BT模式及其在我國城市軌道交通的適應性探析

楊永平 邊顏東 李紅昌

（1、2中國國際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展部 高級工程師、教授級高工，北京100048；3北京交通大學經(jīng)濟管理學院 經(jīng)濟學博士、副教授，北京100044）

1 BT模式的基本內(nèi)涵與外延

BT（Build-Transfer，建設—移交）[1]模式是 BOT（Build-Operate-Transfer，建設—運營—移交）融資模式的一種演變，指項目所在地政府與投資人簽訂特許協(xié)議（授予一定期限的特許權），將公用基礎設施或基礎產(chǎn)業(yè)項目交由投資人成立的項目公司融資建設。特許期滿后，按照特許協(xié)議的約定，投資人將BT項目移交給政府（或政府授權單位），政府以股權回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。通俗地說，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設，建設完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。

采用BT模式建設的一般為公益性或準公益性項目，所有權是政府或政府授權單位；政府將項目的融資和建設特許權轉(zhuǎn)讓投資人；投資人是依法注冊的國有企業(yè)或私人企業(yè)；金融機構根據(jù)項目的未來收益情況及投資人經(jīng)濟實力等情況為項目提供融資貸款。BT模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

BT模式的參與方包括：（1）項目業(yè)主。指項目所在地政府及所屬部門指定的機構或公司，也稱項目發(fā)起人，負責對項目的項目建設特許權的招標。（2）BT承包方。BT承包方通過投標方式從項目所在地政府獲得項目建設的特許權。負責提供項目建設所需的資金、技術，安排融資和組織項目的建設，并承擔相應的項目風險。（3）貸款銀行或其他相關單位。

目前BT項目運作模式包括：（1）全BT。即項目公司負責項目的投融資、建設，包括全過程管理，項目建成后業(yè)主回購。由于城市軌道交通工程投資額巨大、社會關注度高，一般此模式較少采用。（2）BT工程總承包。業(yè)主委派監(jiān)理，BT方按合同對勘察設計、采購施工、竣工驗收全過程承包，并承擔項目全部投資，項目建成后業(yè)主回購。（3）BT融資+施工。BT方對勘察設計、采購施工、竣工驗收全過程融資，施工也由BT方完成，業(yè)主負責全工程管理，建成回購。（4）單一BT施工承包。施工融資及實施都只由BT方執(zhí)行，建成回購，BT方必須同時具備融資能力與施工資質(zhì)。由于此模式在建設程序上符合國內(nèi)的審批、執(zhí)行、驗收的相關規(guī)定，目前在國內(nèi)應用最多。以全BT模式為例的示意圖見圖1。

圖1 全BT模式示意圖[2]

2 目前我國城市軌道交通建設采用BT模式概況及成因

目前，我國北京、深圳、南京等地的城市軌道交通建設均采用過BT融資模式。此外，成都、昆明、石家莊、太原等多個城市已經(jīng)或準備對在建或擬建的城市軌道交通項目采用BT融資模式。

我國城市軌道交通采用BT融資模式的主要原因有以下幾個方面：

1）緩解地方政府財政資金緊張問題。由于城市軌道交通工程投資巨大，且作為準公共產(chǎn)品投入運營后維持運營補貼數(shù)額較大，給地方財政帶來巨大壓力。采取BT融資模式，以推遲軌道交通工程資本金出資，緩解貸款壓力。

2）緩解城市軌道交通建設管理能力薄弱問題。近10年我國城市軌道交通行業(yè)處于快速發(fā)展時期，至今已有31個城市的軌道交通建設規(guī)劃獲批，批復總規(guī)模接近3 000 km。通過采用BT融資模式，可以借鑒BT方的建設管理力量完成項目，緩解自身力量不足的困境。

3）解決施工企業(yè)閑置資金投資渠道問題。目前中國中鐵、中國鐵建、中國中建等國有大型工程總承包集團公司通過上市募集了大量資金，需要為這些資金尋找較好的投資渠道。城市軌道交通的建設本身需要大量投資，其建設由于是政府行為，投資風險較低，且具有穩(wěn)定的投資回報率，為此這些企業(yè)愿意通過BT融資模式使其閑置資金發(fā)揮最大效用，成為近些年來城市軌道交通項目大量采用BT融資模式的主要原因之一。

