新洲鄉(xiāng)土地整理工作的調(diào)查與思考

摘 要：土地整理對提高土地利用率和改善生態(tài)環(huán)境起著重要的作用。針對新洲鄉(xiāng)土地整理項目的現(xiàn)狀，從社會、經(jīng)濟、生態(tài)三方面分析了土地整理效益。并對該項目在規(guī)劃設計、施工單位、工程后續(xù)管理、檔案管理等存在的問題進行了分析，提出了補救措施。

關(guān)鍵詞：新洲鄉(xiāng)；土地整理；分析

土地資源是極其寶貴極其有限的自然資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地是土地資源的精華，是人類獲取基本農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)條件之一，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟乃至整個社會發(fā)展的根本保證。通過對農(nóng)村土地進行田、水、路、林、村綜合整理的土地整理工作，是提高土地利用率，改善生產(chǎn)條件和生產(chǎn)環(huán)境的重要手段，是保證糧食生產(chǎn)安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障經(jīng)濟社會發(fā)展對用地的需求，促進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

1 項目區(qū)基本情況

安慶市迎江區(qū)新洲鄉(xiāng)土地整理項目是2007年國家投資土地開發(fā)整理項目，經(jīng)財建〔2007〕1008號文批復預算總投資2239.8萬元，建設規(guī)模1275.44公頃，新增耕地面積65.34公頃，建設工期二年。項目實施過程中，根據(jù)地方鎮(zhèn)村及群眾要求和項目區(qū)實際情況，為方便群眾生產(chǎn)生活，工程建設內(nèi)容有局部調(diào)整，并按照規(guī)定報安慶市國土資源局批準，項目區(qū)部分工程內(nèi)容、布局、建設標準進行了優(yōu)化變更。

該項目于2008年1月開工，通過參建各方的共同努力，經(jīng)5個標段工程施工，于2013年6月竣工。目前，經(jīng)權(quán)屬調(diào)整后土地已交還群眾耕種?？傮w上，項目建設任務完成情況較好，工程質(zhì)量達到項目規(guī)劃設計要求，項目區(qū)效益較為顯著，整體效果良好，起到了很好的示范作用。

項目區(qū)新增耕地面積43.62hm2，完成土方量13.59萬立方米，新建改建各類建筑物1704座，新建10KV輸電線路2.68km，疏浚河溝10條15499m，襯砌各級渠道35條17.824km，建設混凝土路面田間道4640m，砂石路面田間路28390m，泥結(jié)石路面生產(chǎn)路16799m，建設農(nóng)田防護林8051棵。

2 土地整理效益分析

2.1 社會效益

2.1.1 增加有效耕地面積。通過該項目的實施，增加有效耕地面積43.62hm2，這對緩解項目區(qū)人多地少的矛盾，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的目標具有重要的現(xiàn)實意義。

2.1.2 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。該項目區(qū)內(nèi)的原有耕地以旱地為主，土地質(zhì)量差，產(chǎn)出率低。經(jīng)過田、水、路、林的合理規(guī)劃建設，形成較為完善的田間道路系統(tǒng)和農(nóng)田灌排系統(tǒng)，使項目實施后的耕地全部變?yōu)楦邩藴兽r(nóng)田；再經(jīng)過輪作倒茬，增施有機肥料，合理使用化肥，可使土壤有機質(zhì)含量顯著增加，并使土壤形成土體疏松，耕作性好，保水保肥能力較強的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田。

2.1.3 增加就業(yè)機會。在項目實施的過程中和項目實施后，可吸收轉(zhuǎn)移大量的剩余勞動力，增加農(nóng)業(yè)自我消化剩余勞動力的能力。據(jù)初步測算，每增加1hm2耕地就可為3個農(nóng)村剩余勞動力提供就業(yè)機會。

2.1.4 促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。項目實施后，大面積的荒地和水域得到了開發(fā)利用，增強了農(nóng)業(yè)后勁，增加農(nóng)民收入。

2.2 生態(tài)效益

2.2.1 提高土壤肥力。通過項目的實施，水利設施的科學規(guī)劃，合理配套，提高灌溉質(zhì)量，增加土壤含水量，逐步改善土體結(jié)構(gòu)，改良土壤。

