中國啟動(dòng)海外追逃國家行動(dòng)

席志剛

2014年以來，打擊外逃貪官工作被放到了前所未有的重要位置。

7月22日，公安部一場代號為“獵狐2014”旨在緝捕外逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人的專項(xiàng)行動(dòng)正式啟動(dòng)，這被視為中共密集反腐動(dòng)作的最新舉措，其用意十分明顯：在痛打國內(nèi)貪官的同時(shí)，開抓已經(jīng)外逃海外的“脫網(wǎng)之狐”，從而進(jìn)一步形成反腐合圍之勢。

“即使犯罪分子逃到天涯海角，也要將其緝捕歸案，繩之以法。”在7月22日的電視電話會(huì)議上，公安部副部長劉金國說。

語焉不詳?shù)耐馓迂澒贁?shù)據(jù)

“獵狐2014”行動(dòng)掀起了從內(nèi)到外的追逃旋風(fēng)。分析人士認(rèn)為，這項(xiàng)明顯帶有國家反腐意志的行動(dòng)背后，是中共高層對腐敗零容忍的強(qiáng)硬表達(dá)。高層借此震懾那些“貪飽就跑，一跑就了”的貪官。

外逃貪官在中國早已臭名昭著。美國、澳大利亞、加拿大等國甚至已經(jīng)形成了具有中國特色的“貪官一條街”“腐敗子女村”，令中國政府好不尷尬。

不過，貪官外逃長期以來一直是個(gè)敏感話題，究竟有多少外逃貪官，官方語焉不詳。而民間和學(xué)術(shù)界則多有議論，版本眾多。盡管各版本給出的數(shù)據(jù)存在差異，但外逃貪官數(shù)量介于4000～18000人之間。

中國貪官與國企職務(wù)犯罪嫌疑人外逃始于上世紀(jì)80年代末。1996年6月，號稱“距中南海最近的企業(yè)家”、武漢長江動(dòng)力集團(tuán)公司董事長于志安外逃，此事轟動(dòng)一時(shí)。此后，貪官攜大量資金外逃現(xiàn)象進(jìn)入公眾視野，但一直未有系統(tǒng)性研究結(jié)論出現(xiàn)，輿論亦波瀾不驚。

直至2003年，中國外逃貪官數(shù)據(jù)方在學(xué)術(shù)界和民間出現(xiàn)。《半月談》6月上半月刊統(tǒng)計(jì)稱，中國至少有4000名貪官，攜款50億美元外逃。

2004年，中國商務(wù)部研究院的研究報(bào)告《離岸金融中心成為中國資本外逃“中轉(zhuǎn)站”》中給出的數(shù)據(jù)是，“改革開放以來中國外逃貪官數(shù)量約為4000人，攜走資金約500億美元，人均卷走1億元人民幣”。此后，媒體大多引用此數(shù)據(jù)。有意思的是，該數(shù)據(jù)六年后突然被否定，直到2011年卻又再度被大量引用。

2008年6月，央行在題為《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》的課題報(bào)告中，援引社科院的一份調(diào)研資料披露，從上世紀(jì)90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)1.6萬至1.8萬人，攜帶款項(xiàng)達(dá)8000億元人民幣。

這組數(shù)據(jù)相較于商務(wù)部的數(shù)據(jù)，外逃貪官數(shù)量翻了4倍半，攜款金額則翻了一倍。最高人民檢察院檢察長曹建明在2013年10月曾披露，2008年至2013年，共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6694名。這是官方首次給出的外逃貪官被抓獲的數(shù)據(jù)。由此推斷，外逃貪官的數(shù)量應(yīng)該接近社科院的數(shù)據(jù)。

然而，中國到底有多少外逃貪官，目前依然沒有官方權(quán)威數(shù)據(jù)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)忽高忽低，愈發(fā)顯得撲朔迷離，以至公眾寧愿傾向于相信比較高的數(shù)據(jù)。

中紀(jì)委此前通報(bào)，僅2013年中秋和“十一”兩個(gè)假期，出境的公職人員中有 1100人沒有按時(shí)返回，其中714人確定為外逃。今年2月，中國社科院發(fā)布的法治藍(lán)皮書做出預(yù)警性判斷，認(rèn)為2014年腐敗公職人員外逃現(xiàn)象可能還將加劇，特別是前期已經(jīng)有關(guān)系人和資金在境外的公職人員，外逃機(jī)會(huì)增大。

