基層院實(shí)施民事訴訟法一周年情況分析

檢察機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施修正后的民事訴訟法已經(jīng)一年有余，效果如何？在多大程度上實(shí)現(xiàn)了立法預(yù)期的目標(biāo)，貫徹中有哪些問題，下一步應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)，以期更好的實(shí)現(xiàn)司法改革預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)過一年的運(yùn)行，海淀檢察院的民事檢察工作可以概括為四個特點(diǎn)，即多元化監(jiān)督格局下檢察建議占據(jù)半壁江山；執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督線索數(shù)量劇增；案件總量下降情況下自行發(fā)現(xiàn)案件成為重要來源；化解矛盾難度增加亟待配套解決。下一步工作，要圍繞提高司法公信力為重心，攻克信訪化解難，提高監(jiān)督效果難，違法行為調(diào)查難等三個難題，全面有序推進(jìn)多元化監(jiān)督工作。

一、以修法為標(biāo)準(zhǔn)對海淀一年民事檢察工作實(shí)踐的分析

數(shù)據(jù)表明，2013年度海淀檢察院的民事檢察工作有如下四個特點(diǎn)，即多元化監(jiān)督格局下檢察建議占據(jù)半壁江山；執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督線索數(shù)量劇增；案件總量下降情況下自行發(fā)現(xiàn)案件成為重要來源；化解矛盾難度增加亟待配套解決。概況為一句話就是“量減、面廣、多元監(jiān)督格局初顯，但是化解矛盾形勢艱巨而復(fù)雜”。

一年來民事檢察工作的評價(jià)，要結(jié)合司法改革中增強(qiáng)司法公信力和涉法信訪司法導(dǎo)入的大背景，根據(jù)民事訴訟法賦予檢察監(jiān)督的任務(wù)和修改部分是否發(fā)揮作用來進(jìn)行。民訴法第二條規(guī)定了民事訴訟法的任務(wù)，保護(hù)當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，保證人民法院查明事實(shí)，分清是非，正確適用法律，及時(shí)審理民事案件，確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制裁民事違法行為，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，教育公民自覺遵守法律，維護(hù)社會秩序，經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行。因此，檢察監(jiān)督的目標(biāo)是維護(hù)司法公正，法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)社會秩序，經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行[1]。具體衡量，主要還是從有無實(shí)現(xiàn)民訴法修改涉及民事檢察的四個預(yù)期目標(biāo)來判斷[2]。

（一）擴(kuò)大了監(jiān)督范圍情況

雖然法律擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，但與全國大部分檢察機(jī)關(guān)一樣，海淀院也一直在探索執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督、督促起訴等等，因此這一部分對海淀的影響不大；相反，由于申訴前置條件的限制，收案的絕對數(shù)量減少明顯，從2012年的203件下降到2013年的112件。

對于案件數(shù)量，去年年底預(yù)測數(shù)量會減少，但預(yù)計(jì)下半年會急劇上升。但結(jié)果表明在基層院并沒有很大變化。同時(shí)，成案率有所下降。從2007-2012年海淀檢察院數(shù)據(jù)看，每年差不多有10%左右的成案率。但是2013年海淀的數(shù)據(jù)看，成案率也有所下降。

綜上，從拓寬監(jiān)督范圍標(biāo)準(zhǔn)看，目前對基層檢察機(jī)關(guān)的影響還不是很明顯。從數(shù)量上看甚至有較大幅度的下跌；從案件類型來看，目前沒有明顯變化。雖然執(zhí)行、立案和違法行為舉報(bào)的咨詢信訪量有較大幅度增長，且成案率，相較于海淀此前10%，還有較大的增長，但是一則樣本數(shù)量太少，二則民訴法剛剛運(yùn)行一年，還不好說有明顯變化。從這個意義上來講，也可以說基本實(shí)現(xiàn)了立法的預(yù)期目的。

（二）增加了監(jiān)督方式情況

此處主要是指增加了檢察建議，即再審檢察建議與一般檢察建議。與大部分兄弟院一樣，我們也是從2007年前后就開始了再審檢察建議方式的運(yùn)用。

1.檢察建議的數(shù)量略有下降，但變化不明顯。2013年發(fā)出再審檢察建議6份，有4個屬于自行發(fā)現(xiàn)的貸款詐騙案件的類案，2個屬于物業(yè)糾紛類案。一般檢察建議數(shù)量基本持平。原因主要是我們對于多發(fā)、常見問題都通過向同級法院發(fā)送《年度民事訴訟監(jiān)督通報(bào)》的形式予以代替。回復(fù)狀況與修法前相比也有下弱化，無論是在回復(fù)的及時(shí)性、建議的采納等方面都有所下滑。

