淺析國(guó)內(nèi)外政府工作成效外部評(píng)價(jià)方式

吳 達(dá)，閆凌洲，陳金梅，高 文

(1. 天津市科技統(tǒng)計(jì)與發(fā)展研究中心 天津 300051；2. 天津市科學(xué)學(xué)研究所 天津 300011)

20世紀(jì) 80年代以來(lái)西方掀起了“新公共管理”改革浪潮，績(jī)效評(píng)價(jià)在政府部門(mén)得以廣泛運(yùn)用，各國(guó)不同程度地建立了績(jī)效評(píng)價(jià)制度。目前，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于探索起步階段，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)政府工作的“助推器”功能還有待進(jìn)一步挖掘。

1 國(guó)外情況

國(guó)外學(xué)者對(duì)政府績(jī)效管理的研究主要集中在績(jī)效管理的基本性質(zhì)、績(jī)效測(cè)量及其在政府管理中的應(yīng)用。在研究方法上主要運(yùn)用實(shí)證研究設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，測(cè)量城市政府績(jī)效的高低和公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。

1.1 美國(guó)

1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《政府績(jī)效和結(jié)果法——GPRA(Government Performance and Results Act)》，從而將政府績(jī)效評(píng)估制度化、法定化。GPRA要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長(zhǎng)期工作目標(biāo)；制定年度績(jī)效計(jì)劃，明確為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)采取的重大措施和績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)；提出年度績(jī)效報(bào)告，評(píng)估各自的績(jī)效狀況并向國(guó)會(huì)和公眾公開(kāi)。GPRA管理就是事先設(shè)定目標(biāo)、事中測(cè)量目標(biāo)和事后解釋目標(biāo)結(jié)果的全過(guò)程目標(biāo)管理。

1.2 英國(guó)

英國(guó)政府績(jī)效管理的特征是，依據(jù)確定的績(jī)效目標(biāo)，考核政府各部門(mén)在預(yù)算內(nèi)提供服務(wù)效果和執(zhí)行績(jī)效。為此，英國(guó)政府采取了實(shí)施綜合支出評(píng)價(jià)(Comprehensive Spending Review，CSR)，要求相關(guān)部門(mén)簽訂政府公共服務(wù)協(xié)議(Public Service Agreements，PSA)，并在預(yù)算期內(nèi)分年度考核目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況。近年來(lái)，英國(guó)政府又推出了新績(jī)效管理框架(The New Performance Management Framework，NPMF)，要求各政府部門(mén)向財(cái)政部門(mén)提出的款項(xiàng)申請(qǐng)都要開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，明確本部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，以及使用公共資源要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效結(jié)果，并且“作為國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)各政府的行政責(zé)任落實(shí)的重要依據(jù)?！?/p>

1.3 澳大利亞

1998年，澳大利頒布并實(shí)施的《誠(chéng)實(shí)預(yù)算法——CBHA(Charter of Budget Honesty Act)》和《澳大利亞公共服務(wù)評(píng)估戰(zhàn)略——APSES(Australia Public Service Evaluation Strategy)》，是20世紀(jì)80年代以來(lái)，澳大利亞政府為應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字、政府運(yùn)行成本持續(xù)上升而進(jìn)行的一系列行政改革中所建立的一套新績(jī)效管理體系。在《誠(chéng)實(shí)預(yù)算法》中，明確了澳大利亞聯(lián)邦政府公共財(cái)政管理和報(bào)告方面的規(guī)定，提出了增加透明度的要求，以保證政府財(cái)政運(yùn)行結(jié)果有合適的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞政府績(jī)效管理方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于從原來(lái)報(bào)告計(jì)劃績(jī)效轉(zhuǎn)向公共部門(mén)的產(chǎn)出及其對(duì)政府成效的貢獻(xiàn)情況，跟蹤與目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的成果和進(jìn)程。

