美國地質(zhì)災(zāi)害防治的經(jīng)驗總結(jié)及啟示
——災(zāi)害防治的“規(guī)劃軟措施”*

韋仕川，楊 楊，欒喬林，葛成軍

（1.海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228；2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306；3.海南大學(xué)環(huán)境科學(xué)系，海南?？?70228）

美國地質(zhì)災(zāi)害防治的經(jīng)驗總結(jié)及啟示
——災(zāi)害防治的“規(guī)劃軟措施”*

韋仕川1，楊 楊2，欒喬林1，葛成軍3

（1.海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228；2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306；3.海南大學(xué)環(huán)境科學(xué)系，海南?？?70228）

美國是國際上開展以城市規(guī)劃和土地利用政策作為防災(zāi)減災(zāi)手段研究較早的國家之一，美國減災(zāi)實踐證明土地利用政策的防災(zāi)減災(zāi)效果十分明顯。通過文獻(xiàn)梳理、歸納和總結(jié)，美國防災(zāi)減災(zāi)“規(guī)劃軟措施”的經(jīng)驗主要為：①從制度上把防災(zāi)減災(zāi)作為各級政府的一項日常任務(wù)確定下來，并對減災(zāi)責(zé)任進(jìn)行明確的劃分；②地質(zhì)災(zāi)害防治“規(guī)劃軟措施”在法律法規(guī)中得到了確立和強(qiáng)化，重視災(zāi)前減災(zāi)和防災(zāi)規(guī)劃；③重視地質(zhì)調(diào)查局、規(guī)劃協(xié)會等職能部門的聯(lián)合防災(zāi)機(jī)制的建設(shè)，確保地質(zhì)災(zāi)害信息有效服務(wù)于土地利用防災(zāi)政策；④注重GIS、監(jiān)測、通訊等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享。文中最后提出了對我國地質(zhì)災(zāi)害防治的幾點啟示。

地質(zhì)災(zāi)害；土地利用政策；土地利用規(guī)劃；美國；自然災(zāi)害

美國幅員遼闊，是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)的國家，十分重視地質(zhì)災(zāi)害的防治。1950年代以前，美國的防治措施主要圍繞災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害援助以及減災(zāi)工程而展開，對災(zāi)害的防治起到了積極的推進(jìn)作用，卻無法從根本上提高防災(zāi)減災(zāi)的能力，往往陷入“災(zāi)害—救援重建—工程防治—災(zāi)害”的怪圈［1］。1950年代以后，美國開始對城市規(guī)劃以及土地利用政策作為城市防災(zāi)減災(zāi)手段的重視。2000年美國頒布的《減災(zāi)法案》標(biāo)志了美國在地質(zhì)災(zāi)害防治管理理念上的突破，由“工程硬措施”向“規(guī)劃軟措施”的轉(zhuǎn)變［2］。美國防災(zāi)實踐證明了土地利用政策的防災(zāi)減災(zāi)效果十分明顯［3］，這是國際防災(zāi)減災(zāi)發(fā)展的趨勢。本文通過全面、系統(tǒng)總結(jié)美國地質(zhì)災(zāi)害防治“規(guī)劃軟措施”的制度、方法與實踐經(jīng)驗，以期對我國地質(zhì)災(zāi)害防治的理論研究和工作實踐有所裨益。

1 美國地質(zhì)災(zāi)害防治管理模式

美國地質(zhì)災(zāi)害防治管理采用的是聯(lián)邦政府組織協(xié)調(diào)和屬地管理模式［4］。這種管理模式具有三級責(zé)任制，即聯(lián)邦政府－州／地區(qū)－社區(qū)三級體系（圖1）。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)制定災(zāi)害管理政策，積極支持州／地區(qū)政府的災(zāi)害管理能力建設(shè)，在災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后復(fù)建階段提供協(xié)助，并對特別的危險提供警告與監(jiān)控服務(wù)。其特點是統(tǒng)一管理，屬地為主。統(tǒng)一管理是指各類突發(fā)公共事件一律由各級政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，同時負(fù)責(zé)平時應(yīng)急相關(guān)工作，如風(fēng)險評估、培訓(xùn)、宣講、演習(xí)和技術(shù)保障。屬地為主是指一般的災(zāi)害應(yīng)急管理任務(wù)均由事發(fā)地所在政府承擔(dān)，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和援助，只有出現(xiàn)當(dāng)?shù)卣疅o力控制重大災(zāi)害，聯(lián)邦政府才會直接介入救災(zāi)行動。