2.2.2 改善田間小氣候。該項目實施后可極大地改善項目區(qū)的農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。通過對項目區(qū)土地的整理，可大力營造農(nóng)田防護林，同時，在項目區(qū)采取生物種植措施，從而使項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到極大改善。全項目區(qū)共植樹5萬余株，形成良好的農(nóng)田防護林網(wǎng)體系，有利于改善生態(tài)環(huán)境、保持水土、調(diào)節(jié)田間氣候，凈化空氣、美化環(huán)境。

2.2.3 降低土壤污染。及時排除地面積水，帶走農(nóng)藥、化肥殘留物，減少了土壤污染，有利于發(fā)展無公害農(nóng)業(yè)。

2.3 經(jīng)濟效益

經(jīng)濟效益評價是該項目規(guī)劃設計的重要內(nèi)容之一，其目的是根據(jù)本項目所在地國民經(jīng)濟與社會發(fā)展水平，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品需求預測記錄和工程技術(shù)初步研究結(jié)果，計算項目經(jīng)濟費用和效益，通過多方比較論證，對擬建項目的經(jīng)濟合理性做出評價，為項目的決策提供科學依據(jù)。

2.3.1 種植業(yè)經(jīng)濟效益。項目實施后，項目區(qū)內(nèi)耕地將全部建成高標準農(nóng)田。以一年種植一季小麥和一季棉花測算，種植冬小麥，每公頃平均產(chǎn)量比原種植高3000kg，每公頃平均增加收入為2250元；夏季棉花，每公頃平均籽棉增產(chǎn)量1200kg，每公頃平均增加收入7000元。年每公頃平均年增加純收入可達9250元。項目區(qū)65.34hm2的耕地，預計每年將增加經(jīng)濟收入60.4萬元。

2.3.2 農(nóng)田防護林的經(jīng)濟效益。在該項目區(qū)內(nèi)設計農(nóng)田防護林有利于調(diào)節(jié)氣候、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境、減少自然災害，所帶來的經(jīng)濟效益是難以計算的。因此在土地整理經(jīng)濟效益的分析計算中，農(nóng)田防護林的經(jīng)濟效益未包括在內(nèi)。

3 存在的主要問題

該項目自實施起，在制度建設、資金管理及工程招投標等方面作了一些工作，取得了一些成績，但工程總體進展緩慢，幾度陷于施工停頓狀態(tài)，沒有按期完成農(nóng)田水利和土地平整工程，嚴重影響項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活，問題主要表現(xiàn)在：

3.1 認識上不到位

長期以來，各級政府將經(jīng)濟發(fā)展和GDP的增長率作為衡量和考核工作成績的主要指標，沒有把土地整理工作作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高耕地質(zhì)量、促進地方農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大計來考慮。片面強調(diào)補充耕地數(shù)量和資金，對出現(xiàn)的問題宣傳不夠、重視不夠、措施不夠，簡單的認為群眾上訪就是為了錢，一味地花錢買安。沒有把土地復墾整理工作與實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快新農(nóng)村建設相結(jié)合起來。在項目實施中，形成領(lǐng)導和管理上的脫節(jié)，地方基礎(chǔ)性工作沒有做實做好。

3.2 工程設計不到位

土地整理工程設計是對土地整理工程進行全面布局和系統(tǒng)設計，是處理技術(shù)與經(jīng)濟關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是確定與控制工程造價的重點階段，也是工程實施的依據(jù)。內(nèi)容包括土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和其他工程設計等四個方面。反映在該項目中的問題主要，一是實地踏勘不細致。設計單位在沒有完全了解項目區(qū)的詳細情況下匆匆完成實地踏勘；二是在設計中注重設計理論，對項目區(qū)土地整理工程不夠熟悉，主要體現(xiàn)在規(guī)劃設計強調(diào)土地的集約規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)機械化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，可在實地卻表現(xiàn)出農(nóng)民是以戶為單位經(jīng)營，并且整理后的土地“田成方、路成框、渠成網(wǎng)、林成行”，這樣會引起原來的地塊和四至發(fā)生變動，不可避免地要打破一些權(quán)屬界限。三是群眾意見征求不細。使群眾對項目的重視不夠、理解不夠、參與不夠、支持不夠，以致于為一己私利阻撓施工，直接影響工程質(zhì)量和施工進度，給項目管理增加了很大的難度。