1.4 加拿大

加拿大聯(lián)邦部門(mén)的年度績(jī)效評(píng)估與審計(jì)問(wèn)責(zé)以《行動(dòng)規(guī)劃報(bào)告——PAA》和《部門(mén)業(yè)績(jī)報(bào)告——DPR》為基礎(chǔ)開(kāi)展，而經(jīng)費(fèi)開(kāi)支及績(jī)效審查則按照《聯(lián)邦問(wèn)責(zé)法和行動(dòng)規(guī)劃》每五年開(kāi)展一次，并通過(guò)獨(dú)立于管理體系之外的內(nèi)部評(píng)估系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估。必要時(shí)，各部門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)或國(guó)家財(cái)政委員會(huì)可以安排外部專(zhuān)業(yè)人員對(duì)有關(guān)政策和計(jì)劃進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估或合作評(píng)估。加拿大政府的績(jī)效評(píng)估和審計(jì)問(wèn)責(zé)制已經(jīng)成為政府行政部門(mén)目標(biāo)管理的一部分，把目標(biāo)——過(guò)程——結(jié)果三位一體有機(jī)地融合在一起，成為其加強(qiáng)預(yù)算管理、提高資助績(jī)效和實(shí)現(xiàn)管理卓越的有效手段。

1.5 日本

日本對(duì)行政部門(mén)的績(jī)效管理采取的是對(duì)公共政策的綜合評(píng)價(jià)。日本政府績(jī)效評(píng)估體系中，有兩個(gè)比較重要的法案：《會(huì)計(jì)檢察院法》和《政府政策評(píng)估法(GPEA)》。2001年，日本政府實(shí)行行政機(jī)構(gòu)改革，將原總務(wù)廳行政監(jiān)察局改為總務(wù)省行政評(píng)估局。在原有行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)一項(xiàng)新的行政監(jiān)察制度，工作內(nèi)容增加了政策評(píng)價(jià)和獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)，強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)制定和實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的監(jiān)督。2002年4月該法案開(kāi)始實(shí)施，在政府部門(mén)引入了政策評(píng)估制度。日本相關(guān)科技工作正是在該法案要求下開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。2005年3月，為配合第三期科技基本計(jì)劃的實(shí)施，日本再次修訂了《關(guān)于國(guó)家研究開(kāi)發(fā)的評(píng)估綱領(lǐng)指南》，并且由內(nèi)閣總理批準(zhǔn)實(shí)施。該“綱領(lǐng)指南”以發(fā)展的眼光闡明了評(píng)估的方向，把評(píng)估在一定程度上固化下來(lái)。

1.6 國(guó)外第三方評(píng)價(jià)結(jié)論

一是國(guó)外重視對(duì)政府科技部門(mén)的監(jiān)管。二是國(guó)外科技部門(mén)績(jī)效管理評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)。三是科技評(píng)價(jià)向全過(guò)程多方位評(píng)價(jià)拓展。四是目標(biāo)管理與競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)成為戰(zhàn)略管理的重要基礎(chǔ)。五是評(píng)價(jià)重視以人為本和塑造有利于人才競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的環(huán)境。六是在評(píng)價(jià)方法上多樣化。七是評(píng)價(jià)模式分為以項(xiàng)目為導(dǎo)向的美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)模式和以質(zhì)量為導(dǎo)向的歐洲大陸弱競(jìng)爭(zhēng)模式。

2 國(guó)內(nèi)情況

我國(guó)對(duì)政府服務(wù)績(jī)效管理的研究仍處于探索起步階段。王魯捷、陳龍(2006)等以政府與市民的有效互動(dòng)為立足點(diǎn)，利用平衡計(jì)分卡來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)市級(jí)政府績(jī)效的指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，具有一定的參考意義。張光進(jìn)等(2007)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查提出了公眾主要關(guān)切的七個(gè)因子。彭向剛(2008)從價(jià)值取向、評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估內(nèi)容及評(píng)估方式等方面論述了服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展出現(xiàn)了新趨勢(shì)。唐興霖，唐琪(2010)從評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目標(biāo)及評(píng)估過(guò)程等方面論述了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)研究主要包括以下幾種模式：

2.1 蘭州模式

2004—2005年，蘭州大學(xué)對(duì)甘肅全省所轄14個(gè)市(州)政府和省政府39個(gè)職能部門(mén)的工作績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并于 2005年向社會(huì)發(fā)布了《甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)價(jià)政府績(jī)效結(jié)果報(bào)告》。這一舉措被稱(chēng)為“蘭州實(shí)驗(yàn)”，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的先河。2007年 11月，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院課題組對(duì)外發(fā)布《2007廣東省市、縣兩級(jí)政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)研究紅皮書(shū)》，也是第三方開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的一次探索。這表明，政府績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)始由政府自己組織實(shí)施向由政府以外的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、調(diào)查咨詢(xún)公司等組織實(shí)施的方向拓展。

