時(shí)間投入立法工作；且立法機(jī)關(guān)雖分設(shè)各種委員會(huì)，但分工不如行政部門細(xì)致，專業(yè)人力及預(yù)算亦難以與行政部門相比；加以合議制的運(yùn)作方式，議員各自為其選民利益而采取不同的立場(chǎng)，議事冗長(zhǎng)，甚至議而不決，如要求法律作詳細(xì)規(guī)范，立法成本更高，效率更低，而質(zhì)量未必優(yōu)于授權(quán)立法②參見德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1951年審查“第二次行政區(qū)域調(diào)整法”案之判決（BVerfGE 1，14，60）。。況且，法律概念的明確性由于語(yǔ)言的多義性而存在或多或少的問(wèn)題，“一號(hào)明確性公式”過(guò)于嚴(yán)苛的要求，無(wú)法發(fā)揮立法機(jī)關(guān)依其“立法裁量”授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理的實(shí)際情況進(jìn)行相關(guān)規(guī)范，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院僅在早期一兩個(gè)判決采用，隨后改以采用“二號(hào)明確性公式”，適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)生活的繁瑣與多樣，發(fā)揮立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政策的靈活性。

至于授權(quán)立法是否符合“授權(quán)明確性”的審查標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)憲法法院在相關(guān)的裁判上發(fā)展出了下述標(biāo)準(zhǔn)：

（1）可預(yù)見性公式：授權(quán)條款的規(guī)定必須明確到足以令人預(yù)見行政機(jī)關(guān)將于何種場(chǎng)合、循何方向行使授權(quán)以及根據(jù)授權(quán)所訂定命令可能具備的內(nèi)容，才能符合明確性的要求。稍后的判決則指出，授權(quán)條款的規(guī)定必須達(dá)到使人民直接從授權(quán)本身——而非根據(jù)授權(quán)所訂定之命令——可預(yù)見國(guó)家對(duì)人民所要求作為或不作為內(nèi)容之明確程度，才稱得上授權(quán)明確性之要求③同②。。該項(xiàng)“可預(yù)測(cè)”要求主要是針對(duì)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)之始，自應(yīng)遵守“授權(quán)明確性”原則之要求，具體規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是普通人民依據(jù)授權(quán)之母法即可預(yù)見到國(guó)家對(duì)人民要求作為或不作為內(nèi)容之明確程度。

（2）自行決定公式：國(guó)會(huì)不得未定明確界限即轉(zhuǎn)移部分立法權(quán)給行政機(jī)關(guān)，以避免其身為立法機(jī)關(guān)之責(zé)任。立法者必須自行決定哪些特定問(wèn)題應(yīng)由行政機(jī)關(guān)以命令規(guī)范之，自行確定命令所應(yīng)遵守的界限，并指明命令應(yīng)追求的目標(biāo)，即法律本身必須針對(duì)特定問(wèn)題已經(jīng)有所思、有所圖④參見德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1956年6月13日審查“戰(zhàn)俘補(bǔ)償法”案之判決（BVerfGE 5，71，77）。。該項(xiàng)“自行決定”要求立法機(jī)關(guān)不得未經(jīng)實(shí)質(zhì)審查即隨意授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，授權(quán)母法應(yīng)對(duì)即將解決“某一特定問(wèn)題”已經(jīng)進(jìn)行考察和研究，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)范，必須依據(jù)立法機(jī)關(guān)之政策進(jìn)行。也就是說(shuō)，授權(quán)立法之主動(dòng)權(quán)應(yīng)掌握在立法機(jī)關(guān)手中，不可進(jìn)行空白授權(quán)，將立法權(quán)拱手讓人。否則，不符合權(quán)力分立以及法律保留之原則，授權(quán)立法無(wú)效，也不得對(duì)人民產(chǎn)生拘束力。

（3）方針公式：法律必須明白指出，或至少足以令人從其規(guī)定推論出立法者所要求行政機(jī)關(guān)達(dá)成的方針。之后的判決則要求立法者至少應(yīng)在授權(quán)母法自行規(guī)定“最低限度的實(shí)質(zhì)規(guī)范內(nèi)容”，以作為行政機(jī)關(guān)之方針與準(zhǔn)則用⑤同④。。該項(xiàng)“方針?lè)绞健币罅⒎C(jī)關(guān)必須明白將其所要行政機(jī)關(guān)達(dá)成的政策作最低限度的實(shí)質(zhì)規(guī)范，行政機(jī)關(guān)方能依據(jù)該方式進(jìn)行具體與補(bǔ)充。