由于法院申訴前置的規(guī)定，加上《規(guī)則》32條的限制，理論上，再審檢察建議將以法定一審小額訴訟、調(diào)解案件和缺席審判三類案件為主，基層檢察機(jī)關(guān)適用空間比較有限。實(shí)踐中，由于檢察監(jiān)督周期的相對漫長與結(jié)果的相對不確定性，未來一個時(shí)期，基層檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議的適用，主要是符合《規(guī)則》第77條要求的調(diào)解案件和第83條要求的判決裁定案件，尤其是缺席判決案件為主。

2.檢察建議在質(zhì)量上存在約束力偏軟和不規(guī)范兩個問題。關(guān)于檢察建議約束力偏軟問題的分析。新修改的民訴法明確規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式，使基層檢察院擁有了同級監(jiān)督的法定監(jiān)督方式。但是，對于檢察建議的法定效力以及人民法院應(yīng)如何處理檢察建議的程序并沒有作出規(guī)定，最高人民檢察院頒發(fā)試行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》也缺少對檢察建議的相關(guān)配套規(guī)定。目前僅在2011年頒行的兩高《關(guān)于對民事審判與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》（試行）第7條和第10條分別規(guī)定了再審檢察建議和一般檢察建議人民法院回復(fù)期限方面的內(nèi)容。

重要的是，新修改的民訴法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)受理民事申訴案件的前置條件，使檢察機(jī)關(guān)受理的民事申訴案件都已經(jīng)過同級人民法院的再審審查，而檢察建議是由檢察機(jī)關(guān)向做出原生效裁判的同級人民法院提出，檢察機(jī)關(guān)亦缺少后續(xù)的監(jiān)督措施，在一定程度上影響了檢察建議這一法定的同級監(jiān)督方式的效果。

關(guān)于檢察建議采納率較低的原因，筆者分析有二：一是再審檢察建議采納高影響法院系統(tǒng)內(nèi)部考核績效，主觀上不愿意采納。在法律沒有明確規(guī)定檢察建議作為監(jiān)督形式之前，檢察建議作為兩家合意的產(chǎn)物，大家更多的是用合作與信任進(jìn)行維系。當(dāng)現(xiàn)在法律規(guī)定了，但是又沒有明確回復(fù)期限，部門利益的思維就會回到檢法博弈中，直到達(dá)成新一輪的平衡。二是兩高會簽文件規(guī)定的期限并沒有在民事訴訟法修改后得到體現(xiàn)，至少法院可能會理解為沒有期限，尤其是對跨區(qū)域甚至跨審級發(fā)的檢察建議更是如此。

關(guān)于檢察建議不規(guī)范問題，主要體現(xiàn)在形式和流程兩個方面。從形式方面看，如果包含刑事檢察建議在內(nèi)，并沒有統(tǒng)一的名稱、格式要求，有時(shí)甚至同一個單位發(fā)出的文書名稱都不一致。當(dāng)然，民事訴訟法修改后，至少在民事訴訟領(lǐng)域相對統(tǒng)一了名稱。在刑事訴訟中，還存在檢察意見書等等稱呼。從流程方面看，則存在主管部門、受文機(jī)關(guān)等雙向不規(guī)范的問題。如海淀規(guī)范以前，主管單位有職務(wù)犯罪預(yù)防部門和辦公室兩個部門負(fù)責(zé)，如果是發(fā)往法院的檢察建議，受文部門五花八門，現(xiàn)在則統(tǒng)一由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)，由審判管理部門受理后再分別發(fā)往具體部門，具體部門受文后，在一定期限內(nèi)反饋，再經(jīng)審判監(jiān)督庭審查后回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。endprint