在美國減災(zāi)計劃中，十分重視災(zāi)害的預(yù)測和預(yù)防［5］。重點研究地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)測方法、確定災(zāi)害發(fā)生的重現(xiàn)期，為確定地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險提供依據(jù)。對于災(zāi)害易發(fā)區(qū)的劃定，①根據(jù)區(qū)域地質(zhì)條件和路線調(diào)查來確定，這對于有豐富經(jīng)驗的工作人員來說，經(jīng)常是可靠的手段之一；②建立多因素的數(shù)學(xué)預(yù)測模型，用計算機(jī)進(jìn)行求解，根據(jù)計算結(jié)果劃定危險區(qū)，繪制地質(zhì)災(zāi)害圖。各級政府——聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府、縣級政府——依據(jù)不同比例尺的地質(zhì)災(zāi)害圖劃定不同層級的危險區(qū)，并制定相應(yīng)的土地開發(fā)規(guī)劃、城市設(shè)施規(guī)劃和現(xiàn)場設(shè)計來避免災(zāi)害；各級政府制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，規(guī)范土地開發(fā)和項目審核；縣級政府須制定山地開發(fā)法令來管理易于發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的地區(qū)。

圖1 美國地質(zhì)災(zāi)害管理模式［5］

2 美國防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)

美國防災(zāi)減災(zāi)的法律體系比較完備，地質(zhì)災(zāi)害防治“規(guī)劃軟措施”在法律法規(guī)中不斷得到強(qiáng)化。1980年代，美國地質(zhì)調(diào)查局就曾與規(guī)劃協(xié)會合作出版了2本針對規(guī)劃者的指南：《減輕滑坡災(zāi)害：規(guī)劃者指南》［6］和《地震風(fēng)險：規(guī)劃者指南》［7］。1999年美國國會做出決定，由美國地質(zhì)調(diào)查局?jǐn)M定一個著手解決國家面臨的大范圍的滑坡災(zāi)害的綜合性策略“減緩國家滑坡災(zāi)害戰(zhàn)略：減少損失構(gòu)架”的報告。報告建議美國應(yīng)該通過采取一些非施工建筑的緩解措施來減少滑坡、泥石流等災(zāi)害帶來的損失，比如在土地利用方面，要求在規(guī)劃和利用土地前，必須進(jìn)行詳細(xì)的滑坡災(zāi)害評估。

美國在2000年頒布了《減災(zāi)法案》［8］，該法案注重災(zāi)前減災(zāi)，強(qiáng)調(diào)通過減災(zāi)規(guī)劃降低區(qū)域災(zāi)害。要求各州按照法案規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制綜合減災(zāi)規(guī)劃并將該規(guī)劃的編制作為地方接收聯(lián)邦政府資助的前提條件。標(biāo)志了美國在地質(zhì)災(zāi)害防治管理理念上的突破，由“工程硬措施”向“規(guī)劃軟措施”的重大轉(zhuǎn)變。

災(zāi)前減災(zāi)包括：災(zāi)前減災(zāi)項目的建立、立項批準(zhǔn)程序、技術(shù)和資金支持及其標(biāo)準(zhǔn)和國家災(zāi)前減災(zāi)儲備基金五個方面。①災(zāi)前減災(zāi)項目的立項。聯(lián)邦政府通過減災(zāi)項目的立項，給州政府或者地方政府提供技術(shù)和資金支持，用于實施災(zāi)前減災(zāi)措施。②立項批準(zhǔn)程序。如果州和地方政府確定了其轄區(qū)內(nèi)的自然災(zāi)害類型和風(fēng)險，并表現(xiàn)出有能力組織一個有效的公共部門－私營部門的減災(zāi)合作組織和項目，總統(tǒng)在認(rèn)定這些條件之后有權(quán)調(diào)用國家災(zāi)前減災(zāi)儲備基金，按照法案相關(guān)條款的規(guī)定對該州或地方政府提供技術(shù)和資金支持。③技術(shù)和資金支持。主要用來支持州和地方政府實施經(jīng)濟(jì)上有效可行的災(zāi)前減災(zāi)措施；支持公共部門－私營部門的減災(zāi)合作組織和項目；支持地方自然災(zāi)害確認(rèn)和災(zāi)害風(fēng)險評估；支持地方確定減災(zāi)項目優(yōu)先等級、編制地方減災(zāi)規(guī)劃。③技術(shù)和資金支持的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦政府給州政府或地方政府提供技術(shù)和資金支持的依據(jù)。⑤國家災(zāi)前減災(zāi)儲備基金。國家災(zāi)前減災(zāi)儲備基金由總統(tǒng)授權(quán)建立，資金來源于政府劃撥款和社會捐款。