至于明確性的審查標(biāo)準(zhǔn)方面，“可預(yù)見性公式”、“自行決定公式”與“方針公式”三者并非互相排斥的關(guān)系，而是互補(bǔ)的關(guān)系，不僅可依個(gè)案單獨(dú)適用，也可合并適用。審查明確性時(shí)，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，授權(quán)明確性乃法律保留原則的“必要補(bǔ)充與具體化”，因此，將原僅供解釋法律保留原則目的用的“重要性理論”也引入授權(quán)明確性審查問(wèn)題領(lǐng)域，對(duì)授權(quán)條款所要求的明確程度必須與所授權(quán)訂定的命令對(duì)基本權(quán)利的影響程度相對(duì)稱，即對(duì)基本權(quán)利的影響越深，授權(quán)的明確程度就越高；反之，影響越輕，所要求的明確程度就越低⑥參見德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1981年10月20日審查黑森邦“學(xué)校行政法”案之判決（BVerfGE 58，257，277f）。。如果被授權(quán)立法的命令不符合“授權(quán)明確性”的要求，就可能被憲法法院裁定為違憲或違法，從而無(wú)效。

3.2 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官會(huì)議對(duì)“授權(quán)明確性”之闡釋

根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第78條對(duì)司法院的職權(quán)規(guī)定，司法院有權(quán)解釋憲法，并有統(tǒng)一解釋法律及命令之權(quán)。司法院設(shè)大法官，行使司法職權(quán)。司法院大法官會(huì)議關(guān)于“授權(quán)明確性”作出了一系列的解釋，厘清了授權(quán)明確性的具體要求與標(biāo)準(zhǔn)，使之不斷與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)實(shí)務(wù)之發(fā)展需要。有關(guān)“授權(quán)明確性”要求之大法官解釋見表1。

表1 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)歷年大法官解釋對(duì)“授權(quán)明確性”原則之發(fā)展

從表1可以看出，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官對(duì)授權(quán)立法的合憲性、合法性規(guī)制也要求“授權(quán)明確性”標(biāo)準(zhǔn)逐漸發(fā)展成為授權(quán)立法的原則，亦要求立法機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)時(shí)，必須具體明確授權(quán)的目的、內(nèi)容與范圍。是否符合授權(quán)明確性原則可從授權(quán)之法律本身的立法目的及整體規(guī)定的關(guān)聯(lián)意義來(lái)綜合判斷。臺(tái)灣地區(qū)法制的發(fā)展多有借鑒德國(guó)，且經(jīng)其多年本土化努力，亦發(fā)展出自身的法制特色。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院采“重要性理論”為審查標(biāo)準(zhǔn)，而所謂“重要性”的判斷系指對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)重要而言。與臺(tái)灣地區(qū)授權(quán)條款的明確程度，則應(yīng)與所授權(quán)訂定的法規(guī)命令對(duì)人民權(quán)利之影響相稱，對(duì)人民權(quán)利影響巨大的刑罰，要求有預(yù)見行為有受罰的可能，對(duì)授權(quán)明確性要求程度較高；反之，行政機(jī)關(guān)可作必要的規(guī)范，對(duì)授權(quán)明確性的要求較低。德國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)授權(quán)明確性的釋憲實(shí)務(wù)上有異曲同工之妙，可知授權(quán)明確性原則并非僅是一國(guó)規(guī)制授權(quán)立法的本土經(jīng)驗(yàn)，乃是普遍適用性的。