2.2 青島模式

青島市政府的績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)始于1998年，于2006年將公眾滿(mǎn)意度納入政府績(jī)效考核體系，2008年開(kāi)始委托第三方對(duì)“窗口部門(mén)”的績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，同時(shí)聘請(qǐng)由專(zhuān)家學(xué)者和相關(guān)代表組成“特邀考官”全程參與評(píng)價(jià)過(guò)程。通過(guò)廣播、視頻和網(wǎng)絡(luò)等媒體開(kāi)展與市民的互動(dòng)，接受公眾的考核與監(jiān)督。建立了多渠道、多層次和多形式的信息溝通機(jī)制及全程監(jiān)督機(jī)制且取得了較好的效果。人民網(wǎng)、中央省市等各大媒體進(jìn)行了報(bào)道，被評(píng)為“青島市 2009年十大新聞”之一。目前，已經(jīng)形成了一整套完善的對(duì)政府職能進(jìn)行評(píng)價(jià)的目標(biāo)績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)了由封閉到開(kāi)放，由內(nèi)部評(píng)價(jià)為主到外部評(píng)價(jià)為主的轉(zhuǎn)變。

2.3 杭州模式

杭州市政府的績(jī)效考評(píng)經(jīng)歷了單一目標(biāo)考核、目標(biāo)考核與社會(huì)評(píng)價(jià)雙軌并行綜合考評(píng)模式三個(gè)階段。杭州市政府績(jī)效考核的雛形始于 1992年的目標(biāo)管理責(zé)任制，由市政府辦公廳的市“目標(biāo)辦”組織實(shí)施。當(dāng)時(shí)推出目標(biāo)管理責(zé)任制的主要目的是檢查政府部門(mén)實(shí)施市委、市政府部署的各項(xiàng)工作任務(wù)的情況，政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)的意識(shí)并沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)。2000年，杭州市開(kāi)展“滿(mǎn)意不滿(mǎn)意單位評(píng)選”活動(dòng)，由隸屬市直機(jī)關(guān)黨工委的市“滿(mǎn)意辦”組織實(shí)施，重在轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境。2003年，杭州市實(shí)施效能建設(shè)督察制度，由隸屬于市紀(jì)委(市監(jiān)察局)的市“機(jī)關(guān)效能建設(shè)辦公室”負(fù)責(zé)。2005年，杭州市將目標(biāo)考核、“滿(mǎn)意不滿(mǎn)意單位”評(píng)選(后改名為“社會(huì)評(píng)價(jià)”)整合，增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)，對(duì)市直單位實(shí)行綜合考核評(píng)價(jià)。2006年，3個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)——市目標(biāo)辦、市滿(mǎn)意辦、市效能辦合并調(diào)整為綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室，作為市考評(píng)委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，掛靠中共杭州市直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，機(jī)構(gòu)級(jí)別為正局級(jí)，主要職責(zé)有 3項(xiàng)：一是負(fù)責(zé)市直單位綜合考評(píng)、效能建設(shè)等工作；二是協(xié)調(diào)、管理市直單位各類(lèi)工作檢查、評(píng)比、考核事項(xiàng)；三是指導(dǎo)區(qū)、縣(市)綜合考評(píng)和效能建設(shè)工作。

杭州市的綜合考評(píng)體制設(shè)計(jì)中體現(xiàn)了上述兩個(gè)導(dǎo)向，綜合考評(píng)由目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)、社會(huì)評(píng)價(jià)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)四部分組成，社會(huì)評(píng)價(jià)分值 50分，目標(biāo)考核分值 45分，領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)分值 5分，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考核為加分項(xiàng)目，占 2分，總分為“100＋2”。在“目標(biāo)考核”和“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)考核”兩個(gè)部分考核政府部門(mén)的目標(biāo)完成和主動(dòng)創(chuàng)新情況，在社會(huì)評(píng)價(jià)部分反映公眾對(duì)政府部門(mén)績(jī)效的評(píng)價(jià)和工作意見(jiàn)，設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)”環(huán)節(jié)以提高被考評(píng)部門(mén)對(duì)綜合考評(píng)結(jié)果的重視。