減災(zāi)法案規(guī)定了一套詳細(xì)的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制方法，法案規(guī)定的規(guī)劃過程包括四個方面的內(nèi)容：①建立規(guī)劃機(jī)構(gòu)并組織廣泛的公眾參與；②災(zāi)害風(fēng)險和災(zāi)害脆弱度評估；③確定政策目標(biāo)，選取實現(xiàn)這些目標(biāo)的政策途徑；④實施政策，評估實施效果，規(guī)劃更新。

3 地質(zhì)調(diào)查局與規(guī)劃協(xié)會聯(lián)合防災(zāi)

在1980年代，美國政府意識到在地質(zhì)災(zāi)害防治中地質(zhì)調(diào)查局與社會其它專業(yè)團(tuán)體合作的重要性，并開始進(jìn)行聯(lián)合防災(zāi)機(jī)制的建設(shè)。美國地質(zhì)調(diào)查局首先與美國規(guī)劃協(xié)會合作，編制了基于土地利用規(guī)劃的滑坡災(zāi)害防治指南［6］。指南包括滑坡和泥石流災(zāi)害方面的地質(zhì)知識，其宗旨并非要將規(guī)劃者培養(yǎng)成地質(zhì)學(xué)家和巖土工程的工程師，而是要增加規(guī)劃者對滑坡災(zāi)害知識的理解和掌握。以使土地利用設(shè)計者在規(guī)劃時，充分地考慮自然災(zāi)害的因素。

在指南中對地質(zhì)調(diào)查局和規(guī)劃協(xié)會的職責(zé)與合作做了詳細(xì)的規(guī)定。美國地質(zhì)調(diào)查局的職責(zé)是：提供與國民相關(guān)的，對地球描述和認(rèn)識可靠的、正確的信息；將自然災(zāi)害造成的生命和財產(chǎn)損失減少到最低程度；提高和保護(hù)生活質(zhì)量；為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和自然的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。美國規(guī)劃協(xié)會的任務(wù)之一就是，為公眾社會和地方規(guī)劃者、規(guī)劃顧問、城市規(guī)劃官員和土地加盟人員提供有關(guān)革新的和有效的規(guī)劃實施信息。美國規(guī)劃協(xié)會竭盡努力，開展范圍廣泛，包括期刊、時事通訊和被稱之為“規(guī)劃咨詢服務(wù)報道”調(diào)查專題的特別報道，這些特別報道針對規(guī)劃者面對的日常問題，提供可行的解決方案。地質(zhì)調(diào)查局與規(guī)劃協(xié)會的任務(wù)互為補(bǔ)充、完善。

此外，指南為規(guī)劃者提供了技術(shù)信息和包括案例分析在內(nèi)的有效策略。指南總結(jié)了處理已有規(guī)劃和未來新規(guī)劃的現(xiàn)有規(guī)章經(jīng)驗和新方法。并為地方政府提供了在土地規(guī)劃中不同開發(fā)和審查階段應(yīng)采取的有效步驟［9］。指南有效解決了地質(zhì)災(zāi)害防治中的信息和政策盲區(qū)問題，具體表現(xiàn)在：為規(guī)劃者，在擬定最小化損失的規(guī)劃及其規(guī)章方面，提供足夠的技術(shù)信息；為地方政府提供專業(yè)的技術(shù)方法來確認(rèn)、繪制、研究地質(zhì)災(zāi)害信息并協(xié)調(diào)進(jìn)土地利用規(guī)劃中，且有章可循；賦予地方政府權(quán)利，將地質(zhì)災(zāi)害作為土地利用開發(fā)的正常限制條件來考慮。

為了使規(guī)劃咨詢服務(wù)報道的所有用戶都擁有指南手冊，美國規(guī)劃協(xié)會增加了指南的出版量，主辦了專業(yè)培訓(xùn)會議，增設(shè)了相關(guān)的大學(xué)研究課程，為土地利用規(guī)劃者、學(xué)者和負(fù)責(zé)設(shè)計與編寫指南及其它出版物的顧問咨詢委員會成員等進(jìn)行了培訓(xùn)，并建立了網(wǎng)站。