4）解決個別項目工期進度要求問題。由于實施BT的企業(yè)均為大型的工程總承包企業(yè)，工程施工和管理經(jīng)驗豐富，且BT后項目不再劃分標段，施工企業(yè)可在內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)接口、統(tǒng)一調(diào)配資源，可以較一般項目提前完成工期，確保軌道交通項目在規(guī)定時間內(nèi)開通運營。

3 我國城市軌道交通BT項目典型特征及案例

3.1 我國城市軌道交通BT項目典型特征

我國城市軌道交通典型城市的BT項目，具有以下兩個方面的典型特征。

1）BT為軌道交通建設項目的一部分。由于城市軌道交通項目涉及前期征地拆遷、工程施工、機車車輛、通信信號、機電設備等系統(tǒng)的采購、安裝、調(diào)試等多個環(huán)節(jié)，30多個專業(yè)，涉及的協(xié)調(diào)工作量和協(xié)調(diào)難度較大。項目的建設任務艱巨，且規(guī)劃協(xié)調(diào)、征地拆遷、管線改遷、交通疏解等工作必須以政府為主導才能順利完成。我國開展BT項目的企業(yè)基本為工程總承包企業(yè)，難以獨立完成軌道交通項目建設的全部工作。目前我國城市軌道交通采取的BT項目范圍主要以土建工程為主，而前期工作、機車車輛采購、機電設備采購、安裝和調(diào)試等工作仍以地鐵公司等具有政府背景的業(yè)主企業(yè)完成。

2）項目多采用BT模式的變異形式。目前我國城市軌道交通采取的“BT”項目并非真正意義上的BT融資模式，實質(zhì)是：階段融資＋部分總承包＋融資回報。BT方不承擔投資人的義務，也不承擔相應責任和風險，關心的是融資回報、總承包成本控制和利潤額。在主體地位和責權不相稱、合約條款和監(jiān)管機制不夠完善的情況下，會大大增加業(yè)主對項目投資和質(zhì)量有效控制的風險。

3.2 我國城市軌道交通BT項目典型案例

3.2.1 北京地鐵奧運支線[3]

北京地鐵奧運支線工程分為BT工程部分和非BT工程部分。其中BT工程部分包括土建工程、軌道和車站機電設備等，總投資約15.6億元，通過招標選擇投資與建設單位；非BT部分包括信號、通信、AFC、屏蔽門等機電設備系統(tǒng)、車輛及工程設計、監(jiān)理等，總投資約8.6億元，由北京地鐵10號線投資公司負責非BT工程的投融資業(yè)務，并委托建設管理公司負責建設。這是國內(nèi)軌道交通領域第一個采用BT融資模式的項目。

項目采用項目法人招標的方式進行招標。中標的投資者負責組建“奧運支線項目公司”，由項目公司負責奧運支線BT工程的投融資、建設和移交。規(guī)定項目公司的資本金不能低于BT工程投資的35%，資本金以外部分由項目公司融資解決。北京市地鐵10號線公司與中標人、項目公司簽署B(yǎng)T協(xié)議，項目公司應按BT協(xié)議的約定對BT工程的投資、質(zhì)量和工期全面負責。工程施工由中標的投資者采用施工總承包的方式承擔。工程建成、驗收合格后，項目公司將符合建設標準的工程移交給10號線公司。10號線公司按合同約定向中標人支付回購款，完成工程回購。

2005年4月，中國鐵路工程總公司、中鐵電氣化局和中鐵三局聯(lián)合體以10.95億元報價中標，較初步設計概算降低了3.4億元，節(jié)省投資23.7%。另外北京亦莊線也采用了BT項目，中標價較初步設計概算降低了7.4億元，節(jié)省投資19.5%。中國建設銀行作為項目的融資銀行，為項目組織了為期3年的有限追索項目貸款，資本金投入占總建設費用的35%，項目貸款占總費用的65%。