（三）強(qiáng)化了檢察監(jiān)督的手段方面

由于發(fā)現(xiàn)新證據(jù)是一個很重要的監(jiān)督事由，因此，在修法前我們也一直沒有放棄使用調(diào)查的手段。如借用自偵部門的手續(xù)查詢當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)、房產(chǎn)狀況（核實(shí)當(dāng)事人情況），與公安部門協(xié)調(diào)調(diào)查當(dāng)事人自然身份狀況（缺席判決中當(dāng)事人身份情況）。《規(guī)則》中雖然用9條的篇幅規(guī)定了調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容，但是對于剛剛列舉的調(diào)查還是沒有明確，僅在66條中第一款第6項(xiàng)“查明案件事實(shí)所需要采取的其他措施”。但總體來說，為了使我們調(diào)查更有合法性，下一步在條件成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將合適的手段補(bǔ)充到規(guī)則中去。目前高檢在制定法律文書模板時(shí)，可以將相關(guān)金融、證券機(jī)關(guān)查詢文書列入。

從強(qiáng)化監(jiān)督手段，如果說從明確調(diào)查權(quán)而言，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了立法的預(yù)期目標(biāo)，但是需要相應(yīng)配套規(guī)定。當(dāng)然，這個問題在實(shí)現(xiàn)了大部制試點(diǎn)的地區(qū)，可能已經(jīng)不存在。

（四）規(guī)范了檢察監(jiān)督程序方面

如民訴法修改所涉，規(guī)定了檢察監(jiān)督的前置條件，限制了反復(fù)申請監(jiān)督，明確了檢察機(jī)關(guān)審查期限等規(guī)定，確確實(shí)實(shí)解決了重復(fù)受理、反復(fù)申訴等問題，為檢察監(jiān)督成為涉法涉訴司法化解決重要通道奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。絕對數(shù)量減少，集中精力抓好同級監(jiān)督。2013年，同級監(jiān)督成為我們基層檢察院的工作重心。從案件類型看，據(jù)負(fù)責(zé)日常接待的控申部門同志介紹，2013年度執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督和違法行為舉報(bào)占了民事類接待半壁江山。但是由于《規(guī)則》剛剛頒布，由于上述三類案件的特殊性，我們極其慎重的開展了執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督和違法行為調(diào)查的工作。

二、實(shí)踐中凸顯的制約基層檢察院民事檢察監(jiān)督的三個難題

規(guī)范，必然就對不成熟的地方暫時(shí)不規(guī)范，下面向大家匯報(bào)一下實(shí)踐中三個難題及本人的初步思考。

（一）“多元化”監(jiān)督格局基本形成，但由于缺乏可操作程序，未能深入開展

監(jiān)督范圍的拓展和監(jiān)督方式的增加，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督工作格局的根本轉(zhuǎn)變，民事訴訟監(jiān)督工作將從以往偏重對生效裁判的一元化監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變?yōu)閷υV訟過程、訴訟結(jié)果、執(zhí)行活動全面監(jiān)督的多元化監(jiān)督格局，但是在實(shí)踐中，對于訴中訴前監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督，由于缺乏可操作的程序或未與人民法院進(jìn)行有效溝通銜接，不僅難以深入開展，而且監(jiān)督效果不佳。

立案與執(zhí)行成為百姓申訴的熱點(diǎn)，但由于權(quán)力界限不清，難以有效監(jiān)督。如前述，監(jiān)督的前提是權(quán)力界限清晰。在權(quán)力界限模糊狀態(tài)下，執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督很難有較大的作為。模糊，既有法律缺失的原因，也有法律不細(xì)可操作性不強(qiáng)的根源。如調(diào)解監(jiān)督中，債務(wù)人有轉(zhuǎn)移資產(chǎn)拒不履行生效判決裁定行為的，目前難以規(guī)制。因?yàn)榘凑兆罡呷嗣穹ㄔ貉芯渴襕2000]117號“關(guān)于拒不執(zhí)行人民法院調(diào)解書的行為是否構(gòu)成拒不執(zhí)行判決、裁定罪的答復(fù)”以及人大常委會2002年關(guān)于《刑法》第313條的解釋，無法以拒不執(zhí)行判決、裁定罪追究調(diào)解生效后轉(zhuǎn)移資產(chǎn)者的刑事責(zé)任。

