六問題阻力麥?zhǔn)邪l(fā)展六建議助力小麥產(chǎn)業(yè)

◇韓一軍（農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心農(nóng)業(yè)貿(mào)易與發(fā)展政策研究所所長(zhǎng)）

六問題阻力麥?zhǔn)邪l(fā)展六建議助力小麥產(chǎn)業(yè)

◇韓一軍（農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心農(nóng)業(yè)貿(mào)易與發(fā)展政策研究所所長(zhǎng)）

中國(guó)人口眾多，保障國(guó)家糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議都將糧食安全問題擺在首位，明確提出國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略方針是“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”，戰(zhàn)略目標(biāo)是“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”。

小麥?zhǔn)侵袊?guó)最重要的口糧之一，小麥產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接關(guān)系到國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。近年來，國(guó)內(nèi)資源環(huán)境、糧食供求格局和國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)都發(fā)生了深刻變化，在 “四化”同步和對(duì)外開放的新形勢(shì)下，為細(xì)化和落實(shí)中央提出的糧食安全新戰(zhàn)略方針和目標(biāo)，筆者對(duì)國(guó)內(nèi)小麥產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)深入的思考，認(rèn)為小麥產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨六大突出問題需要關(guān)注和應(yīng)對(duì)。

六大突出問題

一是種麥效益持續(xù)下滑。近年來，盡管國(guó)家不斷提高補(bǔ)貼和最低收購(gòu)價(jià)水平，但小麥的種植收益不僅低而且還在持續(xù)下降。據(jù)國(guó)家發(fā)改委調(diào)查數(shù)據(jù)，2008年以來，全國(guó)小麥平均單產(chǎn)凈利潤(rùn)連續(xù)5年下降，從164.51元/667 m2降為2012年的21.29元/667 m2，降幅達(dá)87%，成本利潤(rùn)率僅為2.56%。主要原因包括：一是投入成本不斷增加。2008—2012年，小麥生產(chǎn)成本中的物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用從278.69元/667 m2增加至396.69元/667 m2，增長(zhǎng)42.3%。二是人工成本大幅提高。隨著農(nóng)民外出打工機(jī)會(huì)增多，農(nóng)村雇工成本明顯上升。2012年，小麥平均人工成本為291.4元/667 m2，比2008年增長(zhǎng)1.2倍，比2000年增長(zhǎng)2.5倍。三是小麥價(jià)格提升幅度低于農(nóng)資上漲幅度。為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，自2006年起國(guó)家實(shí)施小麥最低收購(gòu)價(jià)政策并且價(jià)格逐年提高，但提升幅度呈縮小趨勢(shì)。2014年產(chǎn)的小麥（三等）最低收購(gòu)價(jià)提高到2.36元/kg，比2013年增加0.06元，增長(zhǎng)5.4%，低于上年9.8%的增幅；較2006年累計(jì)增長(zhǎng)41.2%，平均增幅為6.4%。小麥生產(chǎn)總成本從2006年的404.77元/667 m2上漲至2012年的830.44元/667 m2，累計(jì)增長(zhǎng)1.1倍，年均增長(zhǎng)12.7%。與其他作物相比，小麥的種植效益不僅顯著低于蔬菜、棉花等經(jīng)濟(jì)作物，在糧食作物中也是收益最低的。

二是小麥國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降。入世以后，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則，中國(guó)開始對(duì)小麥實(shí)行關(guān)稅配額制度管理，對(duì)配額內(nèi)進(jìn)口小麥實(shí)行1%的低關(guān)稅，對(duì)配額外進(jìn)口小麥征收65%的高關(guān)稅。同整個(gè)農(nóng)業(yè)一樣，中國(guó)小麥正處于成本快速增長(zhǎng)時(shí)期，在貿(mào)易自由化背景下，國(guó)內(nèi)小麥逐漸面臨越來越大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力。在過去兩年多的時(shí)間里，美國(guó)小麥在離岸價(jià)的基礎(chǔ)上加上運(yùn)費(fèi)、保險(xiǎn)、關(guān)稅、進(jìn)口增值稅以及港雜費(fèi)后的到岸稅后價(jià)，多數(shù)時(shí)間均低于國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)小麥銷區(qū)價(jià)，尤其是2013年3月以來，在國(guó)際小麥價(jià)格整體下行的趨勢(shì)下，國(guó)際小麥到岸稅后價(jià)持續(xù)低于國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)麥銷區(qū)價(jià)，價(jià)差最高達(dá)400元/t。綜合來看，中國(guó)小麥在價(jià)格、成本及品質(zhì)等方面都不具有優(yōu)勢(shì)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力逐漸減弱，未來在最低收購(gòu)價(jià)及成本增加的推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)小麥價(jià)格還將進(jìn)一步上漲，中國(guó)小麥的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將繼續(xù)下降。