4 授權(quán)明確性對(duì)我國(guó)規(guī)制授權(quán)立法的啟示

我國(guó)法律對(duì)于授權(quán)立法的規(guī)制體現(xiàn)在立法法第9條和第10條。我國(guó)立法機(jī)關(guān)已意識(shí)到授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)遵守法律保留原則以及應(yīng)當(dāng)授權(quán)明確的目的、范圍。然而，與其他國(guó)家和地區(qū)不同的是，我國(guó)并未指出是否明確授權(quán)之內(nèi)容。當(dāng)下，大量的空白授權(quán)和概括授權(quán)充斥于法律之中。授權(quán)立法缺乏有效的規(guī)制已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一、和諧。其中，最令學(xué)者詬病的是全國(guó)人大的兩次授權(quán)決定。1984年9月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例。此舉賦予國(guó)務(wù)院享有制定有關(guān)征收、稅收條例的權(quán)力，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)務(wù)院大肆征收稅收的行為，還是給我國(guó)企業(yè)帶來(lái)很大的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)特別是中小型企業(yè)的健康快速發(fā)展。1985年4月，全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制和對(duì)外開放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這次授權(quán)決定直接賦予國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革方面更大的權(quán)力，使行政權(quán)依據(jù)憲法立法，享有更大的發(fā)揮空間。不可否認(rèn)，這兩個(gè)授權(quán)決定，在改革開放的初期賦予國(guó)務(wù)院在稅制改革方面的合法性方面發(fā)揮了重要的作用。然而，稅收作為立法機(jī)關(guān)的固有權(quán)限，與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)有莫大的關(guān)系。授權(quán)的模糊，固然可以包容行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中不斷試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，但也給行政機(jī)關(guān)恣意侵犯公民的基本權(quán)利特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)留下“合法”的借口。財(cái)產(chǎn)權(quán)同自由權(quán)一樣，都屬于憲法規(guī)定的基本權(quán)利，理應(yīng)受到公權(quán)力特別是行政權(quán)的尊重和保障，受到司法權(quán)的最終公平裁決之保障。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的深水期，固然可以有一些突破常規(guī)的做法，但這不是公權(quán)力特別是行政權(quán)肆意侵犯公民合法權(quán)益特別是憲法規(guī)定的基本權(quán)利的借口。上述兩個(gè)授權(quán)決定，均發(fā)生在改革開放初期，當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未確立依法治國(guó)原則，目前作為我國(guó)立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律保留原則以及授權(quán)明確性原則。否則，依法治國(guó)無(wú)從得以實(shí)現(xiàn)，憲法亦可能成為具文，無(wú)法真正規(guī)范與制約國(guó)家權(quán)力，保障公民的合法權(quán)益。

5 結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)的授權(quán)應(yīng)如何明確，這是個(gè)極困難的問(wèn)題；要以同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，適用于所有與法律相關(guān)的授權(quán)規(guī)定，任務(wù)尤其艱巨。法律所規(guī)范的事物有單純，有復(fù)雜，有靜態(tài)，也有動(dòng)態(tài)，難以一概而論。何種情況應(yīng)以法律詳細(xì)規(guī)定，何種情況宜作概括的授權(quán)，適用寬嚴(yán)不同的授權(quán)明確性標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)有適當(dāng)?shù)牧⒎ú昧靠臻g。事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)也很難劃出一條明確可行的楚河漢界，作為法律授權(quán)是否合憲的判斷基準(zhǔn)。適度維持授權(quán)明確性原則固然必要，但是不分具體情況一律適用上述可預(yù)見性等標(biāo)準(zhǔn)，不但壓縮了立法的彈性，減損行政機(jī)關(guān)的應(yīng)變能力，而且對(duì)保障人民權(quán)利亦無(wú)益。但是可以預(yù)見到的是，隨著行政責(zé)任政府的建立，加之行政程序法對(duì)于提升授權(quán)立法訂定之透明度以及增加人民參與之機(jī)會(huì)，基于對(duì)行政權(quán)進(jìn)行民主控制而一再?gòu)?qiáng)調(diào)的授權(quán)明確性原則，其審查密度應(yīng)有限度的放松之趨勢(shì)。

當(dāng)然，在我國(guó)這樣一個(gè)行政權(quán)長(zhǎng)期一體獨(dú)大的社會(huì)，作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)，在事后審查授權(quán)子法尚未形成有效做法的前提下，在進(jìn)行授權(quán)之始，即應(yīng)嚴(yán)格遵守“授權(quán)明確性”，對(duì)其進(jìn)行合法性規(guī)制，掌握授權(quán)立法的主動(dòng)性和方向性，才是當(dāng)前規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行、保障公民基本權(quán)利的可行之道。

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