綜合我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式及其特點(diǎn)如表1所示。

3 思考與啟示

首先，我國(guó)地方政府政府績(jī)效評(píng)價(jià)的模式大致可以分為四類(lèi)：一是“自上而下”模式，由上級(jí)政府或部門(mén)將年度目標(biāo)分解、落實(shí)到下級(jí)政府(部門(mén))及工作崗位，對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，如山西省運(yùn)城市、福建省，以及 2007年試行的深圳市；二是“自下而上”模式，又稱(chēng)為珠海模式，即直接由群眾評(píng)價(jià)政府機(jī)關(guān)的作風(fēng)，如廈門(mén)市、珠海市、南京市等地開(kāi)展的“萬(wàn)人評(píng)政府”活動(dòng)；三是“委托第三方”模式，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，如甘肅省政府委托蘭州大學(xué)對(duì)所轄市(州)政府和所屬部門(mén)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估，被媒體稱(chēng)為“甘肅模式”；四是“獨(dú)立第三方”模式，如廣東省率先由獨(dú)立第三方對(duì)全省市、縣兩級(jí)政府整體績(jī)效進(jìn)行的評(píng)價(jià)，也被稱(chēng)為“廣東試驗(yàn)”(宋廣文，2005)。

其次，按照模式不同評(píng)估側(cè)重點(diǎn)不同。從 20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，我國(guó)大概有1/3的省(區(qū)、市)不同程度地開(kāi)展了政府績(jī)效的評(píng)價(jià)工作，概括各地的評(píng)估模式大致有以下幾種情況：一是與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)估，以北京、陜西、青島等地為典型；二是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估，以遼寧等地為典型；三是以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估，以福建、浙江等地為典型；四是以公眾評(píng)議為主要方式的績(jī)效評(píng)估，以南京、杭州、上海市楊浦區(qū)等地為典型。

第三，政府績(jī)效評(píng)估方式向社會(huì)化規(guī)范性發(fā)展。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)隨著政府服務(wù)職能目標(biāo)的確立，為改善和提升政府服務(wù)質(zhì)量與水平提供了新的制度基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向，從而使政府績(jī)效評(píng)估出現(xiàn)了新的趨勢(shì)：評(píng)估價(jià)值取向由政府本位走向社會(huì)本位，評(píng)估目標(biāo)由內(nèi)部控制走向外部問(wèn)責(zé)，評(píng)估內(nèi)容由工作導(dǎo)向走向職能導(dǎo)向，評(píng)估方式由“自發(fā)式”、“運(yùn)動(dòng)式”走向“自覺(jué)性”、“規(guī)范性”。

總之，我國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估從宏觀上對(duì)體制、職能、機(jī)構(gòu)以及人事制度等方面的研究較多，而對(duì)管理過(guò)程、運(yùn)行機(jī)制等方面的研究較少。尚未發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)、完整地對(duì)地方政府服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)模型、實(shí)施方案以及實(shí)證進(jìn)行研究的文獻(xiàn)。這些新的政府考核機(jī)制中蘊(yùn)涵了系列重要的轉(zhuǎn)變：由上級(jí)評(píng)估轉(zhuǎn)向公眾參與評(píng)估，由主觀評(píng)估到量化評(píng)估，由專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估到綜合評(píng)估，由“運(yùn)動(dòng)式”評(píng)估到評(píng)估常規(guī)化，從人工操作到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新科技的運(yùn)用等。但是，政府績(jī)效評(píng)估體制建設(shè)對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)還是新事物，如何把新的行政理念運(yùn)用到實(shí)踐中，各級(jí)地方政府還處在逐步探索的過(guò)程中。

表1 我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式及其特點(diǎn)總結(jié)Tab.1 Overview of models of local government performance evaluation and their characteristics

［1］ The Maxwell School of Citizenship and Public Affairs.政府績(jī)效評(píng)估之路[M]. 鄧淑蓮譯. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

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