（二）如何在涉法信訪導(dǎo)入司法解決背景下做好信訪矛盾化解工作

由于民訴法修改將檢察機(jī)關(guān)作為涉法信訪導(dǎo)入司法解決的重要載體，但是在如何徹底化解信訪矛盾方面相對滯后，導(dǎo)致實(shí)踐中當(dāng)事人經(jīng)過一審、二審、再審和檢察機(jī)關(guān)申訴的3+1模式，仍然不服的情況，沒有有效規(guī)制。加上法院系統(tǒng)在再審階段以審查而非審理方式，將海量案件導(dǎo)入檢察機(jī)關(guān)，大大超過了檢察機(jī)關(guān)化解的能力。檢察機(jī)關(guān)無論是在組織、人力和制度上都沒有充分做好消化海量導(dǎo)入案件的準(zhǔn)備。筆者認(rèn)為，《民事訴訟法》第209條是涉法信訪法制化的重要制度設(shè)計(jì)，以3+1模式實(shí)現(xiàn)信訪的法制化化解。但是在權(quán)力監(jiān)督向權(quán)力制衡的轉(zhuǎn)型期中，必須堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)申訴案件的兩個法制化改造前提。其一為信息公開，除了向社會公開的法律文書外，還應(yīng)當(dāng)包括副卷和法院內(nèi)部遵照執(zhí)行的司法解釋性文件及指導(dǎo)性文件，時(shí)機(jī)成熟的地區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)判決數(shù)據(jù)庫共享。其二為檢察監(jiān)督的法制化改造。在堅(jiān)持監(jiān)督法院是否依法履行公權(quán)力的定位基礎(chǔ)上，在主體方面，要引入特約監(jiān)督員、人大代表等社會力量；審查機(jī)制方面，要擴(kuò)大公開聽證式審查的范圍，并適時(shí)邀請法律援助力量以平衡失衡當(dāng)事人案件的審查。審查范圍，一般不超過審判事實(shí)，原則上不接受新的事實(shí)與證據(jù)，如果新事實(shí)證據(jù)符合審判監(jiān)督程序，由法院自行提起，必要檢察院可以檢察建議解決。

在提高審查質(zhì)量基礎(chǔ)上，統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)和社會力量，對于無理訪案件，依靠相關(guān)力量，及時(shí)終結(jié)司法審查程序。信訪的徹底法制化，矯枉必須過正，才能打消信訪不信法，大鬧大解決，小鬧小解決的僥幸心理。

（三）民事、行政、刑事交叉案件多發(fā)且判例指引有限

目前，民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟三大訴訟交叉成為常態(tài)，也成為很多律師的重要訴訟策略，同時(shí)交叉案件立法相對不統(tǒng)一且識別困難。但同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的重要來源，且一旦查實(shí)，監(jiān)督效果能得到有效保證。在2013年發(fā)出的6個抗訴案件中，除了缺席需要公告送達(dá)外，都已經(jīng)得到糾正。當(dāng)然，出于濫用裁量權(quán)甚至犯罪的故意，惡意使用“以刑止民”或者“以民止刑”的，主要是司法權(quán)力監(jiān)督和制衡的問題[3]。

以刑民交叉而言，民，主要是民事侵權(quán)和商事糾紛。民事侵權(quán)，視其嚴(yán)重程度，分別承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任、行政違法責(zé)任或者刑事責(zé)任。何者構(gòu)成違法乃至犯罪，分別要承擔(dān)什么責(zé)任，要由實(shí)體法加以審視。但是，究竟用什么標(biāo)準(zhǔn)來判斷適用民法、治安管理處罰法（行政法）還是刑法，繼而決定適用什么程序進(jìn)行處理，就離不開程序法的判斷。由于刑民交叉案件在概念上的模糊性，在實(shí)體上刑事與民事交織互涉，程序上如何處理兩者在位階與位序上的關(guān)系，加上證明的有限與局限，以下三個方面問題值得關(guān)注：一是界定刑事案件還是民事糾紛的過渡性交叉的適用標(biāo)準(zhǔn)與程序不明；二是若針對同一法律事實(shí)的競合型交叉，同時(shí)存在刑事、民事兩個或兩個以上訴訟或者生效裁判，如何解決位階和位序上的沖突；三是缺乏刑民訴訟互涉時(shí)的相關(guān)程序和規(guī)定[4]。

三、關(guān)于做好下一步基層民事檢察工作的三點(diǎn)建議endprint

《規(guī)則》細(xì)化了民訴法的原則性規(guī)定，為民行檢察工作提供了詳細(xì)的工作程序，下一步要圍繞提高司法公信力為重心，攻克信訪化解難，提高監(jiān)督效果難，違法行為調(diào)查難等三個難題，全面有序推進(jìn)多元化監(jiān)督工作。