3.3 工程招標和監(jiān)理工作不到位

項目區(qū)內(nèi)的主體工程雖按要求全部進行公開招標，因采取低價中標原則（未設定合理底價），各施工單位為了中標贏得工程，不切實際的低價投標，加上物價上漲，造成實際投入大于收益的虧損局面，引發(fā)了施工單位自行停工的現(xiàn)象。由于招標清單中工程量采用的是估算工程量，實際發(fā)生的工程量必須是經(jīng)監(jiān)理審核的實際完成工程量，不可能與招標的合同工程量吻合。

監(jiān)理單位對農(nóng)田水利工程監(jiān)理經(jīng)驗有限，對本工程招投標文件及施工合同理解不夠，缺乏駕馭工程全局的能力，現(xiàn)場監(jiān)理力量不足。正因為此，一是一些工程質(zhì)量上出現(xiàn)的問題沒有及時得到控制，使群眾易產(chǎn)生誤解，甚至發(fā)生過激行為；二是工程計量措施不規(guī)范，技術(shù)資料不完善，只能按工程表面進度撥款，存在超前計量支付資金現(xiàn)象；三是對施工單位的設計變更不及時，一味強調(diào)理論規(guī)范要求，難以實際操作，影響施工進度。

3.4 施工質(zhì)量不到位

根據(jù)實地調(diào)查和相關(guān)負責部門同志的反映，了解到施工單位在施工過程中為了追求自身利益最大化，鉆規(guī)劃設計的漏洞，對工程量預算較多的情況只字不提，但是對施工過程中出現(xiàn)的一點小問題，就要求增加投資或者減少工程量。比如，在土地平整過程中，平整土方量和田坎量無法準確計算，而且監(jiān)理和審查部門也很難審查監(jiān)督，施工單位靈活性很大，所以一般設計的工程量要大于實際的工程量。在項目的沒計過程中，對工程量的計算略微有些富余。而且這種情況在5個標段中普遍存在，所以施工單位可以獲得不少利益。局部砂石田間道質(zhì)量不高，生產(chǎn)路有損毀；渠頂兩側(cè)培土不到位，存在渠頂外露現(xiàn)象，局部渠段有損毀和淤積；防護林缺失較多，存活率較低。

3.5 檔案資料管理不到位

部分資料不齊全，缺立項申請報告、項目踏勘報告；監(jiān)理采用競爭性談判方式確定中標單位，但只與一家單位談判，不合規(guī)；竣工財務決算報告、監(jiān)理總結(jié)報告、土地權(quán)屬調(diào)整報告缺簽章；土地開發(fā)整理后土地利用現(xiàn)狀圖（萬分之一標準分幅）須標注項目區(qū)主要拐點坐標。

3.6 工程后續(xù)管理不到位

按照現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和標準農(nóng)田開展的土地整理工作，平整后項目區(qū)的土地應該是“田成方、路成框、渠相通、樹成行、進得去、出得來”。由于集體經(jīng)濟組織之間、個人之間耕地優(yōu)劣不均等因素的影響，使整理后的土地不能及時分到農(nóng)戶耕種，部分分到戶的土地利用率和產(chǎn)出率不高，甚至形成新的拋荒現(xiàn)象。

4 補救措施

“食為政先、農(nóng)為邦本”。土地整理不僅可以增加耕地，補充建設用地，保持耕地占補平衡，還可以改善生產(chǎn)條件、城鄉(xiāng)建設布局和生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展，對確保18億畝耕地紅線，具有不可替代的重要作用，也是今后補充耕地的主要途徑。我認為抓好抓實這項工作，應著重抓以下幾方面：

4.1 強化宣傳，齊抓共管

《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理?？h鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合治理，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”。土地整理不僅是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的主要工作，也是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項戰(zhàn)略性措施。為此，一是要加強對全社會的宣傳，形成全社會的共識，象保護耕地那樣支持土地整理工作；二是要加大對領(lǐng)導的宣傳，特別是縣、鄉(xiāng)一級領(lǐng)導的宣傳，增強領(lǐng)導干部對土地整理的時代感、緊迫感和責任感的認識。

土地整理項目涉及財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個部門，政府主導、部門聯(lián)動是搞好土地整理的關(guān)鍵。外地的經(jīng)驗證明，凡是土地整理搞得好的地方，都是政府主導和部門聯(lián)動搞得好的地方。