3.2.2 南京地鐵2號線

南京市為解決地鐵2號線一期工程前期資金到位問題，在率先啟動的元通站、所街站和集慶門大街站三站以及元通站—向興路站—所街站—集慶門大街站三區(qū)間盾構隧道的土建工程和向興路站部分未完工程的建設中引入了BT模式。工程總投資估算約為7億元，其中工程建設費用總額 5.91億元，融資費用1.09億元。中國鐵道建筑總公司中標將組建南京地鐵2號線一期工程土建BT項目公司，招標人要求項目自有資金的投入不得低于工程建設費的35%，公司擬出資2.1億元，占工程建設費的35.5%，建設期的債務資金投入占工程建設費的64.5%，這部分資金需要向銀行進行融資。根據(jù)BT合同，股權轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)辦理完畢一年后的14 d內(nèi)，招標回購總投資額的 30%；股權轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)辦理完畢二年后的14 d內(nèi)，回購總投資額的30%；股權轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)辦理完畢三年后的14 d內(nèi)，回購總投資額的剩余款項。假定建設期內(nèi)資金均勻投入到項目中，投標人注入到項目公司的自有資金為2.1億元，其余均為銀行貸款。銀行貸款按現(xiàn)行三年期基準利率算。銀行貸款均在每月初從銀行提取，按月于每月末向銀行支付利息。項目資本金收益按銀行同期貸款利率計算，由招標人在回購時一并支付。

目前，南京市機場軌道線也采用了BT融資模式，由上海城建集團和一投資公司成立合資公司作為BT方，項目建成后由南京地鐵分期回購合資公司股權，最后全部收購合資公司。銀行貸款由合資公司承擔，南京地鐵擔保。

3.2.3 成都地鐵

成都市為在2015年建成5條線、150 km的運營線路，市政府與中國中鐵股份公司就成都地鐵建設達成合作協(xié)議。成都市同意中國中鐵采用“投融資＋涉及施工總承包＋回報”模式建設地鐵3號線、7號線和1號線南延線。3條線路首期工程線路長度約64 km，投資約430億元。

地鐵公司經(jīng)過兩次招商比選，因無其他潛在參選人參與，經(jīng)報請市政府同意，由中國中鐵承擔以上項目建設任務。中國中鐵成立中國中鐵成都投資公司，負責代表中國中鐵實施成都地鐵項目。

4 城市軌道交通采用BT模式的優(yōu)劣勢分析

4.1 城市軌道交通采用BT模式的優(yōu)勢分析

將BT模式引入城市軌道交通工程建設領域，實現(xiàn)投資多元化，可以有效緩解政府財政壓力，通過合理分散風險、共享利益和明確權責，可以有效提高建設效率和管理效率。城市軌道交通采用BT融資模式的優(yōu)勢主要有：

1）延緩政府對城市軌道交通的出資壓力。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎設施建設，有效緩解政府的財政壓力，使政府規(guī)劃建設資金不到位的項目盡早實施，提前實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益，達到規(guī)模效益。

2）為企業(yè)開辟了新的投資渠道，擴展業(yè)務鏈。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎設施建設為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面；企業(yè)降低了投資的盲目性，減小了風險，保證其資本的增值。通過參與BT項目，進一步推動工商企業(yè)與金融企業(yè)通過信貸、股權、人事等方式走向結(jié)合,改善了企業(yè)法人治理結(jié)構。通過BT模式承接項目，建筑企業(yè)的業(yè)務向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，綜合管理能力得到增強。

3）實現(xiàn)工程管理的高度專業(yè)化、集成化，保障了工程目標的實現(xiàn)。為保質(zhì)按期移交項目，實現(xiàn)贏利，降低運作風險，BT方投入大量的專業(yè)技術力量，科學制定項目實施計劃，積極優(yōu)化設計方案，對設計施工進行有效集成，加強建設過程監(jiān)控，保障工程目標的順利實現(xiàn)。通過BT融資模式，促進了建筑企業(yè)集成化發(fā)展，有效地提升了建筑企業(yè)的整體素質(zhì)和綜合競爭力。BT方可通過設計管理的實際工作，鍛煉其設計管理協(xié)調(diào)能力，促使其充實各種資源配置和技術積累；通過管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，提高了工程項目建設管理水平，較大幅度縮短工期。