4 土地利用規(guī)劃中地質(zhì)災(zāi)害防治的舉措

2000年美國地質(zhì)調(diào)查局，聯(lián)合美國規(guī)劃協(xié)會、地方政府、大學(xué)和私營部門的土地利用規(guī)劃者，召開了一次研討會，制定了《滑坡災(zāi)害與規(guī)劃：將地質(zhì)災(zāi)害規(guī)劃納入規(guī)劃程序》的指導(dǎo)性文件（以下簡稱《規(guī)劃指導(dǎo)》）［10］。其目的是如何對規(guī)劃者進(jìn)行滑坡災(zāi)害知識的培訓(xùn)，以及減少諸如此類的災(zāi)害對社會和個人損害的辦法。特別注重對防災(zāi)實踐的指導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)把已經(jīng)開發(fā)的大量鑒別和緩解滑坡災(zāi)害的成功技術(shù)，準(zhǔn)確無誤地傳遞到都市、城鎮(zhèn)、縣、州，或者說地方級政府的規(guī)劃者和其它官員之中而發(fā)揮應(yīng)有作用。

《規(guī)劃指導(dǎo)》對規(guī)劃者和政府官員的廣泛差別提供綜合性的指導(dǎo)。規(guī)劃的職責(zé)因其范圍、目的和意向的廣泛而不同，政府級別不同其規(guī)劃職責(zé)也不相同。例如，地方政府制定長遠(yuǎn)的、公共范圍的規(guī)劃，他們在其權(quán)利管轄范圍內(nèi)，采取諸如分區(qū)制和細(xì)分地塊的土地利用管理辦法來執(zhí)行土地利用決議；各州政府通過立法賦予地方政府以土地利用規(guī)劃的職責(zé)；各行政區(qū)政府則規(guī)劃和評價有關(guān)開發(fā)和利用土地的決議對本行政區(qū)的影響；規(guī)劃者在上述職責(zé)范圍內(nèi)所的作用是滑判定坡災(zāi)害和確定是否允許開發(fā)。

4.1 規(guī)劃中的地質(zhì)災(zāi)害信息

地方規(guī)劃者必須對規(guī)劃區(qū)域的現(xiàn)有條件、敏感因素、緩解措施、土地利用適應(yīng)性等有全面而深入的了解，以便于在災(zāi)害發(fā)生前，對高風(fēng)險區(qū)，邊緣區(qū)和安全區(qū)的土地利用進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)配。這是規(guī)劃者向災(zāi)害體持續(xù)穩(wěn)定開發(fā)模式邁出的第一步。一旦發(fā)生災(zāi)害，規(guī)劃者將能因此把生命和財產(chǎn)的損失減少到最低程度。

地方土地規(guī)劃者可使用地質(zhì)調(diào)查局公布的相關(guān)滑坡信息，以在土地利用開發(fā)規(guī)劃中實現(xiàn)下面目標(biāo)：

（1）在土地利用部署階段確定土地的最高及最佳利用，以減少將來出現(xiàn)滑坡和脆弱性的可能；

（2）制定可控模式的地方開發(fā)政策，盡量避免在風(fēng)險區(qū)域開發(fā)；

（3）采用地方制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評價建筑、巖土工程和地質(zhì)信息，只允許能抵御災(zāi)害的開發(fā)方案通過。

（4）如果土地開發(fā)無法避開風(fēng)險區(qū)域，必須采取有效地工程性緩解措施，已達(dá)到控制風(fēng)險的目標(biāo)。

4.2 開發(fā)的管理手段

《規(guī)劃指導(dǎo)》中規(guī)定，美國任何地方政府的開發(fā)管理須遵循以下規(guī)則：

（1）綜合性規(guī)劃：規(guī)劃中應(yīng)包括土地利用圖、開發(fā)政策、涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施和特別地段單元（如居住單元、交通單元、自然災(zāi)害單元等）利益問題的討論和協(xié)調(diào)解決辦法。

（2）分區(qū)制準(zhǔn)則：可以控制所有公共區(qū)域范圍內(nèi)的土地使用和結(jié)構(gòu)。（3）建筑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：用以控制特殊類型建筑。（4）城鎮(zhèn)改造規(guī)劃：每項規(guī)劃5年內(nèi)的年度資金增加額作合理分配。