三是科技應(yīng)用日益受到規(guī)模限制。據(jù)中央農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)，目前全國(guó)戶均小麥種植規(guī)模僅有0.3 hm2。規(guī)模過小不僅大大限制了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，而且制約了先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用和推廣，不利于小麥產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在江蘇省射陽(yáng)縣四明鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的小麥耕種機(jī)械作業(yè)成本為130元/667 m2，比分散經(jīng)營(yíng)減少35元/667 m2，種子成本減少47元/667 m2，兩項(xiàng)合計(jì)減少82元/667 m2；應(yīng)用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大型機(jī)械裝備小麥播種7道工序僅需要100元/667 m2，較農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)又降低了30元/667 m2。此外，規(guī)模經(jīng)營(yíng)為大中型機(jī)械在深翻等環(huán)節(jié)使用提供了條件，不僅有效提高了土壤的有機(jī)質(zhì)和可持續(xù)性，同時(shí)為北緯33°上億畝稻茬麥解決了茬口銜接緊迫問題，大幅度提高了小麥的單產(chǎn)水平。

四是產(chǎn)業(yè)化組織模式難以適應(yīng)新要求。隨著市場(chǎng)化和貿(mào)易自由化的推進(jìn)，中國(guó)小麥產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的組織問題越來越突出。麥農(nóng)規(guī)模小、數(shù)量多、組織成本高（據(jù)調(diào)查，目前全國(guó)近百萬農(nóng)民合作社中真正規(guī)范的麥農(nóng)合作社數(shù)量很少），作為單個(gè)分散的個(gè)體獲取市場(chǎng)信息的能力不足，無法將小麥生產(chǎn)與市場(chǎng)供需相匹配，也難以與企業(yè)形成利益聯(lián)合體，限制了一體化經(jīng)營(yíng)的自身擴(kuò)展。而且我國(guó)小麥產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)起步晚，小麥加工企業(yè)規(guī)模偏小，龍頭企業(yè)整體仍處于初級(jí)層次，對(duì)小麥產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的帶動(dòng)能力不強(qiáng)，也影響了我國(guó)小麥產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

五是小麥生產(chǎn)面臨資源和環(huán)境約束。在水土等農(nóng)業(yè)資源約束日益增強(qiáng)的背景下，微利的小麥生產(chǎn)面臨種植面積難以穩(wěn)定的挑戰(zhàn)，在華北等水資源短缺的主產(chǎn)區(qū)，小麥生產(chǎn)面臨的挑戰(zhàn)更大，甚至在一些地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，亟需通過開展小麥退耕休耕來恢復(fù)脆弱的生態(tài)環(huán)境。據(jù)測(cè)算，如果將灌溉水成本提高到200元/667 m2，華北小麥種植面積將下降40%以上。全球變暖影響加劇，極端天氣不斷增多，自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，對(duì)農(nóng)作物中生長(zhǎng)期較長(zhǎng)的小麥生產(chǎn)影響最大，2010—2012年國(guó)內(nèi)小麥已經(jīng)經(jīng)歷多次嚴(yán)重干旱的不利影響。