勿庸置疑，從公眾觀感來看，外逃貪官數(shù)量不斷在增加。

“逃歸逃，抓歸抓?！惫膊俊矮C狐2014”行動(dòng)辦公室負(fù)責(zé)人劉冬告訴《中國新聞周刊》，按照公安部海外追逃總體部署，專項(xiàng)行動(dòng)根據(jù)工作動(dòng)態(tài)適時(shí)調(diào)整，追逃節(jié)奏會(huì)進(jìn)一步加快。

公安部“獵狐2014”行動(dòng)，只是強(qiáng)力部門揮出的第一劍。7月25日，最高人民檢察院緊隨公安部祭出殺招，成立國際追逃追贓和違法所得沒收工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，加大對重點(diǎn)案件的督辦力度，并健全潛逃境外人員數(shù)據(jù)庫。

在公安部、最高人民檢察院啟動(dòng)凌厲追逃攻勢之后，中紀(jì)委又部署了一系列組合動(dòng)作。

中紀(jì)委牽頭破局

事實(shí)上，中國的海外追逃很早就已經(jīng)開始。自從有職務(wù)犯罪嫌疑人出現(xiàn)外逃，中國政府對他們的緝捕就沒有停止過。

1998年，公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局成立，追逃一直是其任務(wù)之一。由于負(fù)責(zé)海外追逃的權(quán)力分散在紀(jì)委、檢察和公安機(jī)關(guān)，同時(shí)還涉及國安、外交、銀行、海關(guān)等機(jī)構(gòu)，受此多頭權(quán)力架構(gòu)掣肘，追逃總是各自為戰(zhàn)，結(jié)果不甚理想。

此次海外追逃，中紀(jì)委處于核心位置并發(fā)揮主導(dǎo)作用。對于中紀(jì)委主管的案件，由中紀(jì)委負(fù)責(zé)牽頭、外交部引渡、司法部負(fù)責(zé)提供司法協(xié)作、公安部負(fù)責(zé)人員押送，而在相應(yīng)需要的環(huán)節(jié)，最高法和最高檢也會(huì)介入。

眾所周知，中紀(jì)委統(tǒng)率國內(nèi)反腐大局，但牽頭境外追逃，則始于今年1月。中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要加大國際追逃追贓力度，決不讓腐敗分子逍遙法外，給妄圖外逃的腐敗分子以震懾?！?/p>

3月，中紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，外事局與預(yù)防腐敗室整合為國際合作局，該局具有組織查辦案件的職能，意味著中紀(jì)委明確了加強(qiáng)國際合作的對外反腐追逃思路，加強(qiáng)海外追逃追贓力量。

5月，中紀(jì)委專門召開中央國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門國際追逃追贓工作座談會(huì)，最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部 、央行等8個(gè)以上的相關(guān)部門參會(huì)，這是中央相關(guān)部門首次以座談會(huì)形式，就國際追逃追贓工作進(jìn)行協(xié)商和交流。

此前公安部、最高檢等部門也曾組織過小型會(huì)議，但因機(jī)構(gòu)平行，難以形成合力。而此次層級之高，規(guī)模之大，前所未有，打破了以往打擊外逃貪官各自為戰(zhàn)的局面。據(jù)悉，中紀(jì)委已建立專門的境外緝捕部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，同時(shí)還授權(quán)最高檢察院協(xié)調(diào)境外追贓工作的開展。

由于中紀(jì)委的強(qiáng)力協(xié)調(diào)與督辦，在海外追逃的同時(shí)，從去年也加大了對官員出境的管控。

2013年12月29日，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，要求進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作，而這當(dāng)中就包括：子女移居國（境）外、從業(yè)、個(gè)人收入、房產(chǎn)、投資等。

2014年1月1日的修改后的《國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法》正式施行，該辦法新增了“要求擁有海外金融資產(chǎn)、負(fù)債的中國居民個(gè)人，應(yīng)按照國家外匯管理局規(guī)定申報(bào)相關(guān)情況”的規(guī)定。

分析人士認(rèn)為，這些規(guī)定顯然是針對中國腐敗官員將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移海外，并切斷金融資產(chǎn)流失到國外的路徑。與此同時(shí)，公安部反洗錢中心、國家外匯管理局等部門加大了對地下錢莊、涉嫌洗錢的可疑賬戶打擊和監(jiān)管。

針對“裸官”，中共中央2014年1月印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，對配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶，子女均已移居國（境 ）外的，不得列入考察對象。這意味著一旦被確認(rèn)為“裸官”，仕途基本無望。此舉被認(rèn)為是目前中央層面治理“裸官”最嚴(yán)厲之舉。