（5）其它一些相關(guān)的辦法。

在綜合性規(guī)劃中的首要任務(wù)是出臺政策性文件，讓當(dāng)?shù)毓娬J(rèn)識到地質(zhì)災(zāi)害是一個社會問題，它關(guān)系到公眾健康、福利和安全，這些災(zāi)害風(fēng)險能被避免和最小化。然后，規(guī)劃者研究地方地質(zhì)災(zāi)害圖件，它可以使形成的基本土地開發(fā)方案避開災(zāi)害。地質(zhì)災(zāi)害圖件是將現(xiàn)有的區(qū)域地質(zhì)條件信息與已通過的方案及圖件上標(biāo)明的敏感區(qū)域結(jié)合起來而形成。具體做法是，首先是技術(shù)專家（通常是持證的工程地質(zhì)專家或巖土工程師）調(diào)查確認(rèn)災(zāi)害區(qū)域，調(diào)查技術(shù)報告須將所有的風(fēng)險全部詳盡地進(jìn)行描述，對災(zāi)害的敏感區(qū)和可能影響到的臨近區(qū)域要標(biāo)出一個大概范圍；同時還須注明在這些范圍內(nèi)，哪些地方在進(jìn)一步的開發(fā)中還須作詳細(xì)的技術(shù)研究。然后，規(guī)劃者根據(jù)這些信息即可確定不同區(qū)域的土地用途、結(jié)構(gòu)類型和公共投資。

分區(qū)制準(zhǔn)則，是除最大開發(fā)密度（如建筑密度、容積率等）外，表征行政區(qū)分區(qū)（如住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)等）合理性的一個因素。但是，一個滑坡災(zāi)害范圍可能橫跨幾個行政區(qū)劃，而且每個行政區(qū)的土地分區(qū)使用功能也可能不同，因而使用土地所涉及的行政區(qū)將對其進(jìn)一步分別予以限制或禁止［11］。

其它通用的有效管理手段還有建筑規(guī)程、城市改造規(guī)劃（CIP）和開發(fā)指南。每種管理手段在整個計劃開發(fā)審批過程中的不同階段對避開滑坡災(zāi)害區(qū)都發(fā)揮其獨特作用。在城市改造規(guī)劃（也就是基礎(chǔ)設(shè)施的公共支出計劃）中，可以標(biāo)明社會活動進(jìn)一步開發(fā)的區(qū)域。例如，當(dāng)進(jìn)行都會城市改造規(guī)劃基金項目優(yōu)選時，可以通過風(fēng)險（或災(zāi)害）評價使在滑坡災(zāi)害區(qū)的公共投資最小化。

表1 規(guī)劃銜接目標(biāo)一致性判斷

4.3 地理信息系統(tǒng)（GIS）方法

利用現(xiàn)代有效的先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行管理，在美國地方政府實施綜合性規(guī)劃過程中已成為一種有效的投入，現(xiàn)代技術(shù)確保政策實施的一致性和合理性［12］?；聻?zāi)害受控于幾種因素，而這幾種因素是動態(tài)并經(jīng)常發(fā)生變化的；以GIS的一個層作為工具，對滑坡災(zāi)害的控制因素是理想合理的。美國地方政府早已將GIS應(yīng)用到土地分片、土地利用、分區(qū)制、環(huán)境和公共安全等功能的各個方面［13］，它們在GIS中與災(zāi)害層所執(zhí)行的一樣，是一個邏輯外延。

GIS的另外一個優(yōu)點是可以在整合其它比例尺的圖件和數(shù)據(jù)時生成。例如，區(qū)域范圍內(nèi)特殊項目的聯(lián)邦政府滑坡圖，可以在某種條件下融入到地方規(guī)劃文件中去；同樣，一些州政府可以將滑坡圖件提供給所屬各縣。處理各種不同來源的圖件，是GIS一項合乎理想的功能，可利用不同資料建立滑坡災(zāi)害GIS層；和將這些GIS層納入到常規(guī)的規(guī)劃分析、分區(qū)制和小塊土地審查中的綜合方法，以及建立為災(zāi)后恢復(fù)項目進(jìn)行的地方災(zāi)前緩解計劃?？傊纬傻臑?zāi)害圖層信息是其它規(guī)劃功能的基礎(chǔ)。