六是支持和保護(hù)的政策空間越來越有限。根據(jù)WTO規(guī)則，中國(guó)入世可以享受的微量允許支持量?jī)H為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。各種補(bǔ)貼方面，2012年中央“四補(bǔ)貼”支持量約1 600億元，僅占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的2.1%，但考慮到“四補(bǔ)貼”主要用于糧食產(chǎn)業(yè)，從特定支持角度看逐步接近WTO約束水平，所?？臻g不多。價(jià)格支持方面，目前國(guó)際小麥到岸稅后價(jià)較國(guó)內(nèi)銷區(qū)價(jià)格水平低10%～20%。假設(shè)最低收購(gòu)價(jià)按照平均每年7%的幅度繼續(xù)提高，且國(guó)際價(jià)格沒有大幅度下跌，仍保持在280～320美元/t之間，到2020年國(guó)內(nèi)小麥價(jià)格較目前累計(jì)提高幅度約50%左右。也就是說，最低收購(gòu)價(jià)政策未來還有5～6年的提價(jià)空間，但在2020年前后將很難運(yùn)用，到那時(shí)65%的配額外關(guān)稅也難以阻擋國(guó)外小麥的大量進(jìn)口，在缺乏關(guān)稅保護(hù)的環(huán)境下，其他相配套的支持補(bǔ)貼政策效果也將大打折扣。

六大政策建議

一是加大小麥科研和推廣投入，通過集成應(yīng)用提高科技貢獻(xiàn)率。小麥屬于常規(guī)育種，要區(qū)別于商業(yè)化育種政策，必須堅(jiān)持國(guó)家為投入主體、科研院所為科研主體、政府推廣體系和公司為推廣主體，國(guó)家在小麥科研和育繁推環(huán)節(jié)都要加大投入和支持力度，夯實(shí)小麥科研和推廣基礎(chǔ)。同時(shí)，要通過各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)技術(shù)創(chuàng)新、集成配套以及體制機(jī)制創(chuàng)新，有效服務(wù)小麥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

二是加快推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從根本上提高產(chǎn)出效率。隨著小麥機(jī)械化程度的快速提高，目前各地開展了大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社以及公司經(jīng)營(yíng)等多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但也存在規(guī)模大、單產(chǎn)和效益卻沒有提高的問題。各地政府必須給予政策支持和引導(dǎo)，在加快推進(jìn)小麥適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，必須質(zhì)和量并舉，甚至量必須服從于質(zhì)。

三是明確各種補(bǔ)貼與生產(chǎn)者、產(chǎn)量掛鉤，提高補(bǔ)貼效率。必須盡快改革現(xiàn)有對(duì)小麥的補(bǔ)貼政策，首要原則是要用好WTO賦予我們的8.5%的微量許可空間。既然規(guī)則允許，提高補(bǔ)貼政策效率的最好辦法就是要明確與生產(chǎn)者、產(chǎn)量緊密掛鉤，新增補(bǔ)貼要切實(shí)補(bǔ)給新型規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，真正做到種麥有利可圖。

四是近期維持最低收購(gòu)價(jià)政策，中長(zhǎng)期可探索對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者實(shí)行收入支持政策。從中長(zhǎng)期看，價(jià)格支持政策空間越來越有限，可探索通過建檔對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者實(shí)行收入支持政策，即直接補(bǔ)貼和收入保險(xiǎn)相結(jié)合。目前美歐等國(guó)的糧食產(chǎn)業(yè)新政也是朝著這個(gè)方向調(diào)整的。

五是加大對(duì)麥農(nóng)合作社、大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)的支持，解決產(chǎn)業(yè)化組織最短板環(huán)節(jié)問題。建議現(xiàn)有相關(guān)扶持政策向麥農(nóng)合作社、大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜，加快培育多種形式、多種層次能夠帶動(dòng)普通麥農(nóng)的新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，解決小麥產(chǎn)業(yè)化最短板環(huán)節(jié)組織化問題。

六是在多雙邊談判中堅(jiān)守目前的保護(hù)水平，為國(guó)內(nèi)小麥產(chǎn)業(yè)提供一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展空間?？紤]到小麥作為口糧的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力還將長(zhǎng)期處于下降趨勢(shì)，況且中國(guó)已承諾的小麥關(guān)稅配額數(shù)量巨大（964萬t），約束關(guān)稅也只有65%，建議在未來的WTO談判和自貿(mào)區(qū)談判中堅(jiān)決不作任何讓步，為國(guó)內(nèi)小麥產(chǎn)業(yè)提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展空間。