而地方政府也在不斷嘗試各種管治措施。北京市5月開始對領(lǐng)導(dǎo)干部因私出國（境）進(jìn)一步收緊，處級以上干部因私出國（境）一般不批準(zhǔn)，特殊情況需要經(jīng)過嚴(yán)格程序?qū)徟?，多個(gè)單位還要求處級以上干部上交因私護(hù)照，進(jìn)行集中管理。

北京市進(jìn)出境管理處袁姓退休官員告訴《中國新聞周刊》，出入境管理部門掌握處級以上干部申領(lǐng)因私護(hù)照的數(shù)據(jù)和名單，凡辦理過因私護(hù)照均有備案，加之?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，官員出境已非易事。

中美加快反腐對話

北美歷來被視為外逃天堂，貪官外逃目的地首選美國，海外追逃無法繞開美國。

8月11日，公安部國際合作局局長廖進(jìn)榮證實(shí)，美國已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人逃避法律制裁的頭號目的地，有逾150名經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人目前仍在逃美國，其中許多牽涉腐敗犯罪。

值得注意的是，這番講話是在北京舉行的2014年APEC會(huì)議第三次高官會(huì)議期間。中國是今年APEC輪值主席國，故中國監(jiān)察部則擔(dān)任反腐敗工作組主席。中國與美國及亞太國家在長達(dá)21天的會(huì)議中，多場會(huì)議均與反腐相關(guān)。

更重要的是，中國借此機(jī)會(huì)推動(dòng)了APEC反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)（ACT-NET，以下簡稱：反腐合作網(wǎng)）的建立。反腐合作網(wǎng)由APEC各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的反腐敗和執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員組成，在APEC反腐敗工作組框架下設(shè)立，旨在加強(qiáng)以追逃追贓為重點(diǎn)的個(gè)案合作、經(jīng)驗(yàn)分享和能力建設(shè)。

據(jù)了解，建立反腐合作網(wǎng)構(gòu)想于去年12月。中國的這一倡導(dǎo)得到了美國的支持，此機(jī)構(gòu)的秘書處設(shè)在中國上海，美國擔(dān)任聯(lián)合主席。在8月22日的記者會(huì)上，美國APEC高級官員王曉岷表示，中方在反腐敗這一議題上表現(xiàn)出了領(lǐng)導(dǎo)力。

中國對反腐合作網(wǎng)寄予厚望，特別是中美在反腐敗和反賄賂上展開密切合作，中國希望在交換案件信息、追緝外逃貪官、追繳腐敗資產(chǎn)等方面取得明顯進(jìn)展。

隨后有消息稱，為了將更多在逃境外的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人緝捕歸案，中國公安部正在努力與美國司法機(jī)構(gòu)安排年度高級別會(huì)議。美國司法部一名發(fā)言人回應(yīng)說，該部官員將于今年12月在美中聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)絡(luò)小組的框架下與北京方面會(huì)晤。

王曉岷坦言，中美之間存在因司法體系不同而導(dǎo)致的分歧，主要分歧在于當(dāng)美方向中方移交相關(guān)人員時(shí)，美方希望確保嫌疑人的權(quán)利能夠受到保護(hù)。為此，中美雙方需要更多地展開合作，建立對彼此司法制度的信心。在具體追逃追贓方面，中美雙邊也已經(jīng)有很多合作，并在一些案件上取得進(jìn)展。但他拒絕透露詳細(xì)案情。

事實(shí)上，早在今年6月間，中美兩國就《美國海外賬戶稅收合規(guī)法案》的實(shí)施達(dá)成一項(xiàng)初步協(xié)議。該協(xié)議的核心是兩國互通公民海外個(gè)人賬戶信息。觀察家們認(rèn)為，此項(xiàng)協(xié)議對中國正在進(jìn)行的反腐提供了數(shù)據(jù)支持。

不過，如果把海外反腐追逃完全寄托在此協(xié)議上并不現(xiàn)實(shí)。分析人士稱，一些官員的親屬到海外后身份變得復(fù)雜，并不一定仍是中國公民，其中一部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)移民，那么他們的資產(chǎn)就不會(huì)在此協(xié)議框架內(nèi)，亦不會(huì)受中國法律約束。

此外，中美之間銀行互通信息，還有一些細(xì)節(jié)需要明確——是僅僅為協(xié)議生效之后的信息，還是之前若干年的信息都能交換，如果“往事不提”，中國反腐的海外行動(dòng)取得的成果將大打折扣。