5 防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接

為了保證減災(zāi)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相銜接，在減災(zāi)規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃者不但應(yīng)該考量每個政策在實現(xiàn)綜合減災(zāi)目標(biāo)方面的效果，也要同時考量該政策對實現(xiàn)城市總體發(fā)展規(guī)劃中的其他目標(biāo)的利弊［14］。在制定政策中使用多目標(biāo)的分析評價方法，不但有利于實現(xiàn)城市的綜合減災(zāi)目標(biāo)，同時也有利于各個規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，保證減災(zāi)規(guī)劃的順利實施。美國學(xué)者提出了城市發(fā)展安全評估體系，給城市總體規(guī)劃的編制人員和城市減災(zāi)規(guī)劃的編制人員提供了一個判斷兩個規(guī)劃的目標(biāo)和政策是否協(xié)調(diào)的決策工具（表1）［15］。該評估體系中定義的政策類型包括土地政策、交通政策、環(huán)境管理政策、公共安全政策、城市分區(qū)規(guī)劃政策、小區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)政策、公共投資政策以及其他政策。每個政策類型下面包含了多個問題，評估該政策類型中的各個具體政策是否和減災(zāi)目標(biāo)一致，并找到政策沖突或不協(xié)調(diào)的領(lǐng)域。

6 結(jié)論與啟示

6.1 結(jié)論

（1）美國從制度上把防災(zāi)減災(zāi)作為政府的一項日常任務(wù)確定下來，并對聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府、縣政府和私人部門等不同社會成分的減災(zāi)責(zé)任進(jìn)行明確的劃分。

（2）防災(zāi)減災(zāi)法律體系比較完備。在《減災(zāi)法案》中規(guī)定了災(zāi)前減災(zāi)的實施細(xì)則以及防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制方法，地質(zhì)災(zāi)害防治“規(guī)劃軟措施”在法律法規(guī)中得到了確立和強(qiáng)化。

（3）土地利用規(guī)劃限制與工程措施相結(jié)合。把地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價結(jié)果納入土地利用規(guī)劃和土地審批過程中，且制定了詳細(xì)的有利于緩解地質(zhì)災(zāi)害的土地開發(fā)管理規(guī)則，作為地質(zhì)災(zāi)害防治與規(guī)避的主要措施，再輔以工程治理。

（4）部門聯(lián)合防災(zāi)。美國地質(zhì)調(diào)查局與美國規(guī)劃協(xié)會之間建立了聯(lián)合防災(zāi)機(jī)制，為地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查成果納入土地利用開發(fā)規(guī)劃提供技術(shù)和法律支持。

（5）注重GIS、監(jiān)測、通訊等先進(jìn)技術(shù)的管理與應(yīng)用，為地質(zhì)災(zāi)害信息監(jiān)測預(yù)報、數(shù)據(jù)處理、救災(zāi)等提供技術(shù)支撐。

6.2 啟示

（1）明確各級政府的防災(zāi)職責(zé)，提高防災(zāi)規(guī)劃的可操作性

美國防災(zāi)規(guī)劃能夠有效落實和高效執(zhí)行，得益于完善的責(zé)任分配制度。美國將防災(zāi)對策逐級分解到州政府、地區(qū)政府、縣政府和私人部門，直到可以直接落實的層面，并指定單位專門負(fù)責(zé)。實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)工作常態(tài)化與制度化，救災(zāi)工作能夠順暢進(jìn)行。我國應(yīng)借鑒這一制度，明確各級政府的防災(zāi)職責(zé)，制定和強(qiáng)化防災(zāi)規(guī)劃中的責(zé)任制度。

（2）改變防災(zāi)觀念，著實提升防災(zāi)規(guī)劃的法律地位

美國建立比較完備的防災(zāi)減災(zāi)法律體系，特別是減災(zāi)法案的頒布實施，確保了防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃及其編制和實施得到法律保障，這是其“軟規(guī)劃防災(zāi)”理念得以推進(jìn)、落實的前提。我國雖有地質(zhì)災(zāi)害防治條例，但防災(zāi)規(guī)劃并沒有獲得獨立的法律地位，只是作為城市規(guī)劃中的一部分［16］，在土地規(guī)劃中還處于缺位狀態(tài)。此外，還沒有系統(tǒng)的“軟規(guī)劃防災(zāi)”實施細(xì)則出臺。因此，我國防災(zāi)工作需改變觀念，提高防災(zāi)規(guī)劃的法律地位，盡快制定防災(zāi)規(guī)劃的實施辦法。