4）實現(xiàn)工程風險的合理轉(zhuǎn)移，確保投資的可控性。項目融資的所有責任都轉(zhuǎn)移給BT方,減少了政府主權借債和還本付息的責任，政府可以避免大量的項目風險。采用BT模式，由BT方承擔項目融資以及建設風險。同時，BT模式采取固定總價合同形式，對于業(yè)主而言，一開始就有明確的投資目標，杜絕了工程結(jié)算大幅度超概算的現(xiàn)象，實現(xiàn)了項目投資的有效控制。

5）有助于社會信用體系建設，轉(zhuǎn)變政府職能。BT模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗，通過實施BT模式，有助于構建良好的社會信用平臺。BT模式有效推動政府職能的轉(zhuǎn)變和審批制度的改革。如，深圳地鐵5號線等重大項目建設管理模式的創(chuàng)新，為深圳市固定資產(chǎn)投資項目的行政審批制度改革摸索了經(jīng)驗。最近深圳市政府出臺了《深圳市政府投資項目并聯(lián)審批實施方案（試行）》，將政府各部門的審批時限由過去的100多d縮短至60 d左右。

4.2 城市軌道交通采用BT模式的劣勢分析

1）BT項目建設費用增加。采用BT方式必須經(jīng)過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同、移交等階段，涉及政府許可、審批以及擔保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復雜性強，操作的難度大，障礙多，不易實施。同時，由于要保證BT方一定的投資回報率（一般為投資總額的10%左右），總的投資額因此隨之增加。

2）BT方式中的融資監(jiān)管難度大。由于BT法律性質(zhì)的特殊性，法律關系的復雜性，而且是一種合同的組合，因此，融資監(jiān)管難度大。

3）資金鏈斷裂風險較大。資金鏈風險包括政府信用風險、政策與法律調(diào)整風險、財政風險、利率風險。BT貸款金額巨大、項目周期漫長、深受國家宏觀政策影響，加上一家公司往往同時或先后進行著多個項目，只要其中一個項目的推進上出了問題，只要一個項目未能如期移交給政府，整個資金鏈條就會出現(xiàn)問題，就會形成多米諾骨牌效應，風險巨大。

4）BT項目投資、工期、質(zhì)量等得不到應有的保證。在BT項目中，政府雖規(guī)定督促和協(xié)助投資方建立三級質(zhì)量保證體系，申請政府質(zhì)量監(jiān)督，健全各項管理制度，抓好安全生產(chǎn)，但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設標準、建設內(nèi)容、施工進度等方面存在問題，建設質(zhì)量得不到應有的保證。從深圳5號線的實踐來看，BT方通過內(nèi)部協(xié)調(diào)和行政手段，形式上看確實加快了主體工程建設速度，但影響工程總工期最大因素的前期遷改、征地拆遷等工作仍是由業(yè)主承擔。而且不合理的工期給工程投資、安全和質(zhì)量控制都帶來了一定負面影響?？傊?，以改良BT模式建設地鐵已有較為成功的經(jīng)驗，但還缺乏國家相關部委的規(guī)范性指導，地方體制機制也尚待完善，實施過程中雙方責權有待清晰，風險管控也需加強。

5）BT方難以完成前期征地、拆遷等工作。城市軌道工程所涉及的征地、拆遷工作情況復雜，實施難度大。如果由BT方負責，解決相對困難，甚至會嚴重拖延工期。另外，征地拆遷工作的措施費很難準確估計，在初步設計概算審查中措施費只能按暫列處理。按目前BT項目承包方式，有的BT投資單位可能獲取高額措施費，也可能因措施費估計不足而承擔較大虧損，無疑加大BT雙方的風險。所以，為減小和規(guī)避雙方風險，征地拆遷工作由項目業(yè)主負責，完成開工前現(xiàn)場準備工作。