“中美在許多方面需要合作，美國也不希望包括中國在內(nèi)的許多國家指責(zé)其為外逃天堂?！北O(jiān)察部一位不愿具名的人士告訴《中國新聞周刊》，由于很多美國人在中國做生意，因此隱瞞了很多收入?！懊绹肪窟@些收入的偷稅漏稅，就得與中國合作作為交換?！边@位人士說。

可以預(yù)見的是，隨著中國加強(qiáng)國際間反腐、執(zhí)法合作，境外追逃追贓的法網(wǎng)正逐步收緊。

既要追逃更要追贓

幾乎所有披露的外逃貪官，都把巨額資金轉(zhuǎn)移到了海外。外逃官員往往身處金融、財(cái)稅、交通、國土等部門的經(jīng)濟(jì)崗位，涉案金額巨大，動(dòng)輒上千萬元，甚至上億元。

外逃貪官究竟把多少錢轉(zhuǎn)移出去了？這依舊是筆糊涂賬。

最高法院前院長肖揚(yáng)在其2009年出版的《反貪報(bào)告》中曾給出數(shù)據(jù)：1988年～ 2002年的15年間，資金外逃額共1913.57億美元，年均127.57億美元。如果按照當(dāng)時(shí)美元對人民幣的匯率，那么外逃資金可能超過1.5萬億元人民幣。

此數(shù)據(jù)與前述社科院的8000億相差近一倍。但無論是哪組數(shù)據(jù)，都是個(gè)天文數(shù)字。

由此，公眾關(guān)心的另一個(gè)問題是：“人可以抓回來，錢追得回嗎？”

中國官方其實(shí)更關(guān)心贓款的處置。中紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長、國家預(yù)防腐敗局局長黃樹賢在2014年APEC會(huì)議第三次高官會(huì)議期間強(qiáng)調(diào)，要把追逃追贓作為反腐敗國際合作的重點(diǎn)內(nèi)容?！案鹘?jīng)濟(jì)體應(yīng)盡快就案件信息交換、腐敗資產(chǎn)返還等事宜展開對話與磋商，不斷提升國際合作水平。”黃樹賢說。

不過，國際間的合作進(jìn)展并不盡如人意。澳大利亞檢察機(jī)關(guān)提供的數(shù)據(jù)表明，2002年以來，澳方向中國返還了大約750萬美元的款項(xiàng)。而這只是外逃貪官轉(zhuǎn)移出去的巨額資金的九牛一毛。

2013年7月，加拿大和中國兩國政府就簽訂一項(xiàng)分享并返還沒收資產(chǎn)的協(xié)議進(jìn)行了談判。直至雙方都予以批準(zhǔn)之時(shí)，該協(xié)議才能生效。加拿大司法部的一名發(fā)言人表示，他并不知道目前是否有中國官員在加拿大嘗試讓腐敗犯罪所得款項(xiàng)重新返回中國。

從最高檢、公安部追逃追贓的進(jìn)展來看，緝捕外逃貪官不易，追贓更難。

公開的外逃貪官回國受審的案件中，鮮有提及涉案資金的追回。中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授洪道德解釋說，在新刑訴法出臺(tái)之前，一直到2012年，中國都沒有專門針對財(cái)產(chǎn)的沒收程序，導(dǎo)致嫌犯抓不回來，財(cái)產(chǎn)也追不回來。

法律專家們認(rèn)為，外逃貪官不是傻子，往往通過投資或某種交易將錢洗白，因此大多數(shù)轉(zhuǎn)移出去的資金處于監(jiān)管體系之外。此外，分散在不同國家的涉案資金，處在不同法律體系監(jiān)管下，無論雙邊還是利用聯(lián)合國反腐敗公約等多邊機(jī)構(gòu)，追贓將非常耗時(shí)。

盡管中國與瑞士、美國先后簽署了相關(guān)協(xié)議，可以與其金融中心交換信息，但證明某筆資金是腐敗所得并將贓款追回，極為艱辛復(fù)雜，成本很高，過程漫長。

8月30日，中國海外追贓第一案落槌，追繳外逃新加坡的貪官李華波3000萬元。參與案件審理的一名司法人員說，這起“海外追贓第一案”耗時(shí)近1年半。盡管新加坡警方查封和扣押了李華波夫婦在新加坡?lián)碛泄灿?jì)價(jià)值545萬余新元（約2680萬元）的財(cái)產(chǎn)，但這筆錢何時(shí)回來尚不得而知。

此案積極的一面是，中國依法沒收潛逃官員違法所得邁出了實(shí)質(zhì)步伐，即便暫時(shí)涉案資金尚未歸來，但切斷貪官海外資金鏈，他的日子就不會(huì)好過。