（3）設(shè)置專職的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，提升抗災(zāi)軟實力

現(xiàn)在我國只有國家層級的專職防災(zāi)機(jī)構(gòu)“中國國際減災(zāi)委員會”，遠(yuǎn)不能滿足我國地域遼闊、地質(zhì)條件復(fù)雜的實際需要。建議在省級和市級政府中設(shè)置專職的防災(zāi)結(jié)構(gòu)，賦予其對本地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮、檢查督促的職能，對區(qū)域內(nèi)的各種災(zāi)害管理做出及時有效的反應(yīng)。此外，強(qiáng)化全民防災(zāi)的意識，把國家機(jī)關(guān)的防災(zāi)轉(zhuǎn)化為全民的防災(zāi)。

（4）加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)信息共享

利用現(xiàn)代有效的先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行管理，在美國地方政府實施綜合性規(guī)劃過程中已成為一種有效的投入，現(xiàn)代技術(shù)確保政策實施的一致性和合理性。美國地質(zhì)調(diào)查局和規(guī)劃協(xié)會開展了一系列的合作，美國已經(jīng)建設(shè)了國家級、州級、地區(qū)級、縣級和事故地點等非常完備的地質(zhì)災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫，且實現(xiàn)信息共享，為防災(zāi)規(guī)劃提供技術(shù)支撐。目前我國這些方面的基礎(chǔ)工作還比較薄弱，地質(zhì)災(zāi)害信息數(shù)據(jù)共享程度不高［17］，難以為防災(zāi)規(guī)劃服務(wù)，今后應(yīng)該加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)信息共享。

［1］ 張洋，呂斌，張純.可持續(xù)城市防災(zāi)減災(zāi)與城市規(guī)劃——概念與國際經(jīng)驗［M］.北京：科學(xué)出版社，2012.

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The Experience and Enlightenment of Geological Disaster Prevention and Control in American——Planning Soft M easures of Disaster Prevention and Control

Wei Shichuan1，Yang Yang2，Luan Qiaolin1and Ge Chengjun3
（1．School of Politics＆Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China；2．Collage of Humanities，Shanghai Ocean University，Shanghai201306，China；3．Dept．of Environmental Science，Hainan University，Haikou 570228，China）

American is one of the earliest countries to carry out research on disaster prevention and mitigation bymeans of urban planning and land use policy.American disaster reduction practice proved that the effect of land use policy of disaster prevention and mitigation is very obvious.Through literature review，inductive and summary，the experience of planning softmeasures of disaster prevention and mitigation basically concluded as the following four aspects.①Determining systematically the disaster prevention and reduction as a daily task of governments at all levels，and defined clearly the responsibilities of disastermitigation.②Establishing and strengthening the planning softmeasures of geological disaster prevention and control in the laws and regulations，attaching great importance to the pre-disaster reduction and disaster prevention plan.③Attaching great importance to the construction of disaster prevention jointmechanism in the functional departments such as geological survey，planning association and so on，and ensure the service of geological disaster information in the land use disaster prevention policy effectively.④Pay attention to the application of advanced technology such as GIS，monitoring，communication，constructing the geological disaster information database，realize information sharing.Several suggestions for prevention and control of geological disasters in China are finally put forward.

geological disaster；land use policy；land use planning；American；natural disaster

X14；P64

A

1000－811X（2014）03－0156－06

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.028

韋仕川，楊楊，欒喬林，等.美國地質(zhì)災(zāi)害防治的經(jīng)驗總結(jié)及啟示——災(zāi)害防治的“規(guī)劃軟措施”［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（3）：156－161.［Wei Shichuan，Yang Yang，Luan Qinlin，etal.The Experience and EnlightenmentofGeological Disaster Prevention and Control in American——Planning Soft Measures of Disaster Prevention and Control［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（3）：156－161.］

2013－12－30

2014－03－10

國家自然科學(xué)基金項目“土地利用規(guī)劃在地質(zhì)災(zāi)害防治中的基礎(chǔ)性作用研究”（71103053）；海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（HNSK（GJ）12－5）；海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（HNSK（GJ）13－82）

韋仕川（1979－），男，水族，貴州三都人，博士，副教授，主要從事土地資源管理、國土安全和區(qū)域規(guī)劃等研究.

E－mail：fswsc＠163.com