6）對委托工程監(jiān)理機構要求高。城市軌道交通項目建設工藝復雜，且存在大量的隱蔽工程，工程質(zhì)量控制難度大。直接施工型BT模式項目中，由投資人承擔項目施工建設，其特殊身份加大了工程質(zhì)量控制難度。如果由投資人自行確定監(jiān)理單位，投資人很可能通過控制監(jiān)理機構在項目施工中獲取不正當利益。為確保工程的質(zhì)量、成本、進度,監(jiān)理單位應由政府委托，并由其支付監(jiān)理費用。

7）缺少規(guī)避風險的有關規(guī)章。目前，國際上尚未形成適于BT模式的通用合同文本，缺少一整套解決工程索賠、爭端的公認國際慣例，這對BT模式的順利推廣應用是一個障礙。BT項目公司籌資的壓力比較大，會帶來較大的風險，如政策風險、匯率風險等。因此需要項目公司有較強的融資能力和抗風險能力，同時，必須在簽約過程中進行充分的合同談判，使風險分擔更合理些。對業(yè)主而言，由于項目成功與否在很大程度上取決于BT項目公司的融資能力和管理能力，所以風險也比較大，必須選擇各方面實力均雄厚的公司，以減少風險。

5 促進城市軌道交通BT模式發(fā)展的有關政策建議

1）將BT方案納入軌道交通項目工程可行性研究報告的審批內(nèi)容。目前，有的城市在上報軌道交通項目工程可行性研究報告時，已經(jīng)確定采用BT融資方式，但未將該融資模式納入工可研報告，仍按政府出具資本金模式。為防范我國城市軌道交通大規(guī)模采用BT融資模式帶來的系統(tǒng)性風險，建議城市軌道交通工可研在上報國家發(fā)改委審批時，將采用BT融資模式的相關內(nèi)容納入。審批部門應從BT融資方資信、建設管理能力、地方政府回購方式及能力、債務資金風險等方面進行全方位審查，確保BT項目順利實施。

2）政府在邀請投標前對施工總承包商進行有側(cè)重點的資格預審。作為投資人的施工總承包商要在規(guī)定的期限內(nèi)用自己的資金將項目建成,必須具有較強的經(jīng)濟實力和融資能力。在資格預審中,要特別對投標人的財務狀況、銀行的資信等級、銀行的授信額度等等方面的內(nèi)容實行嚴格審查。必要時,還應當?shù)皆撈髽I(yè)或者相關部門、相關銀行進行考察。

3）政府對投資人的資本金注資過程進行監(jiān)管。以合同價作為項目的總投資額,投資人以自有資金投入作為項目公司的注冊資本金。按照國際BOT/BT項目慣例,項目公司的注冊資金一般為項目總投資的35%,可根據(jù)項目總體融資規(guī)劃一次性或分次注入。政府監(jiān)督投資人，使其每期注資必須在規(guī)定的時間之內(nèi)足額到位。

4）政府對BT項目公司融資進行監(jiān)管。投資人可以用政府出具的股權回購函向貸款銀行以質(zhì)押方式進行融資。達成融資協(xié)議后,BT項目公司及貸款銀行必須持融資合同正本向政府登記備案后方為有效。監(jiān)督BT項目公司，防止融資所獲資金用于其他用途,或就已設立質(zhì)押的內(nèi)容重復融資。

5）招標人對于BT項目公司的日常資金運用監(jiān)管。要求BT項目公司在銀行設立工程建設資金專戶,并接受政府監(jiān)管。在項目建設過程中,其專戶存款須確保工程款的及時支付,不用于與BT工程無關的其他任何經(jīng)濟活動。檢查監(jiān)督資金到位和使用情況,要求BT項目公司須按月向政府授權機構提供銀行賬單等相關資料。為防止拖欠工程相關單位的工程進度款,BT項目公司須按月向政府授權機構提供工程進度款的支付情況說明。