（一）積極轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化同級監(jiān)督

重點(diǎn)是要樹立三個司法共同體的理念、依法規(guī)范監(jiān)督的理念和監(jiān)督謙抑性的理念。民行廳長鄭新儉在《人民檢察》貫徹實(shí)施修改后民事訴訟法專題中發(fā)文提出把握三個問題五個并重。其核心就是要解決理念問題。我們要樹立“以合法性監(jiān)督為中心”的多元化監(jiān)督，慎重履職。兩高在《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中，規(guī)定了人民檢察院和人民法院應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)問題。因?yàn)樾旅裨V法仍未對檢察監(jiān)督實(shí)踐中所必然涉及的諸多問題作明確規(guī)定，所以貫徹實(shí)施新民訴法，應(yīng)立足實(shí)踐，積極創(chuàng)新和規(guī)范民行監(jiān)督的程序。

（二）努力拓展案源，確保監(jiān)督力度不減

在總結(jié)上一年度好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，下一步我們將采取多種措施保證案源。一是積極運(yùn)用多種形式開展民行宣傳工作，努力擴(kuò)大民行工作的社會影響。二是加強(qiáng)與社區(qū)及行業(yè)聯(lián)合會的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)日常生活中的線索。開展定期接訪、聯(lián)合接訪等活動；加強(qiáng)與律師工作協(xié)會的溝通交流，通過各種形式，與專職律師保持經(jīng)常性聯(lián)系。三是做好刑民案件轉(zhuǎn)化和銜接工作，拓展自行發(fā)現(xiàn)案件。

（三）積極研究司法體制改革對民行工作的影響，未雨綢繆

中央司法改革文件關(guān)于民事檢察工作的影響，歸納起來主要有四個方面。

一是省級以下法院、檢察院實(shí)現(xiàn)人財(cái)物統(tǒng)一管理，管轄與地域適當(dāng)分離對我們工作的影響。對內(nèi)，在發(fā)揮檢察一體化，反制外部不當(dāng)干預(yù)基礎(chǔ)上，要考慮規(guī)范上下級檢察機(jī)關(guān)指令的規(guī)范化、書面化；對外，如何平衡同級人大報(bào)告工作與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一體化之間的張力。

二是推進(jìn)檢務(wù)公開，增強(qiáng)法律文書說理對民事檢察工作的影響。法院審判公開，一方面形成對檢察機(jī)關(guān)公開的倒逼，要求我們隊(duì)終結(jié)性法律文書更加規(guī)范、更加具有說服力；但是另一方面，也是我們檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的重要途徑?？梢栽诎讣€索和類案監(jiān)督方面，發(fā)揮我們的監(jiān)督專長。

三是廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度是我們改革民事檢察審查方式的良好契機(jī)。為了增強(qiáng)司法權(quán)威性，提升檢察機(jī)關(guān)在3+1模式中把好最后一關(guān)，有必要對檢察機(jī)關(guān)審查做法制化改造。人民監(jiān)督員的參與對于我們法制化改造提供了組織上和權(quán)威性方面的幫助。

四是建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度對民事檢察審查方式的倒逼。民事檢察是涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的重要組成部分，如何有效提高民事檢察工作的辦案質(zhì)量，有力提升公信力，必須要與涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度有機(jī)結(jié)合起來，在人力、組織、機(jī)制上予以保證，及時(shí)提出我們檢察機(jī)關(guān)的需求，為完成黨和人民賦予的歷史重任奠定良好組織基礎(chǔ)。

注釋：

[1]鄭新儉：《貫徹修改后民訴法 應(yīng)把握好三個問題五個并重》，載《人民檢察》2012年第21期。

[2]劉海璇：《論<民事訴訟法>修改對民事檢察工作的影響》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年9月第28 卷第5 期。

[3]Brian Frost，， Errors of Justice： Nature Sources and Remedies， page5-8， Cambridge University Press，2004.中文可參考筆者《多維視角下的檢察權(quán)》，法律出版社2007年版?；蛘邊⒖剂钟裥壑稒z察官論》，法律出版社2008年版中關(guān)于法院裁量權(quán)監(jiān)督與檢察院裁量權(quán)監(jiān)督異同比較的論述。

[4]許永俊、鄧超：《民行交叉案件訴訟規(guī)則研究》，胡衛(wèi)列主編《檢察前沿報(bào)告》第四輯，檢察出版社2013年2月版。endprint