4.2 精心組織，科學規(guī)劃

土地整理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實施都應在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下有條不紊地進行，須做好 “四要”：一要建立機構(gòu)，持之以恒，常抓不懈；二要搞好協(xié)調(diào)。集中人力、物力、財力、利用行政、經(jīng)濟、法科技等手段積極參與，形成土地整理合力；三要科學規(guī)劃。對田、水、路、林、村全面規(guī)劃，合理布局，逐步做到三個集中，即農(nóng)民住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)田向規(guī)模化經(jīng)營集中；四要突出重點，統(tǒng)籌安排。切實改善耕地的耕作層、移土回填，使瘦田變良田，低產(chǎn)變高產(chǎn)。

4.3 夯實基礎(chǔ)，加強監(jiān)管

為規(guī)范土地整理工程設計工作，提高工程設計的科學性、實用性和可操作性，保障項目的施工質(zhì)量，在工作中要注意以下幾個方面：

（1）重視基礎(chǔ)資料的收集。確定土地權(quán)屬，明晰土地的所有權(quán)和使用權(quán)，依照規(guī)劃認真做好項目規(guī)劃設計、立項、申報和實施的方案。

（2）認真開展實地踏勘工作。只有對項目區(qū)整體了解后，才能夠合理設計，合理劃分標段。加強與村民的溝通，廣泛征求意見，提高群眾的參與意識，并盡可能地讓村民參與項目建設，在項目實施階段就能夠收益。

（3）規(guī)劃設計應因地制宜。應充分考慮項目區(qū)本身的地貌特征，因地制宜，切不可拋開項目區(qū)實際憑空規(guī)劃，導致規(guī)劃方案華而不實，無法進行施工，如南北方水系和地域差異等。設計人員不僅要有深厚的理論知識，豐富的實踐經(jīng)驗，還要對項目內(nèi)實際情況的詳盡了解，堅持土地整理與保護、改善生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，在充分論證的基礎(chǔ)上，科學編制設計方案。對設計變更更要實事求是，不能用純理論指導農(nóng)村土地整理的實際工作。

（4）嚴格執(zhí)行工程招投標制。土地開發(fā)整理項目一般全部使用國家專項資金，其工程必須采用公開招標，中標的原則是有效低價（需設定合理底價），不能一味追求低價。使中標單位既能按時、按質(zhì)、按量完工，又能節(jié)約資金。不得以搶進度、降低費用、專業(yè)技術(shù)要求高等理由，把公開招標的項目改為邀標。

（5）加強工程監(jiān)理監(jiān)管工作。通過公開招標選擇工程建設監(jiān)理單位時，應對其資質(zhì)、技術(shù)力量，特別對農(nóng)田水利工程監(jiān)理的能力、報價等進行綜合考慮，擇優(yōu)錄用。對施工單位的變更設計、資金撥付要及時拿出建設性意見，便于業(yè)主和設計單位及時變更，及時追加變更資金，以爭取時間，全力抓好工程施工。

（6）要高度重視土地權(quán)屬調(diào)整等后續(xù)管理工作。土地整理項目是一項利國、利民、惠民的“民心工程”，要始終把群眾的利益放在首位，盡可能不影響農(nóng)耕生產(chǎn)。田塊平整后，應按土地權(quán)屬調(diào)整方案，及時落實到村、到組、到戶，及時辦理土地變更登記和發(fā)證手續(xù)，確保土地整理項目長期發(fā)揮效益。

4.4 建章立制，重在長效

根據(jù)項目管理規(guī)范化的要求，土地復墾整理項目要嚴格執(zhí)行“法人制、招投標制、監(jiān)理制、公告制和合同制”（簡稱五制），用制度規(guī)范事、以制度約束人。嚴把規(guī)劃立項、方案設計、工程實施、資金運作、工程質(zhì)量和廉政建設等6道關(guān)，防止工程上去了，干部倒下了的情況發(fā)生。做到既要扎實有序開展工作，又要保護我們的干部不出問題。

5 結(jié)束語

新洲鄉(xiāng)土地整理項目實施過程中雖然出現(xiàn)了很多困難和問題，但經(jīng)歷過重重難關(guān)后，此項目在增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境方面已取得了顯著的成效，我們今后要不斷總結(jié)以往工作成效和經(jīng)驗，改進土地整理中存在的不足，積極推進土地整理，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

作者簡介：周正祝（1976-），女，安徽安慶人，本科學歷。