6）加強政府的有效監(jiān)管[4]。地方政府超預算建設，不規(guī)范投資行為如墊資承包或資產(chǎn)置換方式等導致投資規(guī)模惡性膨脹，嚴重干擾了國家對固定資產(chǎn)投資的宏觀調(diào)控，擾亂了建筑市場秩序，造成了拖欠工程款和農(nóng)民工工資等一系列不良后果。政府有必要加強投資項目管理，完善宏觀調(diào)控，防止政府投資項目超概算，并對可以采用BT模式的公共工程進行必要的規(guī)范，對BT模式適用的工程范圍、審批程序、主管部門等都予以明確，從而輔助國家宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。

7）鼓勵推廣BT模式，規(guī)范建筑市場秩序。由于BT模式主要適用于國家大型基礎設施建設，對中標方的資金、技術都有較高的要求，因此往往由規(guī)模大、信譽好、資格高的建筑企業(yè)強強聯(lián)合，組成聯(lián)合體參與投標。BT模式對于大型建筑企業(yè)而言，是一種良好的投資渠道，既有利于避免與中小企業(yè)的惡性競爭，又能發(fā)揮企業(yè)自身強大的技術優(yōu)勢和雄厚的資金優(yōu)勢。政府應鼓勵推廣BT模式，有效地促進資金和技術等資源的配置優(yōu)化,實現(xiàn)建筑市場的優(yōu)勝劣汰。

8）制訂相關法律法規(guī)，使 BT操作有法可依。目前國內(nèi)沒有專門的 BT方面的法律法規(guī)，使得BT項目在實際操作中缺乏明確的法律依據(jù)，給BT項目的實施帶來了一定的困難。BT項目資產(chǎn)到底屬于業(yè)主還是項目建設方，建設方的資質(zhì)要求，是否需要成立BT項目公司等問題亟需明確和規(guī)范。建議有關部門加快立法步伐，盡早出臺專門的法律法規(guī)，使BT項目的實施更加規(guī)范，有章可循。

9）制訂科學合理的稅收政策[5]。在 BT方式下，項目竣工驗收后移交給業(yè)主實際上是一種資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，業(yè)主向建設方支付項目的回購款時，按現(xiàn)行稅法，建設方需要繳納資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的營業(yè)稅金。由于在施工環(huán)節(jié)，建設方已經(jīng)繳納了建筑營業(yè)稅，如果再繳納轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的營業(yè)稅金，等于是雙重納稅，這無疑將加大項目的運作成本。鑒于BT項目的特殊性，建議有關部門盡快明確BT方式下的稅收征收體制，避免重復納稅。

6 結(jié)語

BT模式是BOT模式的一種變形，是一種“交鑰匙工程”，是在社會主體建設完畢后，政府采取回購方式獲取項目的一種投融資方式，它主要適用于公益性或準公益性項目。BT模式可以解決的主要問題包括：緩解地方政府財政資金緊張問題；緩解城市軌道交通建設管理能力薄弱問題；解決施工企業(yè)閑置資金投資渠道問題；解決個別項目工期進度要求問題。我國的北京地鐵奧運支線、南京地鐵2號線、成都地鐵等為此提供了典型案例。采用BT模式具有相應的優(yōu)勢和劣勢，為促進BT模式的應用，需要加強政府監(jiān)管，完善BT模式的制度安排和流程，制訂優(yōu)惠的稅收政策。

[1]張工,等.北京城市軌道交通投融資理論與實踐創(chuàng)新[M].北京：北京交通大學出版社,2012

[2]董琳.公共基礎設施的BT模式運用研究[D].上海：同濟大學,2007

[3]范晨.BT投融資模式在我國城市軌道交通建設中的應用研究[D].北京：北京交通大學,2007

[4]陳晨.城市軌道交通投融資管理相關問題研究[J].鐵道經(jīng)濟研究,2011（2）：33-35

[5]李紅昌,劉鐘南,楊永平.日本鐵路考察報告——對我國鐵路產(chǎn)業(yè)及北京城市軌道交通發(fā)展方向的一些建議[J].鐵道經(jīng)濟研究,2011（1）：17-26